Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 28 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1310/13, oddalił skargę K. S. i P. W. na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2013 r., którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] października 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu R. B. pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę i rozbudowę budynku znajdującego się na działce nr [...] przy ul. [...] w Ł. i umorzono postępowanie organu pierwszej instancji. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...] października 2007 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2007 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. B. (w oryginale oznaczonego poprzez wskazanie firmy prowadzonego przez inwestora przedsiębiorstwa "M.") pozwolenia na budowę, polegającą na przebudowie i rozbudowie budynku znajdującego się na działce nr [...] przy ul. [...] w Ł. Decyzje te prawomocnym wyrokiem WSA w Łodzi z 25 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 260/10, zostały uchylone, zaś Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...] lipca 2010 r. umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wskazanej inwestycji, powołując się na to, że inwestor rozpoczął już prowadzenie robót budowlanych, doprowadzając budowę do czterech kondygnacji stanu surowego otwartego.
Pismem z 12 stycznia 2011 r., skierowanym do Prezydenta Miasta Ł., R. B. złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, która miała polegać na dokończeniu inwestycji wykonanej dotychczas na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] października 2007 r. Rozpoznając ten wniosek Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...] października 2011 r., powołując się m.in. na art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. B. pozwolenia na budowę, określając inwestycję jako przebudowę i rozbudowę budynku znajdującego się na działce nr [...] przy ul. [...] w Ł. Na skutek odwołania skarżącej Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2012 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] października 2011 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na skutek skargi R. B. WSA w Łodzi wyrokiem z 24 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 188/12, uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2012 r. Podstawą uwzględnienia skargi było naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż podstawą uwzględnienia wniosku R. B. może być art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego.
Sąd uznał, że z powołanego przepisu wynika, iż w takiej sytuacji, jaka występuje w rozpoznawanej sprawie, mianowicie jeżeli w trakcie realizacji inwestycji została uchylona ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, dalsze prowadzenie robót budowlanych jest możliwe po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 Prawa budowlanego, lub decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 tej ustawy. Sąd stwierdził też, że to inwestorowi przysługuje uprawnienie do dokonania wyboru, o wydanie której decyzji będzie się ubiegał.
Skarżąca od wyroku WSA w Łodzi z 24 maja 2012 r. wniosła skargę kasacyjną, którą NSA wyrokiem z 9 sierpnia 2013 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2308/12, oddalił. NSA uznał, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił zastosowanie przez organ administracji art. 138 § 2 k.p.a. Nie podzielił jednakże stanowiska tego Sądu odnośnie do wykładni art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. W tym zakresie stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż w przypadku, gdy roboty budowlane zostały rozpoczęte na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, następnie uchylonego lub którego stwierdzono nieważność, dokończenie tych robót budowlanych wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych wydawanej przez organy nadzoru budowlanego.
W związku z tym NSA wskazał, że Wojewoda [...] ponownie rozpoznając odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] października 2011 r. powinien wziąć pod uwagę to stanowisko, gdyż o ile będą ku temu podstawy powinna być wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, a nie decyzja o pozwoleniu na budowę.
W tych okolicznościach faktycznych Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2013 r., powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., uchylił decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] października 2011 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ administracji przede wszystkim powołał się na art. 153 p.p.s.a. i uznał, że jest związany oceną prawną co do wykładni art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego wyrażoną przez NSA w wyroku z 9 sierpnia 2013 r. W związku z tym stwierdził, że organem właściwym do prowadzenia postępowania, dotyczącego wznowienia robót budowlanych, mających na celu dokończenie inwestycji są Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. oraz [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. Tym samym – jak wskazał – postępowanie organu administracji architektoniczno-budowlanej stało się bezprzedmiotowe, co zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. uzasadnia jego umorzenie.
Skarżący w skardze wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] października 2013 r. w części dotyczącej umorzenia postępowania organu pierwszej instancji. Twierdzili, że wbrew odmiennemu stanowisku Wojewody [...] NSA w wyroku z 9 sierpnia 2013 r. o wydaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji o pozwoleniu na dokończenie przez R. B. robót budowlanych wypowiedział się w trybie fakultatywnym, a nie obligatoryjnym. Podnosili, że ich zdaniem roboty budowlane prowadzone przez R. B. były samowolą budowlaną, do której przyczyniły się organy administracji, i w związku z tym pozwolenie na dokończenie robót budowlanych byłoby niedopuszczalnym usankcjonowaniem tej samowoli.
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja została zdeterminowana wyrokiem NSA z 9 sierpnia 2013 r., który nakazał Wojewodzie [...] wziąć pod uwagę utrwalony w doktrynie i orzecznictwie sądowym pogląd, że "wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę wiąże się z rozpoczęciem budowy, którą można przy danym obiekcie rozpoczynać tylko raz w znaczeniu prawnym, logicznym i gramatycznym. Natomiast w innych przypadkach, kiedy budowa została rozpoczęta na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wycofane z obrotu prawnego przez stwierdzenie jego nieważności bądź uchylenie decyzji, wydaje się zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na wznowienie robót budowlanych".
Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że NSA nie przesądził o tym, że powinna zostać wydana pozytywna decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, ale jedynie wyraził pogląd, że w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już rozpoczęte, zastosowanie znajduje określony tryb postępowania. W konsekwencji sprawa powinna być prowadzona przez właściwy organ nadzoru budowlanego – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Dodał, że w sytuacji, gdy NSA oddalając skargę kasacyjną, wyraża w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż Sąd pierwszej instancji, ocena ta jest wiążąca dla organów administracji oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku NSA z 9 sierpnia 2013 r. skutkujące "przejęciem sprawy" przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowią konsekwencje dokonanej przez ten Sąd wykładni art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego.
W końcu Sąd pierwszej instancji stwierdził też, że skoro zatem ani Wojewoda [...], ani Prezydent Miasta Ł. nie są organami właściwymi do rozpatrzenia wniosku inwestora rozumianego jako wniosek o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, zasadnie – stosując się do oceny prawnej zawartej w wyroku NSA – Wojewoda [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji (jako niewłaściwego w sprawie) i umorzył postępowanie.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, K. S. zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania.
Przytaczając podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 5 ust. 1 pkt 8 Prawa budowlanego przez naruszenie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich,
- - art. 144 Kodeksu cywilnego przez dopuszczenie do sytuacji, w której inwestor zakłócił korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, podwyższając budynek ponad niezbędną wysokość i posadawiając go w granicy nieruchomości.
Przytaczając podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy polegające w szczególności na pominięciu istotnych czynności administracyjno-prawnych w sprawie inwestycji prowadzonej przez R. B.,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi na "decyzję organu nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego pomimo naruszenia w tej decyzji przepisów postępowania administracyjnego, to jest" art. 6, art. 7 i art. 11 k.p.a.
Przytaczając takie podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Nadto wniesiono o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wojewoda [...] na rozprawie przed NSA, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy – Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Podstawy kasacyjne nie dotyczą występującego w sprawie zagadnienia prawnego, mianowicie wykładni art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji Wojewody [...] z [...] października 2013 r. Niemniej należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, iż z tego przepisu wynikało, że w razie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę wznowienie budowy mogło nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, którą wydawał organ nadzoru budowlanego, co sprawiało, że prowadzone postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę było bezprzedmiotowe i ulegało umorzeniu. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji uznał, że jest związany wykładnią art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego dokonaną przez NSA w wyroku z 9 sierpnia 2013 r. W związku z tym zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę na decyzję organu administracji architektoniczno-budowlanej o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, które miało w istocie dotyczyć wznowienia budowy po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę, jest zgodny z prawem.
Podstawy skargi kasacyjnej, jak się wydaje, wynikają z pewnego nieporozumienia. Decyzja Wojewody [...] z [...] października 2013 r. nie oznacza, że wpływ inwestycji prowadzonej przez R. B. na nieruchomości przy ul. [...] na wykonywanie prawa własności skarżących do nieruchomości sąsiedniej – przy ul. [...], nie będzie rozważany. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich po umorzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę powinna być realizowana w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego. Trafnie też Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie zostało przesądzone, iż organ nadzoru budowlanego ma udzielić pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Zatem, zarzuty skargi kasacyjnej, że uzasadnione interesy prawne skarżących nie są chronione, nie są zasadne.
NSA uznaje za konieczne podkreślenie, że ocena prawna zaskarżonego wyroku opiera się na treści art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji tego przepisu dokonanej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443), która weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r. Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zatem biorą pod uwagę stan prawny obowiązujący w chwili podjęcia kontrolowanej czynności, czyli w rozpoznawanej sprawie w dniu [...] października 2013 r. Ocena wpływu zmiany po tym dniu art. 37 Prawa budowlanego na dalsze postępowanie powinna być dokonana przez organy administracji prowadzące to postępowanie.
W tym stanie rzeczy NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Wobec oddalenia skargi kasacyjnej i złożonego na rozprawie przed NSA wniosku pełnomocnika organu o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, NSA na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.