Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2432/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 7 lipca 2015 r., VII SA/Wa 2448/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Inspektorem Wojewódzkim") z dnia... 2014 r.,....

Wymienionym wyżej postanowieniem Inspektor Wojewódzki, po rozpatrzeniu zażalenia S. W.:

1. – uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w... (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia... 2014 r.,... (...) ustalające dla żalącego wysokość opłaty legalizacyjnej i w to miejsce
2. – na podstawie art 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 – dalej "P.b.") – ustalił dla S. W. wysokość opłaty legalizacyjnej dla samowolnie rozbudowanego budynku mieszkalnego o garaż i klatkę schodową zlokalizowanego na działce... położonej w miejscowości......, gmina... w kwocie 50.000 zł.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

W związku z pismem A. U. z dnia... 2009 r. Inspektor Powiatowy przeprowadził w dniu... 2009 r. czynności kontrolne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego o garaż i klatkę schodową zlokalizowanego na działce... położonej w miejscowości..., gm..... W trakcie kontroli organ stwierdził, że na działce zlokalizowany jest między innymi budynek mieszkalny o wymiarach zewnętrznych 10,92 m x 11,12 m i wysokości 9,68 m z dobudowaną klatką schodową i garażem o wymiarach zewnętrznych 7,40 m x 12,70 m kryty blachą z dachem dwuspadowym ze spadkiem na własną działkę. Natomiast nad garażem na szerokości 6,20 m wykonany jest taras. Budynek zlokalizowany został w odległości 1,80 m od ogrodzenia od strony drogi publicznej. Dobudowany garaż z klatką schodową przylega bezpośrednio do budynku gospodarczego (stodoła) zlokalizowanego na działce skarżącej.

Inspektor Powiatowy postanowieniem z dnia... 2009 r.,... wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowej rozbudowie budynku mieszkalnego o garaż z tarasem i klatką schodową oraz nałożył na S. W. obowiązek przedstawienia: ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Wójta Gminy...; 4 egzemplarze projektu budowlanego sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane opracowanego zgodnie z przepisami dotyczącymi zakresu i formy projektu budowlanego określonymi w rozporządzeniu Ministra infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133) oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Po ocenie przedłożonych przez inwestora dokumentów Inspektor Powiatowy postanowieniem z dnia... 2014 r.,... ustalił dla S. W. wysokość opłaty legalizacyjnej samowolnie rozbudowanego budynku mieszkalnego o garaż i klatkę schodową zlokalizowanego na działce... w kwocie 50.000 zł.

Zażalenie na złożył S. W..

Inspektor Wojewódzki postanowieniem z dnia... 2014 r.,..., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i ponownie ustalił dla S. W. wysokość opłaty legalizacyjnej samowolnie rozbudowanego budynku mieszkalnego w kwocie 50.000 zł. Organ wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie z dnia... 2014 r. jest prawidłowe, ale z uwagi na nieprawidłowy numer rachunku bankowego podany w postanowieniu należało rozstrzygnięcie uchylić.

Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie inwestor - S. W. nie uzyskał wymaganej prawem zgody właściwego organu i samowolnie dokonał rozbudowy budynku mieszkalnego o garaż i klatkę schodową zlokalizowanego na działce.... Dopuścił się zatem samowoli budowlanej. Organ powołał się na postanowienie Sądu Okręgowego w Siedlcach z dnia 27 listopada 2012 r., V Ca 584/12, w którym Sąd wskazał, że "W roku 1987 na działce nr... został wybudowany dom, w którym aktualnie zamieszkuje uczestnik z rodziną. Uczestnik w latach 1993-1994 pomiędzy swoim budynkiem mieszkalnym, a budynkiem gospodarczym należącym do wnioskodawczyni dostawił garaż a za nim w latach 1997 - 1998 dobudował klatką schodową, która z jednej strony dotyka do jego domu a z drugiej do stodoły A. U.". Inspektor Wojewódzki podał, że organ pierwszej instancji, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym wymienionego postanowienia Sądu ustalił, że prace budowlanego przy rozbudowie budynku mieszkalnego o garaż i klatkę schodową zostały zakończone w latach 1997 - 1998.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących złożonych przez świadków oświadczeń odnośnie daty wybudowana omawianej rozbudowy wskazał, że dla organu administracji większą wagę ma prawomocne rozstrzygnięcie niezawisłego sądu, aniżeli oświadczenia stron. Z uwagi na powyższe organ nadzoru budowlanego ustalił datę rozbudowy na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego w Siedlcach "z dnia 27 listopada 2012 r.", a nie na podstawie złożonych oświadczeń. Uznał, że rozbudowa budynku mieszkalnego na działce... została dokonana po 1995 r.

Dalej organ wyjaśnił, że w myśl art. 103 ust. 2 P.b., art. 48 P.b. nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, to jest przed 1 stycznia 1995 r.

Inspektor Wojewódzki wskazał też, że na rozbudowę omawianego obiektu nie uzyskano wymaganej prawem zgody właściwego organu i samowolnie dokonano rozbudowy budynku. Rozbudowa jest rodzajem budowy, w wyniku której powstaje nowy obiekt budowlany. Zrealizowanie obiektu budowlanego bez wymaganej przepisami ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wypełnia przesłanki zastosowania art. 48 P.b. Natomiast w art. 49 P.b. stanowiącym kontynuację przepisów art. 48, została uregulowana procedura legalizacji samowoli budowlanej.

W związku z przedłożeniem dokumentów przez inwestora Inspektor Powiatowy postanowieniem z dnia... 2014 r.,... ustalił dla S. W. wysokość opłaty legalizacyjnej w odniesieniu do samowolnie rozbudowanego budynku mieszkalnego o garaż i klatkę schodową zlokalizowanego na działce... w kwocie 50.000 zł.

Skargę na postanowienie Inspektora Wojewódzkiego złożył S. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 7 lipca 2015 r., VII SA/Wa 2448/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że wbrew zarzutom skargi organy orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. Według Sądu z akt sprawy, a w szczególności z postanowienia Sądu Okręgowego w Siedlcach z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt V Ca 584/12, wynika, że rozbudowa budynku mieszkalnego na działce... została dokonana po 1995 r. Stosownie do art. 103 ust. 2 P.b., przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zdaniem Sądu nie można było również zgodzić się z zarzutem skargi, że budowa zakończyła się przed dniem... 2004 r. Po przeprowadzeniu w dniu... 2009 r. czynności kontrolnych w sprawie rozbudowy budynku Inspektor Powiatowy postanowieniem z dnia... 2009 r.,... wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego o garaż z tarasem i klatką schodową oraz nałożył na S. W. obowiązek przedstawienia stosownych dokumentów. Powyższe potwierdza, że przedmiotowa budowa nie mogła zakończyć się przed dniem... 2004 r.

W dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd przedstawił treść relewantnych przepisów prawa dotyczących legalizacji samowoli budowlanej i opłaty legalizacyjnej, konkludując, że zostały one zastosowane w sposób prawidłowy.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. W. zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – uw. NSA, dalej "P.p.s.a.") poprzez przyjęcie, że zaskarżone postanowienie Inspektora Wojewódzkiego nie narusza:

1. 1. zasad wyrażonych w art. 7 K.p.a., to jest prawdy obiektywnej oraz uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w zw. z art. 75, art. 77 i nast. K.p.a., w tym w szczególności art. 78 § 2 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie zebrania przez organ materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego już zebranego w sprawie. Według skarżącego nie wyjaśniono w szczególności daty zakończenia budowy budynku pełniącego funkcję klatki schodowej oraz garażu i przyjęto jako aksjomat ustalenia poczynione przez Sąd Okręgowy w..., V Wydział Cywilny Odwoławczy w sprawie V Ca 584/12, która toczyła się w przedmiocie rozgraniczenia i w której Sąd nie dokonywał dokładnego ustalenia daty zakończenia budowy budynku. W konsekwencji dokonano błędnego ustalenia, co skutkowało przyjęciem przez organ drugiej instancji, że budowa garażu oraz budynku pełniącego funkcję klatki schodowej nie została zakończona przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (pominięto także wskazania Sądu Okręgowego w Siedlcach, że budowa garażu miała miejsce w latach 1993-1994 i w sposób nieuprawniony przyjęto, że dla tego budynku należało orzec o ustaleniu opłaty legalizacyjnej);
2. 2. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wszystkich koniecznych elementów uzasadnienia, co powoduje niemożność kontroli prawidłowości postępowania oraz rozumowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji.

Skarżący kasacyjnie zarzucił także naruszenie prawa materialnego:

1. 3. art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 5 oraz w zw. z art. 103 P.b. poprzez ustalenie i nałożenie na skarżącego obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej za samowolnie wybudowany garaż oraz budynek pełniący funkcję klatki schodowej w sytuacji, gdy w realiach niniejszej sprawy brak było ku temu podstaw - a w szczególności nie było podstaw do nałożenia na skarżącego przez organ opłaty legalizacyjnej za garaż, który z całą pewnością wybudowany został w latach 1993 - 1994, na co wskazują zarówno ustalenia poczynione przez Sąd Okręgowy w..., jak również zeznania świadków oraz oświadczenia stron;
2. 4. art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 5 P.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r. w zw. z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. Nr 120, poz. 1132) poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji ustalenie opłaty legalizacyjnej w oparciu o stawkę 500,00 zł, zamiast 300,00 zł, w sytuacji, gdy bezspornym jest, że budowa zakończyła się przed dniem... 2004 r.;
3. 5. art. 59f ust. 5 P.b. w brzmieniu obowiązującym od dnia... 2004 r. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie nie było podstaw do zastosowania przez organ pierwszej instancji stawki opłaty w wysokości 500,00 zł, bowiem budowa zakończyła się przed dniem... 2004 r.;
4. 6. art. 59f ust. 1 i ust. 3 P.b. w związku z załącznikiem do tej ustawy poprzez nieuprawnione zakwalifikowanie zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji budynku (w części rozbudowanej o garaż i klatkę schodową –uw. NSA) jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego, to jest obiektu budowlanego I Kategorii w sytuacji, gdy budowa domu mieszkalnego na działce... została zakończona w 1987 r., zaś w latach późniejszych bo 1993 - 1994 skarżący wybudował odrębne budynki, to jest garaż oraz budynek pełniący funkcję klatki schodowej, które to budynki zgodnie z załącznikiem do tej ustawy zaliczane są do III kategorii obiektów budowlanych (wysokość opłaty legalizacyjnej należało zatem ustalić poprzez przyjęcie współczynnika kategorii obiektu (k) w wysokości "2" zamiast "1", który jest właściwy dla budynków III kategorii).

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie na podstawie art. 188 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi złożonej na decyzję Inspektora Wojewódzkiego z dnia... 2014 r.,... oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania za obie instancje z uwzględnieniem kosztów postępowania kasacyjnego.

Alternatywnie skarżący wystąpił w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej S. W. wskazał, że sądy cywilne uznały, iż pomiędzy działkami skarżącego i uczestniczki postępowania nie ma granicy prawnej, a ustalając granicę oparły się na ostatniej przesłance z art. 153 Kodeksu cywilnego, to jest na kryterium ostatniego spokojnego posiadania. Sąd Rejonowy orzekając w sprawie o rozgraniczenie ustalał przebieg granicy nie w oparciu o datę wzniesienia obiektu budowlanego w postaci garażu, lecz w oparciu o kryterium posiadania gruntu wyznaczonego wybudowaniem w latach siedemdziesiątych stodoły należącej obecnie do uczestniczki postępowania. Wynika to jednoznacznie z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie sygn. akt I Ns 1589/09 Sądu Rejonowego w.... S. W. podkreślił też, że w sprawie o rozgraniczenie, podobnie jak w obecnej sprawie, zeznania świadków co do daty wybudowania obiektów w postaci garażu i klatki schodowej były rozbieżne w zależności od tego, czy zeznawali świadkowie wskazani przez niego, czy A. U..

S. W. podkreślił nadto, że w całokształcie sprawy o rozgraniczenie data wybudowania spornych obiektów nie była istotna, gdyż Sąd zajmował się usytuowaniem płotu pomiędzy działkami i posiadaniem gruntu na spornym odcinku przebiegu granicy. Ustalenia dokonane w postępowaniu cywilnym, a w szczególności treść uzasadnienia nie jest wiążąca dla sądu administracyjnego i organów administracji.

Skarżący kasacyjnie wskazał dalej, że wprawdzie zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. organ może dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, jednakże nie może czynić tego bezkrytycznie. Jeżeli ustalenia wynikające z postępowania cywilnego miały by być dowodem w sprawie administracyjnej, to dowód taki należałoby przeprowadzić poprzez dopuszczenie poszczególnych dowodów z zeznań świadków, dowodów z dokumentów urzędowych i dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a nie z treści poglądu sądu cywilnego zapisanego w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, który to pogląd nie miał istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy cywilnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że Sąd zasadnie uznał, iż prawidłowo ustalono dla S. W. wysokość opłaty legalizacyjnej samowolnie rozbudowanego budynku mieszkalnego o garaż i klatkę schodową zlokalizowanego na działce... w kwocie 50.000 zł. Inspektor Wojewódzki podkreślił, że zgodnie z postanowieniem Sądu Okręgowego w... z dnia 27 listopada 2012 r., V Ca 584/12 "w roku 1987 na działce... został wybudowany dom, w którym aktualnie zamieszkuje uczestnik z rodziną. Uczestnik w latach 1993-1994 pomiędzy swoim budynkiem mieszkalnym, a budynkiem gospodarczym należącym do wnioskodawczyni dostawił garaż a za nim w latach 1997 - 1998 dobudował klatkę schodową, która z jednej strony dotyka do jego domu a z drugiej do stodoły A. U.". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w... na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w tym wymienionego postanowienia ustalił, że prace budowlanego przy rozbudowie budynku mieszkalnego o garaż i klatkę schodową zostały zakończone w latach 1997 - 1998. Ponadto odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących złożonych przez świadków oświadczeń odnośnie daty wybudowana omawianej rozbudowy Inspektor Wojewódzki wskazał, że dla organu administracji większą wagę ma prawomocne rozstrzygnięcie niezawisłego sądu aniżeli oświadczenia stron.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jednak nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że spór pomiędzy skarżącym S. W. a organami oscyluje w istocie wokół jednego zagadnienia. Sprowadza się ono do ustalenia daty zrealizowanej przez niego samowolnie rozbudowy budynku mieszkalnego na działce... o garaż i klatkę schodową, a w szczególności – ustalenia czy rozbudowa nastąpiła przed 1 stycznia 1995 r., czy po tej dacie.

Sprecyzowanie powyższej kwestii ma dla sprawy fundamentalne znaczenie merytoryczne, albowiem zgodnie z art. 103 ust. 2 P.b. "Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". Innymi słowy, do budowy zakończonej przed... 1995 r. (data wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r.) nie stosuje się współczesnego trybu legalizacji, w ramach którego przewiduje się, między innymi, ustalenie i pobranie opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1 i 2 P.b.). Stosuje się natomiast tryb naprawczy z art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

W toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego S. W. konsekwentnie twierdzi, że sporną klatkę schodową oraz garaż na działce... dobudował w latach 1993-1994. Na dalszym etapie postępowania, odnosząc się do ustaleń organów i sądu, alternatywnie wywodzi także, że przynajmniej garaż został wybudowany w latach 1993-1994.

Z kolei organy konsekwentnie w odniesieniu do daty powstania rzeczonej rozbudowy powołują się na ustalenia poczynione przez Sąd Okręgowy w... w ramach postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działką S. W. a działką A. U. (kwestionującej legalność spornej zabudowy).

Przed przedstawieniem dalszych wyjaśnień należy sprecyzować, że zarówno organy, skarżący jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny pozostają w błędzie co do daty i sygnatury orzeczenia sądu cywilnego, z którego wynikać ma fakt pobudowania obiektów w latach 1993-1994 (garaż) oraz 1997-1998 (klatka schodowa). Uważna analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że tak często powoływane w sprawie ustalenia nie pochodzą z uzasadnienia "postanowienia Sądu Okręgowego w... z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt V Ca 584/12" znajdującego się za kartą 5 akt administracyjnych, ale z postanowienia Sądu Okręgowego w... V Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia 15 maja 2012 r., V Ca 224/14, znajdującego się za kartą 6 akt administracyjnych, a którego uzasadnienie wszyte jest na kartach wcześniejszych.

Kwestii daty realizacji rozbudowy budynku mieszkalnego na działce... o garaż i klatkę schodową bezpośrednio dotyczą zarzuty naruszenia następujących grup przepisów:

1. – art. 7 K.p.a. w zw. z art. 75, art. 77 i nast. K.p.a., w tym w szczególności art. 78 § 2 i art. 80 K.p.a.;
2. – art. 8 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. oraz
3. – art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 5 oraz w zw. z art. 103 P.b.

W odniesieniu do pierwszych dwóch wymienionych wyżej grup regulacji skarżący wywodził, że postanowienia dotyczące opłaty legalizacyjnej oparto wyłącznie na ustaleniach zawartych w uzasadnieniu orzeczenia Sądu Okręgowego w... i pominięto wszelkie inne dowody, natomiast co do regulacji materialnoprawnej (art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 5 P.b.) S. W. wskazał, że nie powinna mieć ona zastosowania w związku z regulacją intertemporalną (art. 103 ust. 2 P.b.).

Jako, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wymienionych wyżej przepisów wiążą się z ustaleniami dotyczącymi daty rozbudowy budynku mieszkalnego na działce 905/2 – Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do nich wspólnie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego S. W. ma w zupełności rację twierdząc, że niewystarczające w sprawie było powołanie się wyłącznie na ustalenia zawarte w postanowieniu Sądu Okręgowego w... V Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia 15 maja 2012 r., V Ca 224/14 (jak wskazano: konsekwentnie błędnie określanego jako postanowienie "z dnia... 2012 r., sygn. akt V Ca 584/12"). Cytowane przez organy i akceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zdanie z uzasadnienia tego orzeczenia w żadnym razie – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie może mieć dla obecnie kontrolowanej sprawy administracyjnej przesądzającego znaczenia. Postanowienie z dnia... 2012 r., V Ca 224/15 wydano w przedmiocie rozgraniczenia działki S. W. i jego sąsiadki A. U.. Przywoływany przez organy fragment uzasadnienia obejmuje część sprawozdawczą orzeczenia, opisującą ustalenia Sądu Rejonowego w..., dla których źródeł dowodowych nie można określić.

Co więcej, z uzasadnienia postanowienia V Ca 224/15 nie wynika, czy owy fragment miał mieć dla sprawy rozgraniczeniowej istotne znaczenie, czy powołany został jako obiter dictum, a więc był oceną sformułowaną niejako "przy okazji", na potrzeby przedstawienia szerszego kontekstu okoliczności związanych z rozgraniczeniem.

Jakkolwiek by oceniać moc dowodową cytowanego przez organy postanowienia z dnia 15 maja 2012 r., V Ca 224/15, nie ulegać powinno wątpliwości, że samo powołanie się na postanowienie sądu cywilnego nie zwalnia organów z przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie. Postępowanie to było konieczne tym bardziej, że w aktach zebrano dane, które podają w wątpliwość przyjętą przez organy datę wybudowania przez S. W. garażu i klatki schodowej.

Ujmując akta chronologicznie należy wskazać, że w pierwszej kolejności w trakcie postępowania S. W. stwierdził, że dobudował klatkę schodową oraz garaż na podstawie pozwolenia na budowę (które zgubił) w 1993 r. (k. 36 akt administracyjnych). Następnie skarżący przedłożył akt notarialny z 2000 r., z którego nie wynika, aby sporne obiekty były wybudowane. Przedłożył do tego mapę z 2005 r. uwidaczniającą garaż i klatkę schodową na działce..., twierdząc przy tym, że pomiarów dokonano w 1994 r. (brak na to potwierdzenia) (k. 32 akt administracyjnych).

Następnie do akt włączono protokół zawierający oświadczenie A. U., która twierdzi, że rozbudowa budynku miała miejsce w 1997 r., co potwierdza operat geodezyjny nr..., kiedy to wykonano pomiarów geodezyjnych (k. 29 akt administracyjnych). S. W. twierdzi z kolei, że może przedstawić nazwiska świadków, którzy potwierdzą datę spornej rozbudowy. Dalej do akt włączono mapę z pomiaru geodezyjnego, o którym wspominała A. U. w protokole. Z pomiaru tego wynika, że w kwietniu 1994 r. spornej rozbudowy na mapie nie uwidoczniono (urzędowa pieczęć pomiaru wskazuje na datę "04.1994") (k. 26 akt administracyjnych). Co do daty wybudowania obiektów na działce... wypowiadają się też świadkowie. J. M. twierdzi, że rozbudowę zrealizowano w latach 1993-1994 (k. 21 akt administracyjnych). Podobne stanowisko przedstawiają C. W. oraz B. M. (k. 20 i 19 akt administracyjnych).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w aktach administracyjnych zebrano dowody, które są ze sobą niezgodne i wymagają oceny. Zaznaczyć jednak należy, że jedynym dowodem trudnym do podważenia jest pomiar geodezyjny z kwietnia 1994 r., a którego wynika, że budynki w owej dacie nie były jeszcze zrealizowane. Dowód ten nie pozwala jednak przyjąć z całą pewnością, że nie zrealizowano budowy do końca 1994 r.

W niniejszej sprawie ani organy ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniosły się do opisanych wyżej dowodów. Przyjęto jedynie uproszczone założenie, że wybudowanie spornych obiektów nastąpiło w latach 1993-1994 i 1997-1998, co jednak ustalono w oparciu o treść postanowienia Sądu Okręgowego w.... z dnia 15 maja 2012 r., V Ca 224/14, w którego motywach – jak już wyżej wyjaśniono – nie podano źródeł dowodowych dla tego rodzaju ustaleń.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc, że S. W. trafnie podnosi, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy (art. 7 K.p.a. w zw. z art. 75, art. 77 i nast. K.p.a., w tym w szczególności art. 78 § 2 i art. 80 K.p.a.; art. 8 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 5 oraz w zw. z art. 103 P.b.), nie dostrzegając uchybień po stronie organów nadzoru budowlanego dotyczących postępowania wyjaśniającego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc za konieczne uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie – na podstawie art. 188 P.p.s.a. – zaskarżonej decyzji... Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia... 2014 r.,... i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w... z dnia... 2014 r.,....

Organy nadzoru budowlanego powinny bowiem samodzielnie ustalić datę wybudowania przez S. W. spornego garażu oraz klatki schodowej. W szczególności powinny zidentyfikować jakimi konkretnie dowodami w tym zakresie dysponowały Sąd Rejonowy i Sąd Okręgowy w... i ocenić, czy dowody te mogą przyczynić się do wyjaśnienia rozpoznawanej sprawy administracyjnej.

Wreszcie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że organ nadzoru budowlanego (a konkretnie rozpoznający ponownie sprawę Inspektor Powiatowy) powinien zwrócić się do właściwych organów dysponujących danymi z zakresu geodezji i kartografii, a także zdjęciami lotniczymi (ortofotomapą), gdyż te mogą okazać się pomocne w wyjaśnieniu sprawy. W aktach znajduje się jedno tylko wystąpienie Inspektora Powiatowego do Starosty Powiatowego - Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej w..., które dotyczyło wyłącznie operatu geodezyjnego nr....

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że z posiadanej przez niego z urzędu wiedzy wynika, iż datowaną ortofotomapą oraz datowanymi zdjęciami lotniczymi dysponować mogą nie tylko powiatowe ośrodki dokumentacji geodezyjnej, ale także Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (CODGiK) (zob. http://www.codgik.gov.pl/index.php/zasob.html).

Dopiero uzupełniwszy dowody w możliwym zakresie organ dokona wyczerpującej oceny całokształtu materiału sprawy i na tej podstawie ustali datę rozbudowy przez S. W. budynku mieszkalnego na działce....

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są one całkowicie bezzasadne.

S. W. twierdzi, że naruszono art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 5 P.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r. w zw. z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. Nr 120, poz. 1132), gdyż do obiektu wybudowanego przed 30 maja 2004 r. naliczono opłatę legalizacyjną według stawki bazowej 500 zł, zamiast 300 zł.

Odnosząc się do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny przyznaje, że rzeczywiście do 30 maja 2004 r. obowiązywały przepisy przewidujące niższą stawkę bazową stosowaną do obliczania przewidzianych w Prawie budowlanym kar i opłat legalizacyjnych. S. W. błędnie interpretuje jednak art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) wywodząc z tego przepisu wniosek, że stawka 300 zł powinna być stosowna do wszystkich obiektów wybudowanych samowolnie do 30 maja 2004 r.

Zgodnie z art. 2 ust. 4 powołanej wyżej nowelizacji "Do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ustawy, o której mowa w art. 1, oraz opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe". Z tej regulacji intertemporalnej wynika więc, że przedłużenie obowiązywania do połowy 2004 r. niższych opłat legalizacyjnych przewidziano jedynie w odniesieniu do spraw będących w toku (nie zakończonych decyzją ostateczną) w dniu... 2004 r. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wywołane pismem A... U... dopiero w marcu 2009 r., stąd nie ulega wątpliwości, że nie mogą do niego znaleźć zastosowania przepisy dotyczące stawek opłaty legalizacyjnej obowiązujące do... 2004 r. Fakt wybudowania legalizowanego obiektu przed 2004 r. (o ile takie ustalenia zostaną przyjęte) nie ma więc dla wymiaru obecnie ustalanej opłaty legalizacyjnej żadnego znaczenia (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2016 r., II OSK 2783/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższej kwestii dotyczy także zarzut naruszenia art. 59f ust. 5 P.b. w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 maja 2004 r., który Naczelny Sąd Administracyjny również uznaje za niezasadny.

Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 59f ust. 1 i ust. 3 P.b. w związku z załącznikiem do tej ustawy poprzez nieuprawnione zakwalifikowanie zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji zrealizowanej przez skarżącego rozbudowy – jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego – to jest obiektu budowalnego I Kategorii.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z projektu budowlanego autorstwa mgr inż. K. T. przedłożonego przez S. W. jednoznacznie wynika, że ten ostatni zrealizował zamierzenie obejmujące rozbudowę budynku mieszkalnego o elementy obejmujące garaż z tarasem oraz klatkę schodową. Projekt nie pozostawia wątpliwości, że garaż z tarasem i klatka schodowa stanowią elementy integralnie ze sobą połączone, a zarazem stanowiące nadto integralną część budynku mieszkalnego. W szczególności dla obu obiektów przewiduje się wspólne wejście (przejście na klatkę schodową do budynku mieszkalnego bądź do garażu), częściowo wspólne ściany i wreszcie taras funkcjonalnie powiązany z budynkiem mieszkalnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowanie więc, że doszło do budowy budynku innego aniżeli mieszkalny (garażu z klatką schodową) jest nieuzasadnione. Podobnie nieuzasadnione jest odrębne traktowanie obu elementów rozbudowy budynku mieszkalnego (garażu i klatki schodowej).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w zw. z art. 193.