Uzasadnienie
II OSK 2442 / 10
Wyrokiem z dnia 20 października 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny sygn. akt II OSK 1808/10, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Miasta Piotrków Trybunalski, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2009 r. oddalający skargi Stowarzyszenia [...] w L., C. H. i Miasta Piotrków Trybunalski na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia [...] stycznia 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie autostrady A-1 na odcinku od węzła Stryków - I (bez węzła) w km 295+850 do granicy województw łódzkiego / śląskiego w km 399+742,51.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania, wskazał, że Sąd pierwszej instancji negatywnie ustosunkował się do zarzutów podnoszonych w skargach, a w szczególności do zarzutu Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, co do naruszenia art. 47 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.- zwanej dalej Prawem ochrony środowiska) poprzez niedopełnienie w postępowaniu obowiązku przeprowadzenia analizy i oceny bezpośredniego i pośredniego wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi w aspekcie podzielenia autostradą miasta na części i skomunikowania mieszkańców tych części terenu.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż ocena i analiza dokonywana na podstawie tego przepisu dotyczy m. in. bezpośredniego i pośredniego wpływu danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, jednak w konkretnym postępowaniu ocena oddziaływania na środowisko miała m. in. określić, przeanalizować oraz ocenić bezpośredni i pośredni wpływ przedmiotowego przedsięwzięcia, przy czym ma ona na celu ochronę środowiska naturalnego, którego jednym z elementów jest człowiek. Zdaniem tegoż Sądu ocena oddziaływania na środowisko obejmuje również ocenę oddziaływania danej inwestycji na zdrowie i warunki życia człowieka w kontekście art. 3 pkt 11 Prawa ochrony środowiska wskazującego, iż przez oddziaływanie na środowisko rozumie się także oddziaływanie na zdrowie ludzi.
Nadto art. 3 pkt 13 tej ustawy definiuje pojęcie ochrony środowiska, jako podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej. Kwestia jednak odcięcia części mieszkańców od dostępu do miasta na skutek realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia dotyczy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, rozwiązań komunikacyjnych przyjętych do realizacji w związku z budową danego odcinka autostrady, a nie jest elementem środowiska naturalnego w postaci warunków życia ludzi. Zdrowie i warunki życia ludzi w ramach Prawa ochrony środowiska podlegają wprawdzie ochronie jako elementy środowiska naturalnego, jednakże kwestia wybudowania kładki pieszo- jezdnej we wskazanym przez Miasto Piotrków Trybunalski miejscu nie jest elementem środowiska naturalnego, lecz wiąże się z planowanymi przez inwestora rozwiązaniami komunikacyjnymi, które niewątpliwie mają wpływ na warunki życia mieszkańców, ale nie w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje Prawo ochrony środowiska.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Miasto Piotrków Trybunalski, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 47 pkt 1 lit. a Prawa ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazła się strona skarżąca;
- 2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżące Miasto wykazało, iż postępowanie organu administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.
Wskazując na powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, iż błędne jest stanowisko Sądu, że art. 47 pkt 1 lit. a Prawa ochrony środowiska ma zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do bezpośredniego wpływu danego przedsięwzięcia na warunki zdrowotne i warunki życia człowieka, w takim rozumieniu, jak to określa art. 3 pkt 11 tej ustawy. Wykładnia dokonana przez Sąd jest zawężająca, a przepis ten w ocenie skarżącego ma znaczenie szersze i dotyczy sytuacji, kiedy następuje pogorszenie się warunków życia ludzi, które to warunki podlegają ochronie w ramach Prawa ochrony środowiska. Pozbawienie możliwości dogodnego dojazdu ma wpływ na życie ludzi. Skarżące Miasto podkreśliło również, że przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mógł pomijać przedstawione wyżej uwarunkowania jest błędne. Decyzje o ustaleniu lokalizacji dla tego odcinka autostrady wydana na podstawie przepisów o autostradach płatnych obejmowała stan faktyczny ustalony na wiele lat przed wszczęciem postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań.
Natomiast przesądzenie o przebiegu tego odcinka autostrady A1 w decyzji lokalizacyjnej nie zamykało możliwości uwzględnienia potrzeb mieszkańców w raporcie sporządzonym na potrzeby postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach. Miasto podkreśliło również to, iż ani w toku postępowania administracyjnego, ani sądowoadministracyjnego nie kwestionowało samej lokalizacji autostrady ani jej parametrów technicznych. Kwestionowało zaś brak ciągu pieszo- jezdnego, który winien wynikać z prawidłowo sporządzonego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie wskazując, że potrzeba budowy spornej kładki pieszo- jezdnej nie była przez Miasto Piotrków Trybunalski na wcześniejszym etapie podnoszona. Ponadto nie jest według organu zasadny zarzut, iż brak wskazanej w kasacji kładki stanowi dla mieszkańców "realne pozbawienie ich możliwości dojazdu Straży Pożarnej, Pogotowia Ratunkowego, Policji", bowiem przewidziano takie rozwiązania komunikacyjne zapewniające przejazd i przejście nad i pod autostradą. Zarzut, więc odcięcia części mieszkańców od dostępu do miasta jest nieuzasadniony, jakkolwiek droga dojazdu może ulec wydłużeniu, co jest nieuniknioną konsekwencją sąsiedztwa autostrady. Organ podzielił pogląd Sądu pierwszej instancji, że sprawa kładki pieszo- jezdnej jest zagadnieniem związanym z konkretnymi rozwiązaniami komunikacyjnym niewątpliwie mającymi wpływ na warunki życia mieszkańców, ale "nie w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje ustawa Prawo ochrony środowiska". Dlatego też organy orzekające w niniejszej sprawie nie mogły wykroczyć poza swoje kompetencje określone w przytoczonej ustawie.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 października 2010 r. uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji z dnia 25 lutego 2010 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.
Skargę o wznowienie postępowania sądowego wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w L. Inwestor wskazując na art. 271 pkt 2 i art. 277 p.p.s.a. wniósł o:
- - wznowienie postępowania w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1808/10,
- - uchylenie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z powodu wystąpienia przesłanki nieważności postępowania poprzez naruszenie przepisów prawa, tj. art. 12, art. 33 § 1 oraz art. 91 § 2, art. 106 § 2, art. 183 § 2 pkt 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. i pozbawieniem strony możności działania, jak również należytej reprezentacji.
W uzasadnieniu skargi o wznowienie postępowania Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w L. stwierdziła, iż Naczelny Sąd Administracyjny w toku prowadzonego postępowania sądowego, pominął ją jako uczestnika postępowania i nie zawiadomił o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 20 października 2010 r. Zawiadomienie o rozprawie nie zostało również wysłane na adres Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad [...] ani pełnomocnika strony. Jak natomiast wynika z protokołu rozprawy, strona skarżąca kasacyjnie formułowała na niej twierdzenia i wywodziła wnioski, co do których Generalna Dyrekcja, jak i jej pełnomocnik wobec nieobecności nie mieli możliwości ustosunkowania się. O przeprowadzeniu rozprawy pod nieobecność inwestora, strona dowiedziała się w dniu 21 października 2010 r. od pracownika Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.
Tym samym zdaniem strony wnoszącej skargę o wznowienie postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny naruszył przepisy p.p.s.a. w zakresie zapewnienia jej udziału jako uczestnikowi postępowania na prawach strony, nie zawiadamiając jej i jej pełnomocnika o terminie posiedzenia i uniemożliwiając wypowiedzenie się co do wskazań strony przeciwnej. Niemożność działania strony wynikała z przyczyny leżącej poza nią. Jednocześnie w dacie wydania prawomocnego orzeczenia, zaistniała nieważność postępowania, która winna skutkować uchyleniem orzeczenia i usunięciem go z obrotu prawnego.
Rozpoznając skargę o wznowienie postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Należy podkreślić, iż postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania nie jest zwykłym postępowaniem sądowym ani też postępowaniem ze skargi kasacyjnej, lecz ma ono charakter nadzwyczajny, gdyż może doprowadzić do wzruszenia orzeczenia sądu administracyjnego wówczas, gdy postępowanie zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Ze względu na wyjątkowy charakter tego postępowania muszą być zachowane wymogi określone w dziale VII ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Stwierdzić trzeba, że rozpoznawana skarga o wznowienie postępowania sądowego, sporządzona przez radcę prawnego, wniesiona została w terminie, o którym mowa w art. 277 p.p.s.a. oraz oparto ją na podstawie przewidzianej w przepisie art. 271 pkt 2 p.p.s.a. Z tych też względów, właściwy, zgodnie z art. 275 p.p.s.a., do rozpoznania skargi o wznowienie postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny, uznał dopuszczalność wznowienia postępowania w zakresie wskazanej w skardze podstawy i wznowił postępowanie zakończone prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Dokonując oceny wyżej przytoczonej podstawy wznowienia, trzeba stwierdzić, iż zgodnie z art. 271 pkt 2 p.p.s.a. można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania; nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe. Z treści ww. przepisu wynika również, iż koniecznym jest wykazanie, że zachodzi związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a pozbawieniem możliwości działania strony. O pozbawieniu strony możliwości działania można, bowiem mówić wtedy, gdy nie dano jej w ogóle możliwości działania i z przyczyny leżącej poza osobą samego zainteresowanego, nie mógł on wziąć udziału w sprawie.
Zauważyć nadto należało, iż pozbawienie strony możności działania wskutek naruszenia przepisów prawa, o którym mowa w powyższym przepisie, stanowi również przesłankę nieważności postępowania sądowego wskazaną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Odnosząc się do tak rozumianej podstawy o wznowienie postępowania, w warunkach rozpatrywanej sprawy, trzeba stwierdzić, iż wskazane wyżej wymogi podstawy wznowienia ziściły się. Jak zasadnie, bowiem wywodzi Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, której przysługiwał w postępowaniu sądowoadministracyjnym status strony jako, że podmiot ten jest inwestorem obiektu, którego dotyczy kontrolowany w sprawie akt, nie została ona o terminie rozprawy wyznaczonej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na dzień 20 października 2010 r. zawiadomiona. Pod nieobecność strony prowadzono przewód sądowy i wydano wyrok, uniemożliwiając temuż uczestnikowi ewentualne wypowiedzenie się w sprawie.
Jak wynika również z argumentacji przedstawionej przez autora skargi o wznowienie postępowania, zweryfikowanej treścią akt sprawy, nie budzi też wątpliwości fakt, że przyczyna nieobecności ustanowionego w sprawie pełnomocnika inwestora nie leżała po jego stronie.
Tym samym, uznać należało zasadność podniesionych w skardze o wznowienie postępowania zarzutów stanowiących o ziszczeniu się wymogów art. 271 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 33 § 1 i art. 12 oraz art. 91 § 2 i art. 106 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji stwierdzić trzeba, iż w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt II OSK 1808/10 zakończonego wyrokiem z dnia 20 października 2010 r. zaszła nieważność postępowania sądowego. Powyższa sytuacja skutkowała koniecznością ponownego rozpoznania wniesionej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2010 r. skargi kasacyjnej Miasta Piotrkowa Trybunalskiego.
I tak, oceniając w granicach wyznaczonych przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. wniesioną skargę kasacyjną oraz nie stwierdzając wystąpienia w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia art. 47 pkt 1 lit. a Prawa ochrony środowiska przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, chociaż uzasadnienie skarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji nie jest w części wolne od wad. Zgodnie z treścią art. 47 pkt 1 lit. a Prawa ochrony środowiska w postępowaniu "w sprawie oceny oddziaływania na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi".
Przechodząc do analizy tego przepisu, zwrócić w pierwszej kolejności należało uwagę na cel, jakiemu ma służyć przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko i jakie czynności, zgodnie z treścią powyższej normy prawnej, podejmuje na poszczególnych etapach postępowania właściwy organ dla osiągnięcia tego celu. Dokonując oceny oddziaływania na środowisko, właściwy z zakresu ochrony środowiska organ ma przede wszystkim ustalić, czy ingerencja planowego przedsięwzięcia w środowisko została zaplanowana w sposób optymalny i czy zakładane korzyści z jego realizacji bilansują straty w środowisku, wynikające z ingerencji w nie przy realizacji i funkcjonowaniu planowanego przedsięwzięcia.
W konsekwencji obowiązki organu nałożone powyższym przepisem, a które zgodnie z treścią tejże regulacji prawnej sprowadzają się do określenia, analizy i oceny wpływu (bezpośredniego i pośredniego) planowanego przedsięwzięcia, przy czym punktem odniesienia dla tej oceny będzie w rozpoznawanym przypadku ingerencja w środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi. Słusznie przy tym wskazuje Sąd pierwszej instancji, odwołując się do art. 3 pkt 11 Prawa ochrony środowiska, że przez oddziaływanie na środowisko rozumie się także oddziaływanie na zdrowie ludzi. Określenie pojęcia środowiska w świetle analizowanej ustawy odnosi się, zatem zarówno do środowiska naturalnego (przyrodniczego), jak i środowiska, rozumianego jako otoczenie i warunki życia ludzi. Z treści tego przepisu nie wynika jednakże, jak chce tego skarżące Miasto, aby obowiązkiem organu ochrony środowiska było ustalenie konkretnych rozwiązań projektowych w planowanym przedsięwzięciu, które by chroniły powyższe wartości.
Zauważyć w tym miejscu należało na pewną niekonsekwencję, którą zawarto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji stwierdza najpierw i to zasadnie, że "ocena oddziaływania na środowisko obejmuje również ocenę oddziaływania danej inwestycji na zdrowie i warunki życia człowieka", a następnie Sąd ten wyraża pogląd, że "odcięcie części mieszkańców od dostępu do miasta na skutek realizacji przedmiotowej inwestycji jest kwestią rozwiązań komunikacyjnych (...), a nie elementem środowiska naturalnego w postaci warunków życia ludzi". To ostatnie stwierdzenie jest wprost sprzeczne z zawartym w ustawie obowiązkiem dokonania określenia, analizy i oceny wpływu przedsięwzięcia właśnie na zdrowie i warunki życia ludzi. Uwzględniając jednak wyrażony wcześniej trafny pogląd tegoż Sądu, a dotyczący potrzeby oceny oddziaływania danej inwestycji na zdrowie i warunki życia człowieka oraz mając na uwadze dalsze wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i akceptację dla ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego stwierdzić trzeba, iż przedstawione wyżej wadliwe stanowisko tegoż Sądu pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.
Nie można, bowiem przyjąć generalnego założenia, że każde przecięcie szlakiem komunikacyjnym danej miejscowości, powodujące odseparowanie dwóch części danej miejscowości pozostaje bez wpływu na zdrowie i życie ludzi. Wymaga to przede wszystkim ustalenia, w jakim zakresie nastąpi to odcięcie tzn. czy przewidziano i gdzie zaplanowano realizację innych przepraw przez szlak komunikacyjny. Te istotne okoliczności sprawy pozostały poza zakresem uwagi strony wnoszącej skargę kasacyjną. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie powyższe kwestie były wcześniej przedmiotem analizy w kontrolowanej decyzji, zaaprobowanej skarżonym wyrokiem Sądu pierwszej instancji i znajdują one swoje odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy, w tym w raporcie oddziaływania na środowisko. Jak stwierdził, bowiem wprost organ odwoławczy w kontrolowanej decyzji "realizacja planowanego przedsięwzięcia ma na celu przede wszystkim usprawnienie ruchu komunikacyjnego.
Zdaniem organu odwoławczego przyjęte rozwiązania techniczne zapewniają dogodną komunikację pomiędzy terenami przyległymi do autostrady A-1, poprzez węzeł Bełchatowski dla ruchu samochodowego, a także dwa przejazdy pod autostradą (...) zarówno dla ruchu samochodowego jak i pieszego". Oznacza to zatem, iż organ ten dokonał wymaganego ww. przepisem określenia, analizy i oceny oddziaływania przedsięwzięcia na zdrowie i warunki życia ludzi oraz uznał te rozwiązania za optymalne. Powyższy stan faktyczny przyjęty został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zgodnie z ustalonym i niekwestionowanym we wniesionej kasacji stanem faktycznym w sprawie, kwestia wybudowania kładki pieszo- jezdnej w ciągu ul. Słowackiego w Piotrkowie Trybunalskim związana była z planowanymi przez inwestora rozwiązaniami komunikacyjnymi, które mają niewątpliwie wpływ na warunki życia mieszkańców. Organ ochrony środowiska w ramach postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia nie może jednak, jak chce tego skarżące Miasto, dokonywać konkretnych ustaleń, czy korekt w planowanych rozwiązaniach komunikacyjnych, a jedynie uprawniony jest odnieść się do zakładanych, a co bezspornie wykonał w sprawie.
W związku z powyższym, wobec częściowej wadliwości uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, która jednak nie powodowała konieczności ponownego rozpoznania sprawy przez tenże Sąd, a to z uwagi na to, że wyrok ten odpowiada prawu oraz wobec bezzasadności zarzutu naruszenia art. 47 pkt 1 lit. a Prawa ochrony środowiska we wskazanym w kasacji zakresie, nie mógł on odnieść oczekiwanego przez stronę wnoszącą kasację skutku.
Wnosząca skargę kasacyjną strona zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd pierwszej instancji uchyla decyzję, "[...] jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł skontrolować, czy Sąd pierwszej instancji złamał nakaz wynikający z cytowanego przepisu, musi najpierw przesądzić, czy na etapie postępowania administracyjnego doszło do naruszenia procedury, którego nie dostrzegł Sąd Wojewódzki. Rzecz jednak w tym, że autor kasacji nie wskazał, jakie przepisy procedury administracyjnej zostały - jego zdaniem - naruszone. Uniemożliwiło to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 282 § 2 p.p.s.a. oraz art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207§ 2 p.p.s.a.