Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 lipca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 701/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako GINB) z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako DWINB) z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], którą na podstawie art. 105§1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r. poz.1071 ze zm) w związku z art. 83 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane(Dz.U. Nr 156 z 2006r. poz.1118 ze zm.) umorzono postępowanie, wszczęte na wniosek E. W. w sprawie samowoli budowlanej dokonanej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, inwestora robót drogowych na drodze krajowej nr 46 na odcinku Z., ul. T..
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołał następujące okoliczności faktyczne i prawne:
W decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. DWINB wskazał, iż w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 5 października 2010 r. ustalono, że na odcinku drogi krajowej nr 46 przy ul. T. w Z. w km 18+582,06 do 18+651, 26 zakończono prowadzone wcześniej roboty budowlane. Inwestorem robót budowlanych był Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zarządca drogi krajowej. Roboty budowlane były wykonywane w pasie drogowym w oparciu zgłoszenie z dnia 17 lipca 2009 r., złożone do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego, Wydziału Infrastruktury we Wrocławiu. W trakcie oględzin nie stwierdzono zagrożenia pożarowego i wykonywania prac niebezpiecznych, a w dniu oględzin roboty budowlane zostały zakończone.
Organ ustalił, iż na przebudowywanym odcinku drogi wykonano likwidację kolizji z urządzeniami obcymi (przebudowa wodociągu), ponadto przebudowę zjazdów na stację paliw, przebudowę chodnika z kostki betonowej oraz przebudowę jezdni o nawierzchni bitumicznej wraz z podbudową zasadniczą i pomocniczą oraz ze wzmocnieniem podłoża.
DWINB, w świetle powyższych ustaleń, uznał, że prowadzenie dalszego postępowania w sprawie samowoli budowlanej dokonanej przez GDDKiA Oddział we Wrocławiu jest bezprzedmiotowe. Inwestor realizował przedmiotową inwestycję na podstawie skutecznego zgłoszenia dokonanego w organie administracji architektoniczno – budowlanej. Roboty budowlane zostały zakończone, a pracownicy nadzoru budowlanego kontrolując inwestycję nie stwierdzili naruszenia przepisów prawa budowlanego.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. W..
GINB, rozpoznając wniesione odwołanie, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przyjął ustalenia dokonane przez DWINB podkreślając, że realizacja inwestycji nastąpiło w oparciu o skutecznie i prawidłowo złożone zgłoszenie, co uniemożliwia ewentualne badanie, czy przedmiotowa inwestycja winna być dokonywana w oparciu o pozwolenie na budowę. Ponadto GINB wskazał, że brak sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych wniesionego przez właściwy organ w sposób wiążący przesądza dla organów nadzoru budowlanego, czy na dane roboty było wymagane pozwolenia na budowę, czy też wystarczyło jedynie zgłoszenie. Zdaniem organu II instancji ustalenie czy na dane roboty budowlane wymagane jest pozwolenie na budowę, czy zgłoszenie, należy do właściwości organów administracji architektoniczno – budowlanej. Organy nadzoru budowlanego nie są władne kwestionować rozstrzygnięć podjętych w tym zakresie przez organy administracji architektoniczno – budowlanej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję wniosła E. W., reprezentowana przez pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 105 § 1 i 2 K.p.a. przez niezasadne umorzenie postępowania wobec zaistnienia samowoli budowlanej polegającej na naruszeniu art. 5 ust 1 pkt 9 i art. 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca podniosła, że przystąpienie do robót drogowych nastąpiło bez żadnych uzgodnień, co w konsekwencji doprowadziło do wyłączenia jej stacji paliw z obsługi klientów, a tym samym naruszenia jej własności.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, uznał, że słusznie organy nadzoru budowlanego przyjęły, iż w przypadku gdy roboty budowlane były wykonywane na podstawie zgłoszeń, co do których właściwe organy nie wniosły sprzeciwu i roboty te zostały już zakończone, nie ma podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej w odniesieniu do tej inwestycji. Zasadnie zatem wskazały, że w przypadku wykonania określonych robót budowlanych zgodnie ze zgłoszeniem i w sposób nie zagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia bądź środowisku, co w niniejszej sprawie wynikało z protokołów kontroli robót budowlanych z dnia 8 lipca 2010 r. oraz z dnia 5 października 2010 r. brak było podstaw prawnych do ich ingerencji.
Ponadto Sąd podkreślił, iż przedmiotowa inwestycja nie przewidywała jakichkolwiek robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd wskazał, że roboty budowlane w pasie drogi krajowej nr 46 były realizowane na podstawie zgłoszeń robót remontowo – budowlanych dokonanych na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego przyjętych bez sprzeciwu przez organy administracji architektoniczno – budowlanej. Nie można zatem postawić inwestorowi zarzutu działania w warunkach samowoli budowlanej i na tej podstawie zastosować sankcji z art. 90 ustawy Prawo budowlane. Uprawnione organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły bowiem by roboty remontowe w pasie drogi krajowej 46 były wykonane z naruszeniem przepisów techniczno – budowlanych i prawa budowlanego.
Ponadto, jak wynika z oświadczenia inwestora, w rejonie stacji paliwowej nie było prowadzonych robót spawalniczych, a jedynie dokonywano zgrzewania rur, co jego w opinii nie stanowiło zagrożenia dla stacji paliw w sąsiedztwie pasa drogowego.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. W., prawidłowo reprezentowana, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów postępowania art. 7 i 8 K.p.a. przez naruszenie zasady obiektywizmu i społecznego zaufania w ocenie działań organów nadzoru budowlanego przy realizacji inwestycji remontu i przebudowy drogi krajowej nr 46 na odcinku Kłodzko – granica województwa,
- 2. naruszenie art. 28 K.p.a., w związku z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego przez pominięcie w postępowaniu poprzedzającym rozpoczęcie robót uprawnień skarżącej, jako strony,
- 3. zaniechanie przez organy nadzoru budowlanego I i II instancji wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia robót przez inwestora, mimo oczywistych braków w dokumentacji tych robót,
- 4. zaniechanie przez organy nadzoru budowlanego I i II instancji działań dyscyplinujących inwestora zgodnie z prawem budowlanym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że w jego ocenie fakt sfinalizowania robót z pozytywnym skutkiem, nie zwalnia organów nadzoru budowlanego od oceny różnych uchybień mających miejsce w trakcie procesu budowlanego. Skarżąca podkreśliła nadto, że nie domaga się usunięcia skutków samowoli budowlanej, ale zwrócenia na nią uwagi, przez podjęcie określonych działań dyscyplinujących. Jest to próba wskazania pewnego problemu społecznego, który sprowadza się do lekceważenia, czasami podstawowych, obowiązków funkcjonowania społecznego.
Skarżąca zwróciła uwagę na to, że inwestor całkowicie pominął jej prawa właścicielskie w postępowaniu poprzedzającym rozpoczęcie robót budowlanych. Skarżąca zgodnie z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, od początku procesu inwestycyjnego na status strony. Inwestor praw tych nie respektował, tj. nie zawiadomił o inwestycji, o terminach robót, o pracach kolizyjnych w granicach stacji, o konieczności wyłączenia jej z ruchu, a także sposobach zorganizowania ruchu. Już na tym etapie inwestycji wszystkie działania inwestora wymagały nie tylko informowania, ale również zgody właściciela stacji paliw (art. 5 ust. 1 pkt. 9 prawa budowlanego). W całym procesie inwestycyjnym inwestor wielokrotnie naruszał obowiązek wynikający z tej normy.
Skarżąca zwróciła także uwagę na blankietowy sposób zgłoszenia, złożonego przez inwestora. Ze względu na status prawny inwestor był zobowiązany złożyć zgłoszenie robót do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego Wydział Infrastruktury we Wrocławiu. Nie zwalniało to inwestora do złożenia zgłoszenia robót do miejscowo właściwych Starostw Powiatowych w Kłodzku i Ząbkowicach Śl. Dokumenty te są identyczne w swojej treści i nie odpowiadają rzeczywistemu zakresowi wykonanych robót.
Skarżąca podniosła ponadto, że sposób wykonania prac w bliskości stacji paliw nie tylko nie został zgłoszony straży pożarnej i policji, ale w ewidentny sposób naruszał obowiązujące w tym zakresie przepisy, np rozporządzenie Ministra Gospodarki z 22 grudnia 2005 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla urządzeń systemów ochronnych, przeznaczonych do użytku w przestrzeniach zagrożonych wybuchem. W toku sprawy skarżąca zwracała również uwagę na sposób organizacji ruchu naruszający przepisy o bezpieczeństwie ruchu na drogach publicznych. To również należało do obowiązków inwestorskich, zrealizowanych poniżej przyjętych standardów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie zauważyć należy, iż przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako ustawa P.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ustawy P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.
Rozpoznając zarzuty postawione orzeczeniu Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za niezasadne.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art.7,8 kpa. wskazać należy iż ich sformułowanie praktycznie uniemożliwia merytoryczną kontrolę. Skarga kasacyjna jest ściśle sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Wymagania formalne skargi określa art. 176 P.ps.a. Zgodnie z nimi nie wystarczy samo przytoczenie przepisu ustawy stanowiącego podstawę kasacji. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej musi wskazać nie tylko konkretny przepis naruszonego prawa, ale także wyjaśnić na czym jego zdaniem to naruszenie polegało, a w wypadku naruszenia prawa procesowego także jaki mogło to mieć wpływ na wynik sprawy.
Tymczasem skarżący kasacyjnie formując powyższy zarzut nie wyjaśnił które z działań organu i dlaczego uważa za nie odpowiadające tym normom. Zaniechał również wskazania przepisów stanowiących obowiązek ich podjęcia.
Identycznie ocenić należy zarzuty zawarte w punkcie 3 i 4 skargi kasacyjnej.
Skarżący formułując je nie wskazał żadnych przepisów, w sposób lakoniczny bez jednoznacznego sprecyzowania wskazał na "oczywiste" jego zdaniem braki w dokumentacji, na zaniechanie podjęcia, bliżej niesprecyzowanych "działań dyscyplinujących" inwestora.
Tymczasem w świetle wskazywanego już art. 176 P.p.s.a. Sąd II instancji nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej ani precyzować ją za stronę.
Za nie odpowiadające opisanym wymogom uznać należy także wskazanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie zasadniczych wymagań dla urządzeń systemów ochronnych, przeznaczonych do użytku w przestrzeniach zagrożonych wybuchem.
Skarżący kasacyjnie również i w tym przypadku zaniechał wskazania wyraźnie oznaczonego przepisu powoływanego aktu prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i które zostały naruszone w sposób wskazany w art. 174 P.p.s.a. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, konkretyzowanie zarzutów skargi ani ich uściślanie (por. wyrok NSA z dnia 3.04.2012r., wydany w sprawie o sygn. akt II OSK 194/12).
Za niesłuszny uznać należy wyartykułowany w pkt.2 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 28 kpa w związku z art. 28 ust.2 ustawy prawo budowlane poprzez pominięcie w postępowaniu poprzedzającym rozpoczęcie robót uprawnień skarżącej jako strony. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, iż precyzując swe zastrzeżenia skarżąca w sposób nieuprawniony uznała możliwość jednoczesnego naruszenia w kontrolowanym postępowaniu normy zawartej w art. 28 kpa wraz z normą zawartą w przepisie art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane.
Wprawdzie obydwie normy dotyczą sposobu wyznaczania statusu strony jednakże druga z nich ma charakter lex specialis, co oznacza że obydwie normy nie mogą mieć łącznego zastosowania w sprawie. Stosowanie jednej z nich wyklucza drugą.
W niniejszej sprawie wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie mogło dojść do naruszenia przepisu art. 28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane(Dz.U.2006.156.1118 ze zm.), albowiem ma on zastosowanie wyłącznie w postępowaniu o pozwolenie na budowę, które w badanych okolicznościach nie zostało wszczęte.
Inwestor dokonał zgłoszenia planowanych robót, a nie złożył żądania wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie stanowi bowiem wniosku zainteresowanego podmiotu, który by w myśl kpa wymagał załatwienia przez organ administracji architektoniczno budowlanej sprawy administracyjnej. Do instytucji zgłoszenia nie mają zatem zastosowania przepisy kpa.
Do dnia wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie regulowanym przepisami kpa. Mają natomiast zastosowanie reguły formalne określone w ustawie – Prawo budowlane.
Postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ architektoniczno budowlany, po dokonaniu zgłoszenia budowy jest dopiero postępowanie w sprawie sprzeciwu, będącego decyzją administracyjną, wydawaną z urzędu i tylko wówczas, gdy organ dojdzie do przekonania, że zachodzą do tego ustawowe przesłanki(por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2009r. o sygn akt II OSK 307/08).
Skoro zatem wobec braku wydania decyzji o sprzeciwie nie toczyło się postępowanie administracyjne w zakresie regulowanym przepisami kpa, nie mogło dojść do naruszenia przepisów art. 28 kpa. wskutek dokonanego zgłoszenia
Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 29 a ust.1 i 30 ust.3 ustawy prawo budowlane wskazać należy, że jej autor nie wyjaśnił na czym naruszenie każdego z tych przepisów polegało. Z tego względu zgłoszony zarzut w świetle poczynionych wcześniej rozważań o przesłankach z art. 176 P.p.s.a. nie mógł skutecznie podważyć legalności badanego wyroku sądu I instancji. Istotnym przy ocenie tego zarzutu jest także, że wskazane w powołanych przepisach tryby zgłoszenia mają charakter alternatywny. W sytuacji gdy inwestor skorzysta z jednego z nich nie może jednocześnie naruszyć normy regulującej drugi z trybów, nie mającej w sprawie zastosowania. Za wadliwe uznać należy zatem wskazanie w skardze kasacyjnej możliwości jednoczesnego naruszenia obydwu norm.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednocześnie, że kwestionowane przepisy odnoszą się do budowy instalacji zbiornikowych na gaz płynny, przeznaczonych do zasilania instalacji gazowych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych oraz do budowy przyłączy elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych. Z dokumentacji znajdującej się w aktach nie wynika, by objęta zgłoszeniem inwestycja dotyczyła budowy takich urządzeń.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.