Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2443/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanego zjazdu z drogi publicznej poprzez usunięcie całości konstrukcji zjazdu i nadsypanej warstwy humusu oraz doprowadzenie terenu do stanu poprzedniego.

Wspominany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] nakazał T. L. jako inwestorowi rozbiórkę samowolnie wykonanego zjazdu z drogi publicznej – wjazdu na działkę nr [...] w pasie drogowym ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] w [...], gmina [...], poprzez usunięcie całości konstrukcji zjazdu, usunięcie nadsypanej warstwy humusu, doprowadzenie terenu do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że dnia 7 grudnia 2011r. postępowanie zostało wszczęte z urzędu na skutek pisma zawiadamiającego o wykonaniu przez właściciela działki nr [...], [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...] – T. L. wjazdu na posesję niezgodnie z przepisami oraz bez wiedzy i zgody właściciela drogi i w sposób uniemożlwiający przejście i przejazd do działek o nr [...]. W toku postępowania przeprowadzono dowód z oględzin, w czasie których sporządzono dokumentację zdjęciową oraz ustalono, że na działce drogowej nr [...], wzdłuż granicy z działką nr [...], znajduje się skarpa, na której dokonano budowy utwardzonego wjazdu – zjazdu z tej drogi na prywatną posesję.

Sposób wykonania wjazdu na posesję – działkę nr [...] całkowicie uniemożliwia komunikację wzdłuż działki nr [...] do innych posesji. W toku rozprawy administracyjnej inwestor oświadczył, że nie wykonano samowolnej budowy wjazdu na posesję nr [...] w pasie drogowym, a jedynie dokonano utwardzenia terenu istniejącego wjazdu. Nadto wskazano, że wjazd na działkę istniał już na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, a potem został jedynie utwardzony w toku procesu inwestycyjnego. Inwestor poinformował dodatkowo, że dokona przebudowy istniejącego wjazdu po wykonaniu przez gminę stosownej dokumentacji projektowej przebudowy drogi gminnej. Przedstawiciel Urzędu Miasta i Gminy [...] podał, że gmina partycypowała w kosztach wykonania zjazdu do działki, a nie w budowie wjazdu na działkę, którego początek znajduje się w pasie drogi gminnej

Na podstawie analizy zgromadzonego materiału dowodowego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] stwierdził, iż decyzja o pozwoleniu na budowę budynku jednorodzinnego nie uprawniała inwestora do wykonania zjazdu z drogi (wjazdu na posesję) oraz, że przed rozpoczęciem inwestycji wjazd na działkę nie istniał. Ponadto ustalono, że inwestor nie dysponował decyzją o pozwoleniu na budowę zjazdu z drogi gminnej oraz nie dokonał uzgodnienia z zarządcą drogi lokalizacji zjazdu. Dalej organ nadzoru wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] marca 2012r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 maja 2012r. dokumentacji wymienionej w art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1523 ze zm.), dalej powoływanej jako: "Pr.bud.". Wymagana dokumentacja nie została jednak przez inwestora przedłożona.

Mając na względzie powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego doszedł do wniosku, że T. L. w 1998r. na potrzeby inwestycji przeprowadzonej zgodnie z decyzją nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1998r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz budynku gospodarczego na działce nr [...] w [...], gmina [...], dokonał samowolnej budowy zjazdu z drogi gminnej – działki nr [...], na posesję prywatną. Z uwagi na ukształtowanie terenu działki nr [...] zjazd został zlokalizowany na usypanej skarpie, a następnie został utwardzony płytami betonowymi, ograniczony krawężnikami, a przy jego zakończeniu wykonano odwodnienie. Ostatni etap samowolnej budowy zjazdu został wykonany po 2003r., bowiem na mapie powykonawczej załączonej do zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku jednorodzinnego zjazd ten nie został naniesiony. Omawiany zjazd podlegał wielu zdarzeniom faktycznym, które ostatecznie miały wpływ na jego obecną formę.

Ponadto organ zauważył, że plan zagospodarowania terenu jako element wyżej wskazanego projektu budowlanego ukazuje jedynie układ komunikacyjny na działce i nie stanowi technicznego uzgodnienia lokalizacji i sposobu budowy zjazdu z drogi gminnej. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy dla działki nr [...] w [...] określił jasno, iż do przedmiotowej nieruchomości nie ma dojazdu/zjazdu z drogi publicznej, a zatem roboty budowlane związane z samowolną budową zjazdu z drogi publicznej rozpoczęły się przed rozpoczęciem budowy budynku jednorodzinnego, tj. zgodnie ze złożonymi wyjaśnieniami w lipcu 1998r. W dalszych motywach rozstrzygnięcia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U z 2013r. poz. 260 ze zm.), dalej powoływana jako: "u.d.p."), budowa zjazdu z drogi publicznej wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, wydawanego w drodze decyzji administracyjnej.

Wobec podniesionej w toku postępowania okoliczności, iż inwestorem zjazdu jest również Gmina [...], z powodu faktu, iż dostarczyła ona kruszec pod budowę zjazdu, organ orzekający wyjaśnił, że udostępnienie materiału do budowy przez dany podmiot nie jest jednoznaczne z uznaniem go za inwestora. Inwestorem jest podmiot, który zleca bądź samodzielnie wykonuje roboty budowlane mające na celu wykonanie danego obiektu budowlanego, a nie podmiot dostarczający materiały budowlane.

Zdaniem organu orzekającego składane w toku postępowania oświadczenia, że inwestor wykona przebudowę zjazdu po wykonaniu przez Gminę [...] dokumentacji projektowej "przebudowy" ul. [...], nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem uzgodnienie z zarządcą drogi sposobu wykonania prac mających na celu doprowadzenia wykonanego samowolnie zjazdu w pasie drogi – a zatem w sposób niezgodny z przepisami – należy obecnie do obowiązku inwestora, jeżeli wyraża on chęć legalizacji takiego obiektu.

Podsumowując, organ wskazał, że obecna forma zjazdu, która blokuje komunikację na ul. [...], narusza główne zasady określone w ustawie Pr.bud., w tym zasadę poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich – właścicieli działek w [...] o nr od [...] do [...], którzy pozbawieni zostali dojazdu do swych nieruchomości. Nakładając na inwestora obowiązek określony w postanowieniu z dnia [...] marca 2012r. nr [...] organ umożliwił doprowadzenie zaistniałej sytuacji do stanu zgodności z prawem. Wobec nieprzedłożenia wymaganej dokumentacji przez inwestora organ uznał, że uzasadnione będzie orzeczenie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanego zjazdu z drogi gminnej.

Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wniósł T. L., zarzucając naruszenie art. 48 ust. 1, 2 i 3 Pr.bud., art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako: "K.p.a.") oraz błędy w ustaleniach faktycznych, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją postanowienia i umorzenie postępowania organu I instancji.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego we [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu nadzoru I instancji, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia powinien stanowić przepis art. 48 ust. 1 Pr.bud. W niniejszej sprawie samowola jest ciągiem pewnych zdarzeń mających miejsce na przestrzeni lat, a zatem zastosowanie winny znaleźć przepisy Pr.bud. obwiązujące w dacie orzekania. Organ wskazał, że w sprawie nie mamy do czynienia jedynie z utwardzeniem wjazdu, lecz budową zjazdu z drogi publicznej – wjazdu na działkę nr [...] w pasie drogowym ul. [...] w [...]. Z protokołu oględzin rzeczonego obiektu przeprowadzonych w dniu 30 października 2012r. wynika, że T. L. dokonał częściowego nadłożenia warstwy piasku na istniejącej skarpie, na której ułożono kostkę betonową.

Na jednej z krawędzi przedmiotowego zjazdu inwestor ułożył krawężnik betonowy. Zjazd został zakończony kratką odwadniającą z odpływem na drogę gminną. W ocenie organu odwoławczego organ nadzoru I instancji prawidłowo uznał, że wykonanie zjazdu z drogi publicznej nie jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ustawodawca kazuistycznie sfomułował odstępstwa od zasady uzyskania pozwolenia na budowę w art. 29 – 30 Pr.bud. Z przepisów u.d.p. wynika, że budowa każdego zjazdu wymaga pozwolenia na budowę, zaś przebudowa zjazdu wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.

Tym samym nie ulega wątpliwości, że każdy zjazd, niezależnie od sposobu wykonania, należy zaliczyć do obiektów budowlanych, których budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Powołując się z kolei na art. 4 pkt 8 u.d.p. organ wskazał, że zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, zatem obiekt wykonany przez T. L. jest zjazdem w rozumieniu tejże ustawy. W rezultacie inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę, a ponadto zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdu.

Dalej organ podniósł, że rzeczony wjazd nie został wykonany w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany, bowiem zakres projektu zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1998r. nr [...] nie obejmował budowy zjazdu z drogi publicznej nr [...] na działkę nr [...] w [...]. Natomiast plan zagospodarowania terenu będący elementem projektu budowlanego, zatwierdzonego ww. decyzją ukazuje jedynie układ komunikacyjny na działce nr [...] w [...], niewykraczający poza teren rzeczonej nieruchomości i niestanowiący jednocześnie uzgodnienia lokalizacji i sposobu budowy zjazdu z drogi gminnej. Zdaniem organu bezsporny jest fakt, iż inwestorem budowy przedmiotowego zjazdu z drogi publicznej był T. L. Gmina [...] nie sprawowała żadnej kontroli nad realizacją przedmiotowej inwestycji, pomimo faktu, że udostępniła tłuczeń do budowy rzeczonego zjazdu

Organ wyjaśnił jednocześnie, że w razie ustalenia, iż obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury z art. 48 Pr.bud., a następnie niewywiązania się inwestora z obowiązku przedłożenia zażądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki. Inwestor miał możliwość legalizacji zjazdu lecz na skutek zaniechania w zakresie wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 48 ust. 3 Pr.bud., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] prawidłowo nakazał rozbiórkę rzeczonego obiektu. W art. 48 ust. 4 Pr.bud. przewidziano bezwzględny obowiązek wydania nakazu rozbiórki w każdym przypadku niewykonania w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych na podstawie art. 48 ust. 3 Pr.bud. Organ odwoławczy wskazał również, że wykonanie przez inwestora rzeczonego zjazdu narusza uzasadnione interesy osób trzecich oraz zasady współżycia społecznego, bowiem właściciele działek o nr od [...] do [...] w [...] pozbawieni zostali dojazdu do swoich nieruchomości.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu T. L. zarzucił powyższej decyzji naruszenie:

1. 1) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 48 ust. 1, 2 i 3 Pr.bud. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji naruszającej prawo z uwagi na dokonanie wadliwej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, polegających na uznaniu wykonanego przez skarżącego utwardzenia wjazdu za budowę obiektu budowlanego, w sytuacji, gdy prace związane z utwardzeniem wjazdu na posesję skarżącego wykonane zostały w toku realizacji przez skarżącego inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi c.o., elektryczną, wodno – kanalizacyjną z zachowaniem warunków wskazanych w decyzji z dnia [...] grudnia 1998r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę oraz, w stosunku do których Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał zaświadczenie o przyjęciu zgłoszenia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zrealizowanego w zabudowie wolnostojącej w [...] na działce nr [...], obręb [...];
2. 2) art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez wydanie decyzji trwale niewykonalnej z uwagi na zobowiązanie skarżącego do rozbiórki samowolnie wykonanego zjazdu z drogi publicznej poprzez: usunięcie całości konstrukcji zjazdu, usunięcia nadsypanej warstwy humusu oraz doprowadzenie terenu do stanu poprzedniego, przy jednoczesnym braku ustalenia w toku postępowania administracyjnego, jaki był stan przed wykonaniem robót budowlanych i jakie zostały wykonane roboty budowlane oraz pominięcie przez organy okoliczności, iż skarżący nie ma żadnego prawa do władania działką nr [...] w [...], na której ma nastąpić wykonanie przedmiotowych robót budowlanych i nie może decyzji tej wykonać;
3. 3) art. 52 Pr.bud. w związku z art. 17 pkt 1, art. 18 ust. 1 Pr.bud., polegające na błędnym ustaleniu inwestora robót budowlanych objętych postępowaniem i pominięcie roli, jaką odegrała Gmina [...] przy ich realizacji, jak również pominięcie przy określaniu podmiotu zobowiązanego do wykonania nałożonych obowiązków okoliczności, iż roboty mają zostać zrealizowane na nieruchomości stanowiącej własność Gminy [...], do której skarżący nie ma tytułu prawnego;
4. 4) art. 4 pkt 8 w zw. z art. 29 ust. 1 u.d.p. poprzez błędne niezastosowanie treści tych przepisów obowiązujących w okresie, w którym wykonane zostało utwardzenie wjazdu (rok 1998 i 2000);
5. 5) błędy w ustaleniach faktycznych, polegające na przyjęciu, iż:
6. - wykonane przez skarżącego prace związane z utwardzeniem wjazdu na posesję zrealizowane zostały w warunkach samowoli budowlanej i w oderwaniu od prac wykonanych przez skarżącego w oparciu o uzyskane decyzje w przedmiocie pozwolenia na budowę;
7. - nadsypanie wjazdu na działkę skarżącego oraz jego utwardzenie stanowią jedno przedsięwzięcie ciągłe, gdy tymczasem realizowane przy użyciu materiałów dostarczonych przez Gminę [...] oraz pod jej kierunkiem roboty nie dotyczyły wyłącznie nadsypania wjazdu, lecz były związane z przebudową i modernizacją drogi gminnej na odcinku ponad 100 m;
8. - na etapie dokonywania zawiadomienia o zakończeniu budowy zjazd nie był jeszcze utwardzony, gdy tymczasem wizja w terenie, jak również inne dowody w sposób jednoznaczny wykazały, że zagospodarowanie terenu wokół budynku oraz utwardzenie wjazdu zostały wykonane w jednym czasie, o czym może świadczyć użyty identyczny materiał i sposób położenia kostki;
9. 6) art. 136 K.p.a., polegające na pozorności działań organu odwoławczego w zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego w związku z niepełnym zrealizowaniem przez organ I instancji obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 27 września 2012r., w szczególności – brak ustalenia jak wyglądał teren, na którym wykonano zjazd, z jakimi robotami budowlanymi wiązała się budowa zjazdu oraz czy przebieg wykonanego zjazdu bezpośrednio uniemożliwia dostęp do jakichkolwiek nieruchomości w obrębie działki nr [...] w [...];
10. 7) art. 7, 11, 12 § 1, 75 § 1 oraz 77 K.p.a., polegające na naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności, poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;
11. 8) art. 6 K.p.a. poprzez naruszenie zasady działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, polegające na błędnym zastosowaniu w omawianej sprawie obowiązującej normy prawnej, na podstawie której organ zakwalifikował prace związane z utwardzeniem wjazdu na posesję skarżącego jako budowy obiektu lub jego części wymagającej pozwolenia na budowę, bez przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie w szczególności inwestora, jak również okresu w jakim przedmiotowe prace były wykonywane oraz stanu pierwotnego terenu, na którym zostały wykonane prace;
12. 9) art. 7 w zw. z 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego i oparcie rozstrzygnięcia o okoliczności, w stosunku do których nie zostało przeprowadzone pełne postępowanie dowodowe, z pominięciem oświadczeń składanych przez skarżącego w toku postępowania odnoszących się do uzyskanej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, jak również do wykonanych prac w postaci utwardzenia wjazdu, w szczególności ich charakteru i podmiotu, który zorganizował ich wykonanie;
13. 10) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności niewyjaśnienie, dlaczego i na podstawie jakich dowodów organ uznał za prawdziwe oświadczenia składane przez przedstawiciela Gminy i z jakiego powodu pominął i nie dał wiary wyjaśnieniom oraz dowodom przedstawionym przez skarżącego.

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] oraz postanowienia tegoż organu z dnia [...] marca 2012r. Nr [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] wniósł o jej oddalenie.

Wspominanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W motywach rozstrzygnięciach Sąd ten podał, że niezasadny jest zarzut skargi dotyczący nieprawidłowego kwalifikowania w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym ulicy [...] w [...] jako publicznej drogi gminnej. Status rzeczonej drogi zawarty został w opisie architektoniczno–budowlanym projektu domu jednorodzinnego wolnostojącego, jaki został zrealizowany przez T. L. na działce nr [...] w [...] na podstawie decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1998r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Sąd wskazał, iż określeniem "droga gminna" w odniesieniu do ulicy [...] w [...] w toku postępowania posługiwała się również sama strona skarżąca.

W ocenie Sądu nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut, iż przedmiotowa inwestycja to wykonanie elementu drogi publicznej w postaci wjazdu na teren działki oznaczonej nr [...], stanowiącego jednocześnie zjazd z drogi publicznej, będącej częścią pasa drogowego ulicy [...]. Ta kategoria obiektu budowlanego, jako kategoria IV, została uwzględniona przez ustawodawcę w załączniku do Pr.bud., przy czym nie została objęta regulacją art. 29 wskazanej ustawy, zawierającego katalog obiektów i robót budowlanych, których realizowanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu, wobec dokonanych ustaleń dotyczących zakresu wykonanych robót w tym: częściowego nałożenia warstwy piasku na istniejącej skarpie, na której ułożono kostkę betonową w kształcie sześciokątów, ułożenie na jednej krawędzi zjazdu krawężnika betonowego oraz wykonanie kratki odwadniającej z odpływem na drogę gminną, nieuprawnione jest twierdzenie, iż wykonane zostało jedynie "utwardzenie" zjazdu.

Sąd nie podzielił też stanowiska strony skarżącej, iż niemożliwe było wykonanie obowiązków nałożonych w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Pr.bud. bez jednoczesnego wykonania przez Gminę [...] dokumentacji projektowej przebudowy drogi gminnej. Podnoszony w tym kontekście argument, że likwidacja utwardzenia drogi (bez sporządzenia takiego projektu przez Gminę) spowoduje, że budynek stanowiący własność T. L. zostanie odcięty od drogi, nie ma znaczenia w postępowaniu prowadzonym przy zastosowaniu przepisów rozdziału 5 Prawa budowlanego, zmierzającym do ewentualnego zalegalizowania wykonanych samowolnie robót budowlanych. W tym względzie Sąd wskazał, że pozbawienie właściciela nieruchomości dostępu do drogi publicznej, którego nie miał zapewnionego nabywając nieruchomość może być rozważana na płaszczyźnie instytucji prawa cywilnego.

Dalej Sąd I instancji stwierdził, że pomimo podjęcia czynności uzupełnienia materiału dowodowego w oparciu o art. 136 K.p.a. i uwzględnienia czynności dowodowych dokonanych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, organ odwoławczy rozpoznając sprawę nie zadośćuczynił wymaganiom wynikającym z zasady prawdy obiektywnej, której istotą jest wyczerpujące zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych. W tym względzie Sąd wskazał, że organ II instancji, pomimo powzięcia wątpliwości, czy doszło do nadsypania dodatkowej warstwy humusu w trakcie realizacji robót przy budowie przedmiotowego zjazdu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił motywów wydania nakazu usunięcia tejże warstwy, ani powodów, dla których nie dał wiary oświadczeniu inwestora złożonemu do protokołu oględzin przeprowadzonych w trybie art. 136 K.p.a.

Nadto Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie został rozważony w dostateczny sposób status Gminy [...], będącej właścicielem działki oznaczonej numerem [...] w [...], której to postępowanie dotyczyło. Z tego względu w obecnym stanie sprawy nie można uznać za bezpodstawny zarzut niewykonalności zaskarżonej decyzji, w której adresatem nakazanych czynności jest T. L. W ocenie Sądu błędne jest również rozstrzygnięcie, w którym sformułowany został nakaz doprowadzenia terenu do stanu poprzedniego. Z materiału sprawy nie wynika bowiem, jaki był stan poprzedni terenu, ani jaki stan przedmiotowego terenu organ orzekający uznał na poprzedni. Rozstrzygniecie zawierające nakaz doprowadzenia terenu do stanu poprzedniego nie zostało sformułowane w sposób jednoznaczny i niewymagający dodatkowych wyjaśnień ze strony właściwego organu. Narusza zatem określoną w art. 8 K.p.a. zasadę zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł T. L., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako: "P.p.s.a." w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że skarżący nie "utwardził" zjazdu, a wybudował obiekt budowlany wymagający uzyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy prace zrealizowane przez skarżącego związane były wyłącznie z utwardzeniem wjazdu na posesję i wykonane zostały w toku realizacji przez skarżącego inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze stosownymi instalacjami z zachowaniem warunków wskazanych w decyzji z dnia [...] grudnia 1998r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę oraz w stosunku, do których Burmistrz Miasta i Gminy [...] w dniu [...] lipca 2003r. wydał zaświadczenie o przyjęciu zgłoszenia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zrealizowanego w zabudowie wolnostojącej w [...] na działce nr [...] obręb [...].

Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, polegające na błędnym przyjęciu, że utwardzenie wjazdu na posesję skarżącego stanowi budowę obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a także nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi mających istotne znaczenie dla legalności decyzji i tym samym pozbawiające skarżącego informacji o przesłankach rozstrzygnięcia.

Nadto w oparciu o art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w skardze kasacyjnej sfomułowano zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 u.d.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie polegające na pominięciu, że zaliczenie do kategorii drogi gminnej następuje w drodze uchwały rady gminy, a w efekcie uznaniu, że opis architektoniczno – budowlany projektu domu jednorodzinnego wolnostojącego, w którym posłużono się określeniem "droga gminna" w stosunku do ulicy [...] w [...] przesądza o statusie tej ulicy jako drogi gminnej, pomimo braku stosownej uchwały. Sąd I instancji nie zweryfikował tego czy obowiązują uchwały w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych bądź nadania nazwy ul. [...] w [...]. Zdaniem skarżącego ulica ta stanowi drogę wewnętrzną.

Poza tym skarżący podniósł, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 48 ust. 1 i 4 Pr.bud. w związku z art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 Pr.bud. oraz art. 4 pkt 8 w zw. z art. 29 ust. 1 u.d.p., poprzez błędne zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu przez Sąd I instancji, że utwardzenie wjazdu na posesję skarżącego odpowiada hipotezie tej normy prawnej i tym samym przesądzenie, że objęte postępowaniem roboty budowlane stanowią budowę obiektu budowlanego, gdy tymczasem wykonane roboty budowlane nie doprowadziły do budowy budowli stanowiącej całość użytkowo – techniczną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż skarżący zgadza się z treścią orzeczenia wydanego przez Sąd I instancji w zakresie, w jakim uchyla decyzję organu II instancji. Nie podziela jednak zaprezentowanych w uzasadnieniu tego wyroku poglądów w przedmiocie: charakteru robót budowlanych w pasie drogowym ul. [...], kwalifikacji ul. [...] w [...] jako drogi gminnej oraz okresu i okoliczności, w których powstał kwestionowany wjazd. Ponadto w ocenie skarżącego istniały podstawy prawne do wyeliminowania z obrotu prawnego również decyzji organu I instancji. Podkreślono, że legalna definicja zjazdu została wprowadzona przez ustawę z dnia 14 listopada 2003r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 200, poz. 1953) i obowiązuje od dnia 9 grudnia 2003r., a tymczasem prace polegające na przemieszczeniu mas ziemnych w sposób umożliwiający skarżącemu wjazd na działkę nr [...] w miejscowości [...], jak również poszerzenie i częściowe utwardzenie drogi obejmujące część działki drogowej nr [...] oraz [...] miały miejsce w lipcu 1998r. czynności te wykonał przedsiębiorca wskazany przez pracownika Urzędu Miasta i Gminy [...] i przy wykorzystaniu materiału (kamienia) dostarczonego przez Gminę.

Z kolei utwardzenie tego wjazdu, mające miejsce w 2000r, nastąpiło w toku realizacji przez stronę inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co nastąpiło z zachowaniem warunków wskazanych w decyzji zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na jego budowę oraz, w stosunku do których przyjęto bez sprzeciwu zgłoszenie do użytkowania. W ocenie skarżącego kasacyjnie powyższe okoliczności wskazują, że budowa lub przebudowa zjazdu nie wymagała (w 1998r. i w 2000r.) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu.

Skarżący podniósł, że zgodnie z obowiązującym do dnia 9 grudnia 2003r. przepisem art. 29 u.d.p. wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi do pól uprawnych i zabudowań należy w wypadku budowy lub modernizacji drogi – do zarządu drogi, w pozostałych wypadkach – do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi, po uzyskaniu zgody zarządu drogi. Tymczasem nieruchomość należąca do skarżącego nie była zakwalifikowana jako pole uprawne, jak również w tym czasie nie była zabudowana.

Dalej skarżący kasacyjnie podkreślił, że nie wykonał rzeczonego wjazdu, realizatorem tegoż wjazdu była Gmina [...], a utwardzenie zjazdu wykonane zostało w ramach budowy domu jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] w [...]. W okresie utwardzania zjazdu nie istniało jego legalne znaczenie, a wykonane roboty budowlane nie można podciągnąć pod pojęcie "budowli" wymagającej pozwolenia na budowę w brzmieniu obowiązującym w latach 1998 – 2000. Konkludując wskazano, że skoro wjazd na działkę skarżącego nie stanowi zjazdu w rozumieniu u.d.p. objętego obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę i skarżący nie był obowiązany wcześniej uzyskać zezwolenia zarządcy na jego lokalizację, to brak jest podstawy prawnej do orzeczenia nakazu rozbiórki w oparciu o art. 48 Pr.bud., zaś roboty budowlane służące utwardzeniu dojazdu nie wymagają ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ponadto skarżący poniósł, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, w tym do błędów w ustaleniach faktycznych, polegających na przyjęciu, że:

1. - wykonane przez skarżącego prace związane z utwardzeniem wjazdu zrealizowane zostały w warunkach samowoli budowlanej i w oderwaniu od prac wykonanych przez skarżącego w oparciu o uzyskaną decyzję o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego;
2. - nadsypanie wjazdu na działkę skarżącego oraz jego utwardzenie stanowią jedno przedsięwzięcie ciągłe, gdy tymczasem realizowane przy użyciu materiałów dostarczonych przez Gminę [...] oraz pod jej nadzorem roboty nie dotyczyły wyłącznie nadsypania wjazdu, lecz były związane z przebudową i modernizacją drogi na odcinku ponad 100 m;
3. - na etapie dokonywania zawiadomienia o zakończeniu budowy zjazd nie był jeszcze utwardzony, gdy tymczasem wizja w terenie, jak również inne dowody w sposób jednoznaczny wykazały, że zagospodarowanie terenu wokół budynku oraz utwardzenie wjazdu zostały wykonane w jednym czasie, o czym może świadczyć użyty identyczny materiał i sposób położenia kostki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przechodząc do analizy zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej wypada podnieść, iż w określonym zakresie zasadnie wskazują na dokonanie przez Sąd I instancji błędnej oceny prawnej okoliczności sprawy. Tym niemniej zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 P.p.s.a).

Zarzutem, który wypada uwzględnić i który jednocześnie może powodować konieczność przewartościowania oceny charakteru prac wykonanych przy realizacji zjazdu jest zarzut naruszenia przepisów postępowania polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i związany z nim zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 7 ust. 2 u.d.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a., polegający na pominięciu, że zaliczenie do kategorii drogi gminnej następuje w drodze uchwały rady gminy. W powyższym zakresie wypada zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, ze status prawny działki drogowej nr [...] – ul. [...] w [...] nie został ustalony w oparciu o przesłanki warunkujące możliwość zaliczenia określonej drogi do kategorii dróg gminnych lecz w oparciu o okoliczności, które z punktu widzenia treści art. 7 ust. 2 u.d.p. nie nadają się do przypisania określonej działce statusu drogi gminnej.

Okoliczność, iż w opisie architektoniczno–budowlanym projektu domu skarżącego posłużono się określeniem "droga gminna" w stosunku do ulicy [...] w [...] nie może przesądzać o statusie tej ulicy jako drogi gminnej. Podobnie posługiwanie się przez stronę skarżąca w pismach kierowanych do organu pojęciem drogi gminnej nie przesadza o tym statusie, tym bardziej, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada confessio est regina probationum, lecz zasada prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) nakazująca organom administracji podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jeżeli zatem do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych, a samo zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 1 i 2 u.d.p.), to za dowolne, bowiem niepoparte należytymi wyjaśnieniami, uznać wypada stanowisko Sądu I instancji zaliczające działkę drogową nr [...] w [...] do kategorii dróg gminnych.

Powyższa konstatacja rzutuje z kolei na dalszą ocenę okoliczności dokonaną przez Sąd I instancji. Brak należytego wyjaśnienia kwestii charakteru działki drogowej nr [...] nie pozwala jednoznacznie uznać, że w sprawie mamy w ogóle do czynienia z budową zjazdu. Zasadnie wskazano bowiem w skardze kasacyjnej, iż zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 8 u.d.p.). Należy w tym miejscu dopowiedzieć, iż drogą publiczną są jedynie drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne (art. 2 ust. 1 u.d.p.).

Tym samym niedostatki w jednoznacznym ustaleniu czy działa drogowa nr [...] ma status drogi gminnej dezawuują pogląd Sądu I instancji o tym, że w realiach niniejszej sprawy doszło do wykonania zjazdu z drogi publicznej, w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.d.p.

Powyższe stanowisko czyni usprawiedliwionym zarzut zaakceptowania przez Sąd I instancji błędnego oparcia decyzji na treści art. 48 ust. 1 i 4 Pr.bud. Skoro w realiach niniejszej sprawy istnieje uzasadniona wątpliwość czy mamy do czynienia z wykonaniem zjazdu w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.d.p., na którego realizację wymagane winno być zezwolenie zarządcy drogi (art. 29 ust. 1 u.d.p.), to organy administracji – w razie niepotwierdzenia tego, że działka drogowa nr [...] ma status drogi gminnej – winny dokonać ponownej analizy okoliczności sprawy pod katem właściwego zakwalifikowania robót wykonanych na owej działce i wskazać czy, a jeżeli tak, to jakiego rodzaju akceptacje ze strony organów architektoniczno – budowlanych winna poprzedzać legalną realizację owej inwestycji.

W powyższym aspekcie nie mają większego znaczenia wywody skargi kasacyjnej odnoszące się do daty wejścia w życie legalnej definicji zjazdu, jako połączenia drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze. Dopóki bowiem nie zostanie ustalone, że działka nr [...] ma status drogi gminnej, dopóty powyższe zarzuty nie będą miały waloru aktualności. Natomiast w razie ustalenia statusu owej działki jako drogi gminnej, zarzut obowiązywania przepisu statuującego definicję zjazdu od dnia 9 grudnia 2003r. będzie miał znaczenie dla oceny – w ujęciu chronologicznym – charakteru kolejno wykonanych prac, polegających początkowo na przemieszczeniu mas ziemnych w sposób umożliwiających skarżącemu dojazd do jego działki nr [...] i następnie na utwardzeniu terenu.

Z powyższym wiąże się zarzut przedstawienia przez Sąd I instancji stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a w szczególności nie odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi. Jakkolwiek zasadnie Sąd I instancji przyjął, iż realizacja połączenia działki skarżącego z działką drogową nr [...] nie nastąpiła w ramach budowy domu jednorodzinnego bowiem analiza projektu technicznego owej inwestycji nie dostarczyła informacji o tym, że inwestycja ta obejmowała także budowę zjazdu na działkę nr [...], to pochopny może okazać się wniosek Sądu na temat tego, że to skarżący jest inwestorem w zakresie całości prac wykonanych przy przedmiotowym zjeździe.

Mając na uwadze, iż prace ziemne wykonywane na działce drogowej [...], polegające na poszerzeniu i utwardzeniu drogi dojazdowej datują się od lipca 1998r., wykonane były na wniosek skarżącego z materiału dostarczonego przez gminę [...] i dodatkowo – jak podnosi skarżący – obejmowały także inną działkę drogową o nr [...], o czym świadczy jednolity charakter nawierzchni tych działek, to okoliczności te poddają w wątpliwość stanowisko Sądu I instancji, że to skarżącemu należy przypisać status inwestora w zakresie wszystkich robót wykonanych przy realizacji przedmiotowego obiektu. Nie ulega wątpliwości, że skarżący winien posiadać status inwestora w zakresie, w jakim na działce drogowej [...] dokonał ułożenia kostki betonowej, krawężników i wykonania odwodnienia, która to inwestycja jest przedłużeniem tego rodzaju robót wykonanych na należącej do niego działce nr [...].

Natomiast kwestia wykonywania na działce drogowej [...] – począwszy od 1998r. – prac ziemnych i jej utwardzenia nawiezionym kamieniem winna być przedmiotem dodatkowych wyjaśnień ze strony organów administracji. Postępowanie to winno wyjaśnić status gminy [...] w zakresie realizacji tychże robót, a szczególnie odnieść się do twierdzeń skarżącego, iż prace te wykonywał przedsiębiorca wskazany przez pracownika gminy [...]. Zaakceptowanie przez Sąd I instancji niedostatków w wyjaśnieniu tych kwestii uzasadnia postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., w szczególności polegający na niepodaniu organom administracji wszystkich wskazań co do dalszego postępowania.

Końcowo wskazać wypada, iż – dostrzegając dokonaną przez Sąd I instancji błędną ocenę prawną niektórych okoliczności niniejszej sprawy, co skutkowało częściowo błędnym uzasadnieniem zaskarżonego wyroku – sam wyrok Sądu I instancji, uchylający zaskarżoną decyzję, odpowiada prawu, a zatem skargę kasacyjną należało oddalić (art. 184 P.p.s.a).

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ administracji winien, obok zapatrywań Sądu I instancji, które zdecydowały o uchyleniu zaskarżonej decyzji, uwzględnić także poglądy prawne zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a.).