Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2443/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 767/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalił skargę Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Łęcznej z dnia 17 kwietnia 2002 r., nr LI/417/2002, w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Łęczna. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W ww. skardze Wojewoda domagał się stwierdzenia nieważności ww. uchwały w części obejmującej teren nie opisany odrębnym symbolem, zlokalizowany pomiędzy obszarem o symbolu 22KS, a drogą o symbolu 021KD, znajdujący się na załączniku Nr 3 do uchwały. Wojewoda, wskazując na istotę planowania przestrzennego, która prowadzi do ograniczenia w sposobie wykonywania prawa własności, stwierdził, że plan miejscowy powinien o takich ograniczeniach stanowić w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2009 r., II OSK 1854/04). Nie ma zatem w planie miejscowym miejsca na dalekie domysły co do tego, na jaki cel poszczególne nieruchomości zostały przeznaczone. Zdaniem Wojewody, powyższych warunków nie spełnia wspomniana uchwała w zaskarżonej części. Jedną ze zmian powiększono granicę strefy XI o część strefy XV (§ 2 pkt 4 uchwały) i wykreślono z tekstu planu symbol terenu 2ZP,KX w § 12 ust. 242 uchwały (§ 2 pkt 17 ppkt 1 uchwały).

W efekcie w strefie XV pozostał obszar znajdujący się pomiędzy terenem o symbolu 22KS i drogą o symbolu 021KD (załącznik Nr 3 do uchwały), dla którego w części tekstowej nie ustalono ani przeznaczenia, ani zasad zagospodarowania terenu. Wojewoda zaznaczył, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Łęczna przyjętym uchwałą Nr XLVI/376/97 Rady Miejskiej w Łęcznej z dnia 10 grudnia 1997 r. kwestionowany obszar, znajdujący się pomiędzy terenem o symbolu 22KS i drogą o symbolu 021KD, położony był w strefie XV (park miejski), w terenie oznaczonym symbolem 2ZP,KX, oznaczającym według § 12 ust. 242 uchwały zieleń publiczną z ciągiem spacerowym o szerokości 4 m i wydzieloną ścieżką rowerową o szerokości 2 m, łączących zespół rekreacyjny w dolinie rzeki Świnki z parkiem miejskim i dalej parkiem leśnym oraz doliną rzeki Wieprz. Szerokość ciągu pieszego wyznaczono na 4 m, natomiast ścieżki rowerowej na 2 m. Jak stanowi § 9 ust. 2 pkt 3 ww. uchwały, wyznacza się "Obszar Tras Komunikacyjnych" oznaczony symbolem "K" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod ciągi dla komunikacji pieszej i rowerowej – KX.

W ocenie Wojewody kwestionowany teren, znajdujący się na załączniku graficznym Nr 3 do uchwały, nie jest oznaczony żadnym wyróżniającym go od innych terenów symbolem (literowym, liczbowym), co znacznie utrudnia jego identyfikację i pozostaje w sprzeczności z obowiązującym w dacie podejmowania uchwały § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. z 2002 r. Nr 1, poz. 12). Przepis ten stanowił, że na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamieszcza się objaśnienia oznaczeń i symboli literowych i cyfrowych użytych stosownie do przedmiotu planu. W przekonaniu skarżącego brak ustaleń i określenia zasad zagospodarowania terenu na określonej części aktu planistycznego stanowi istotne naruszenie prawa, co może powodować poważne problemy na etapie stosowania planu miejscowego związane chociażby z wydawaniem pozwoleń na budowę na tym terenie.

Potwierdzeniem tego są wpływające skargi dotyczące opisanego obszaru, związane z wątpliwościami w zakresie przeznaczenia tego terenu i sposobu jego zagospodarowania. Trudności w odczytaniu przeznaczenia danego terenu w akcie planistycznym powodują, że potencjalny inwestor nie jest w stanie określić zagospodarowania danego terenu co prowadzić może w rezultacie do licznych konfliktów przestrzennych związanych z możliwością użytkowania tego terenu.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Łęczna wyjaśnił, że w treści i załączniku graficznym do uchwały Nr XLVI/376/97, w § 12 – Ustalenia szczegółowe dla terenów o różnym sposobie użytkowania, STREFA XV – strefa funkcjonalno-przestrzenna o nazwie "Park miejski", ust. 242 otrzymał następujące brzmienie: "1ZP,KX 2ZP,KX – o następujących ustaleniach: 1) Przeznaczenie terenu: zieleń publiczna.

2) Zasady zagospodarowania terenu: a) zagospodarowanie terenu stanowi element systemu terenów zielonych z ciągiem spacerowym i wydzieloną ścieżką rowerową, łączących zespół rekreacyjny w dolinie rzeki Świnki z parkiem miejskim i dalej parkiem leśnym oraz doliną rzeki Wieprz, b) szerokość ciągu pieszego 4 m, szerokość ścieżki rowerowej 2 m". Ustalenia wynikające z punktu 1 i 2 dotyczyły dwóch terenów oznaczonych symbolami: 1ZP,KX oraz 2ZP,KX określone w załączniku graficznym do uchwały.

Ustalenia planu w tej strefie obejmowały również tereny oznaczone symbolami: 3KX (§ 12 ust. 243), 4ZP,US (§ 12 ust. 244) oraz 5ZP (§ 12 ust. 245). Zgodnie z § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały zmieniono granice stref, powiększając strefę XI o część strefy XV tak jak na rysunku planu stanowiącym załącznik nr 3 do uchwały, a na podstawie § 2 ust. 17 uchwały:

1. - w § 12 ust. 242 z tekstu planu wykreślono symbol terenu 2ZP,KX pozostawiając jako wiążący symbol 1ZP,KX oraz wyżej cytowane ustalenia,
2. - w § 12 z tekstu planu wykreślono ust. 243 i ust. 244 wraz z ustaleniami.

Sposób dokonania zmiany wskazuje, że nie było zamiarem Rady Miejskiej wyeliminowanie dotychczasowych ustaleń planu dotyczących strefy XV w części oznaczonej na rysunku planu symbolem 2ZP,KX, tylko ograniczenie jej do terenu wyłącznie przeznaczonego w planie z 1997 r. na ścieżki turystyczno-spacerowe i rowerowe oraz przeznaczenie wyłączonego z tej strefy terenu na inne cele (m.in. parking osiedlowy – 22KS). Zdaniem Burmistrza rysunek planu z 2002 r. stanowiący załącznik nr 3 wskazuje, że z terenu oznaczonego symbolem 2ZP,KX wydzielono liniami rozgraniczającymi teren wprawdzie nie oznaczony odrębnym symbolem, ale oznaczony graficznie jako "ścieżki turystyczne i spacerowe" oraz "ścieżki rowerowe", które to znaki zostały opisane w punkcie III oznaczeń ogólnych "Kształtowanie terenów zieleni i rekreacji" w planie z 1997 r. Wykreślając jedynie symbol 2ZP,KX, Rada Miejska pozostawiła w treści planu jako wiążące, ustalenia dla okrojonego uchwałą zmieniającą terenu strefy XV, położonego pomiędzy terenem przeznaczonym pod parking, oznaczonym symbolem 22KS oraz drogą o symbolu 021 KD.

Burmistrz podkreślił, że brak symbolu na rysunku planu z 2002 r. (zał. nr 3) dla tego terenu nie oznacza sprzeczności pomiędzy rysunkiem planu, a jego tekstem, ponieważ wiążące nadal ustalenia zawarte w § 12 ust. 242 planu z 1997 r. wskazują na przeznaczenie terenu pod zieleń publiczną, a jego zagospodarowanie jako system terenów zielonych z ciągiem spacerowym i wydzieloną ścieżką rowerową, łączących zespół rekreacyjny w dolinie rzeki Świnki z parkiem miejskim i dalej parkiem leśnym oraz doliną rzeki Wieprz. Ustalenia te są spójne z oznaczeniami graficznymi na rysunku planu dotyczącego kwestionowanego terenu oraz spójne z oznaczeniami graficznymi terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem literowym i cyfrowym 1ZP,KX (ZP "zieleń parkowa", KX "ciągi piesze"). Oznaczenia graficzne opisanych wyżej obydwu terenów są jednolite, a tereny wchodzą w skład strefy XV – "Park miejski", zatem, ustalenia te są dla nich wiążące.

Za taką wykładnią przemawia treść § 2 ust. 6 strefa XI symbol 22KS pkt 2 ppkt a uchwały zmieniającej Nr LI/417/2002, "parking zlokalizowany bezpośrednio przy ciągu pieszym stanowiącym ważny element systemu terenów zielonych". Treść tego zapisu wyraźnie wskazuje na sposób zagospodarowania pozostałego w strefie XV terenu. Nie można więc stwierdzić, że przeznaczenie tego terenu jest niemożliwe do ustalenia i zidentyfikowania. Rysunek planu został opisany w tekście planu i w takim zakresie może być uwzględniony w procesie stosowania prawa. Burmistrz wskazał, że ocenie legalności podlega zarówno treść uchwały przyjmującej plan miejscowy, jak i załączniki, czyli część graficzna. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że tylko ewidentna sprzeczność pomiędzy treścią uchwały, a jej częścią graficzną narusza zasady sporządzenia planu miejscowego i w konsekwencji powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

W przedmiotowej sprawie taka sprzeczność nie występuje, plan miejscowy w sposób wystarczający wskazuje na sposób zagospodarowania kwestionowanego terenu znajdującego się w załączniku nr 3 do uchwały, a zatem skarga jest niezasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 767/13, oddalając skargę wskazał, że Wojewoda prawidłowo wskazał na istotę planowania przestrzennego, która dotyczy m.in. władztwa planistycznego gminy. Jednak w ocenie Sądu, w tej sprawie nie budzi wątpliwości prawidłowość zastosowanego trybu uchwalenia zmiany planu w oparciu o przepisy uchylonej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały dopełniono wymagania formalne. Co do zaś meritum planu, zdaniem Sądu, nie można zgodzić się z podniesionym w skardze zarzutem jakoby na skutek dokonanych zmian część terenu dotychczas opisanego znalazła się poza ustaleniami planu. Wniosek taki nie znajduje żadnego oparcia w przedstawionych przez organ aktach sprawy. Nie ulega wątpliwości, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwalą Rady Miejskiej w Łęcznej Nr XLVI/376/97 z dnia 10 grudnia 1997 r. strefa XI oznaczała zespół zabudowy wielorodzinnej natomiast strefa XV – Park Miejski.

Wyodrębnione w tej strefie tereny 1ZP,KX i 2ZP,KX oznaczały obszar zieleni publicznej ze wskazaniem, że sposób zagospodarowania terenu stanowi element systemu terenów zielonych z ciągiem spacerowym i wydzielona ścieżką rowerową, łączących zespół rekreacyjny w dolinie rzeki Świnki z parkiem miejskim i dalej parkiem leśnym oraz doliną rzeki Wieprz. Sąd podkreślił, że oba oznaczenia wskazywały takie samo przeznaczenie terenu, natomiast na części graficznej planu ujawniono przebieg zarówno ścieżki rowerowej, jak i ścieżki turystycznej i spacerowej poprzez zastosowanie odpowiedniego oznaczenia. W żadnym razie nie ma powodów sądzić, aby usunięcie jednego symbolu 2ZP,KX pociągnęło za sobą zmianę przeznaczenia tego terenu, a tym bardziej, że w ogóle nie obejmują go jakiekolwiek zapisy. Dobitnie wskazuje na to część graficzna planu przyjętego uchwałą z dnia 17 kwietnia 2002 r., na której zachowano ścieżkę rowerową i pieszą.

Co więcej, ich przebieg jest dokładnie taki sam, jak ustalony w dotychczasowym planie. Potwierdza to jedynie, że nadal sposób zagospodarowania tego obszaru determinowany jest zapisem pozostawionego symbolu 1ZP,KX, co zresztą tłumaczył Burmistrz Miasta Łęczna w odpowiedzi na skargę. Za takim stanowiskiem przemawia także opis wprowadzonego przez nowy plan symbolu – 22KS oznaczającego parking osiedlowy zlokalizowany bezpośrednio przy ciągu pieszym stanowiącym ważny element systemu terenów zielonych. Jeśli spojrzeć na część graficzną planu jasne jest, że chodzi tu o ścieżkę pieszą wytyczoną już w poprzednim planie z 1997 r., o której wspomniano już wcześniej. Wbrew zgłaszanym przez Wojewodę obaw całościowa treść opisowa i graficzna planu pozwala zatem na jednoznaczne wnioski co do przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania terenu także w zaskarżonej części.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Wojewoda Lubelski, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że dokonana zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łęczna, zgodnie z którą wykreślony został symbol terenu 2ZP,KX nie skutkowała brakiem wymaganych prawem ustaleń dla terenu nie opisanego odrębnym symbolem zlokalizowanego pomiędzy obszarem o symbolu 22KS, a drogą o symbolu 021KD, znajdującego się na załączniku Nr 3 do uchwały;
2. - art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., zwanej dalej "u.p.z.p.", oraz § 8 ust. 3 ww. rozporządzenia przez oddalenie skargi na uchwałę, pomimo że Sąd zobowiązany był do stwierdzenia jej nieważności w części w jakiej została podjęta z naruszeniem przepisów prawa obowiązujących w dacie jej podjęcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

Co najistotniejsze w wyniku uchwalenia zaskarżonej uchwały doszło do przesunięcia granicy Strefy XI kosztem Strefy XV, w której położony był sporny teren zaliczony do parku miejskiego, a oznaczony był symbolem 2ZP,KX. W wyniku zaskarżonej uchwały nie doszło jednak do zmiany przeznaczenia pozostałej po skorygowaniu granic części dotychczasowego terenu 2ZP,KX. Rada Miejska wyłączenie w zakresie przeznaczenia pozostałej części ww. terenu z treści dotychczasowego planu usunęła oznaczenie w formie symbolu "2ZP,KX" jednocześnie zachowując dotychczasowe sposób zagospodarowania jako teren należący do Strefy XV o następujących ustaleniach: "1) Przeznaczenie terenu: zieleń publiczna.

2) Zasady zagospodarowania terenu: a) zagospodarowanie terenu stanowi element systemu terenów zielonych z ciągiem spacerowym i wydzieloną ścieżką rowerową, łączących zespół rekreacyjny w dolinie rzeki Świnki z parkiem miejskim i dalej parkiem leśnym oraz doliną rzeki Wieprz, b) szerokość ciągu pieszego 4 m, szerokość ścieżki rowerowej 2 m".

Nie jest więc tak, że zmiany w dotychczasowym planie miejscowym dokonane zaskarżoną uchwałą wywołują skutek w postaci braku wskazania przeznaczenia przedmiotowego terenu. Teren ten to Strefa XV jako park miejski. Park miejski zgodnie z planem ma przeznaczenie jako zieleń publiczna z możliwością zagospodarowania w formie ciągu pieszo-rowerowego. Przedmiotowy teren także po przedmiotowych zmianach stanowi zatem element systemu terenów zielonych z ciągiem spacerowym i wydzieloną ścieżką rowerową, łączących zespół rekreacyjny w dolinie rzeki Świnki z parkiem miejskim i dalej parkiem leśnym oraz doliną rzeki Wieprz. Jest to bowiem aktualnie wąski pas ziemi zabudowany ścieżką pieszo-rowerową, która właśnie realizuje wskazany powyżej cel zieleni publicznej. W tym bowiem zakresie nadal obowiązują ustalenia § 12, Strefa XV, ustęp 242. Ponadto należy mieć na względzie, że w tej sprawie mamy do czynienia z określonymi okolicznościami.

Chodzi bowiem o to, że zmiany jakie wprowadza zaskarżona uchwała muszą być czytane w kontekście dotychczas obowiązującego planu. Zaskarżona uchwała nie stanowi bowiem samodzielnej regulacji, ponieważ dla odczytania i wykładni jej postanowień wymagane jest zestawienie z dotychczas obowiązującym planem miejscowy. Trudno w takie sytuacji mówić o istotnym naruszeniu prawa, a tylko wykazanie istnienia takiej wady mogłoby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z 2002 r. dotyczącej zmian w planie miejscowym Miasta Łęczna z 1997 r. na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 20 marca 2009 r., II OSK 1527/08; oraz R. Hauser, M. Wierzbowski (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 3. wydanie, C.H.BECK, Warszawa 2015, s. 610 i 611). W tym zakresie art. 147 § 1 p.p.s.a. nie stanowi kompletnej regulacji, dlatego należy ją odczytywać łącznie z przepisami zawartymi w art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), które przewidują stwierdzenie nieważności uchwały tylko w przypadku zaistnienia istotnego naruszenia prawa.

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. oraz § 8 ust. 3 ww. rozporządzenia próbuje wykazać istnienie naruszenia prawa lecz bez wskazania czy to naruszenie ma charakter istotny. Zresztą z powyższego wywodu wynika, że w okolicznościach tej sprawy brak oznaczenia symbolem określonego terenu nie miało waloru istotnej wady, skoro i tak teren ten zalicza się do Strefy XV i realizuje postanowienia dla tej strefy jako część systemu terenów zielonych z ciągiem spacerowym i wydzieloną ścieżką rowerową, łączących zespół rekreacyjny w dolinie rzeki Świnki z parkiem miejskim i dalej parkiem leśnym oraz doliną rzeki Wieprz, a więc w ogólności jako teren zieleni publicznej. Oznacza to, że zmieniony plan ustala zagospodarowanie terenu z zachowaniem warunków określonych w ustawach (art. 2 ust. 1 u.p.z.p.), integralną części planu są załączniki graficzne obu uchwał z 1997 r. i 2002 r. (art. 8 ust. 1 u.p.z.p.), a zaskarżona uchwała wespół z planem miejscowym określa przeznaczenie tego terenu jako Strefy XV – park miejski, jak i zawiera linie rozgraniczające tej strefy (art. 10 ust. 1 u.p.z.p).

Czyni to wskazywany przez Wojewodę brak oznaczenia na rysunku zaskarżonej uchwały jako wadę nieistotną w zakresie wymogu z § 8 ust. 3 ww. rozporządzenia, tym bardziej, że art. 10 ust. 1 u.p.z.p. wskazywał, że określone elementy konstrukcji planu miejscowego powinny być ustalane w zależności od potrzeb. To istotna różnica z odpowiednim przepisem (art. 15 ust.

1. 2) aktualnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., który obecnie zawiera obligatoryjne elementy konstrukcyjne planu miejscowego.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. brak jest podstaw do stwierdzenie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wadliwe. Owa wadliwość w związku z tym przepisem może dotyczyć wyłącznie wad konstrukcyjnych uzasadnienia. W tej zaś sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera takich wad. W wyroku tym Sąd I instancji wyjaśnił bowiem z jakich względów uznał, że zaskarżona uchwała nie podlega stwierdzeniu nieważności. Taka ocena nie może stanowić podstawy do sformułowania zarzutu w oparciu o art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ taka argumentacja bardziej wiąże się ze stosowną oceną jaką wypowiedział Sąd I instancji. Podważaniu tego rodzaju wypowiedzi/oceny Sądu nie może służyć zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z tych względów, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. oraz § 8 ust. 3 ww. rozporządzenia, a także art. 141 § 4 p.p.s.a nie zawierają usprawiedliwionych podstaw; dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.