Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 530/10, oddalił skargę Z. K. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nakazał H. S. i Z. K. wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. Z. nr [...] w Ł. wraz z obowiązkiem zabezpieczenia tego budynku przed dostępem osób postronnych i umieszczeniem w widocznym miejscu na wejściu do budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie wstępu. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Następnie organ ten w dniu 23 lipca 2008 r. wystosował do strony upomnienie informując, iż jeżeli obowiązek wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego nie zostanie wykonany w terminie 7 dni, zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne, a dnia 12 lutego 2009 r. skierował do Z. K. i H. S. tytuły wykonawcze pouczając o prawie złożenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Z. K. wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego żądając umorzenia tegoż postępowania. Zdaniem strony wykonanie obowiązku nie jest możliwe, gdyż w budynku znajdują się osoby, które zajmują lokale bez tytułu prawnego. Umowy najmu zostały im wypowiedziane, jednakże pomimo licznych wezwań do opuszczenia lokalu nadal tam zamieszkują. Ponadto, gmina winna zapewnić tym osobom lokale socjalne, czego nie czyni z uwagi na brak takowych lokali. W ocenie strony, do momentu kiedy gmina nie dostarczy lokali socjalnych, obowiązek wyłączenia budynku z użytku nie jest możliwy do wykonania. Brak wykonalności obowiązku, na podstawie art. 33 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), podlega kontroli organu egzekucyjnego w ramach rozpatrywanych zarzutów.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] odrzucił powyższe zarzuty. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przeprowadzone w dniu 16 stycznia 2009 r. oględziny wykazały, że obowiązek wyłączenia budynku z użytku nie został wykonany. Okoliczność ta była podstawą do wszczęcia postępowania egzekucyjnego przeciwko współwłaścicielkom obiektu. Wyjaśnił też, że nie można uznać za niewykonalny obowiązek wyłączenia budynku z użytku z uwagi na brak dostarczenia przez gminę lokali socjalnych dla mieszkańców tego budynku.
W zażaleniu Z. K. zarzuciła powyższemu postanowieniu naruszenie art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, iż decyzja jest wykonalna wbrew dowodom i twierdzeniom strony oraz wniosła o uchylenie tego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Powołując się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2007 roku (II OSK 1083/06) skarżąca wywodziła, że zaniechanie dostarczenia przez gminę lokali socjalnych dla osób eksmitowanych z budynku, stanowi niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, która wyłącza możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Do momentu kiedy lokale nie zostaną dostarczone, obowiązek nie jest wykonalny.
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach organ wskazał, że niewykonalność obowiązku może następować z przyczyn prawnych i faktycznych. Obowiązek jest niewykonany z przyczyn faktycznych jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji. Względy ekonomiczne i finansowe nie uzasadniają twierdzenia o niewykonalności obowiązku, choćby go w znacznym stopniu utrudniały. Prawna niewykonalność obowiązku zachodzi, gdy decyzja jest sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym. W stanie faktycznym sprawy, zdaniem organu, nie zachodzi żadna postać niewykonalności obowiązku wyłączenia budynku z użytkowania. Stroną postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie stanu technicznego budynku są wyłącznie właściciele lub zarządcy budynku. Stroną takiego postępowania nie jest gmina. Tym samym organ nie podzielił poglądu, iż niewywiązanie się przez podmiot trzeci (gminę) z obowiązku zapewnienia lokali socjalnych, prowadzi do niewykonalności decyzji o wyłączeniu budynku z użytku.
W skardze na powyższe postanowienie Z. K. wniosła o jego uchylenie. W uzasadnieniu strona ponownie wyjaśniła, że w kamienicy zamieszkują osoby, które zajmują lokale bez tytułu prawnego, zatem jedyną możliwością wykwaterowania tych osób jest wytoczenie przeciwko nim powództw o eksmisję. Proces taki jest długotrwały. Przede wszystkim jednak gmina powinna tym osobom zapewnić lokale socjalne. Brak zapewnienia lokali socjalnych przez gminę stanowi o niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że w jego ocenie organy prowadzące postępowanie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych postanowień.
Sąd wskazał, że skarżąca jako podstawę zarzutu w toku postępowania egzekucyjnego wskazywała na niemożliwość wykonania obowiązku z uwagi na to, że w budynku zamieszkują osoby, którym gmina zobowiązana jest dostarczyć lokale socjalne. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązku jest strona skarżąca. Zgodnie z treścią art. 1a pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zobowiązanym jest bowiem osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym. Skoro podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązku jest strona skarżąca i tylko ten podmiot może być stroną postępowania egzekucyjnego, to tylko na ten podmiot mogą być w jego toku nałożone obowiązki. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym w rozumieniu art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to niemożliwość realizacji obowiązku, podjęcia stosownego działania.
O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność danego obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Obowiązek jest niemożliwy do wykonania przy uwzględnieniu osiągnięć wiedzy i techniki. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji. Innymi słowy, wszelkie utrudnienia ze strony adresatów decyzji, czy innych osób zainteresowanych w wykonaniu obowiązku nie przesądzają o niewykonalności. Sąd podkreślił, że niewątpliwie strona skarżąca w stanie faktycznym sprawy ma pewne utrudnienia w wykonaniu obowiązku tym niemniej nie można mówić o tym, że ostateczna decyzja jest niewykonalna.
Sąd wskazał również, że nie podziela poglądów wyrażonych w orzeczeniach powoływanych przez skarżącą na potwierdzenie jej argumentów. Stwierdził, że zacytowane orzeczenia nie są wiążące w niniejszej sprawie ani dla organów egzekucyjnych, ani dla Sądu.
W ocenie Sądu zatem strona zobowiązana do wykonania obowiązku nie wykazała niemożliwości wyłączenia budynku z użytkowania. To, że gmina nie wykonuje obowiązku dostarczenia lokali zamiennych nie czyni niewykonalnym obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji organów nadzoru budowlanego.
Skargą kasacyjną Z. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1) art. 33 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, iż zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. ma charakter wykonalny, tymczasem w rzeczywistości obowiązek wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. Z. [...] jest niewykonalny;
- 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja była niewykonalna w stosunku do skarżącej.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Sposób sformułowania zarzutu zgłoszonego w pkt.
1) i uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że zarzut ten dotyczy naruszenia przepisu art. 33 ustawy dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), a nie jak omyłkowo wpisano art. 33 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w powołaniu na wyrok WSA w Gliwicach z 19.09.2009r. II SA/Gl, Lex 526430, podniesiono, że o ile obowiązek wyłączenia budynku z użytkowania obciąża właściciela, o tyle obowiązek zapewnienia lokali zamiennych stosownie do art. 11 ust. 9 w zw. z art. 32 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów. Mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) spoczywa, w przypadkach określonych w ustawie, do dnia 31 grudnia 2015 r. na właściwej gminie. W celu realizacji tegoż obowiązku zgodnie z art. 68 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) decyzję o wyłączeniu budynku z użytkowania doręcza się także podmiotowi zobowiązanemu innemu niż właściciel.
W konsekwencji wszelkie opóźnienia wykonania nakazu opróżnienia lokalu z powodu braku lokalu obciążają podmiot zobowiązany do dostarczenia lokali. Do momentu, gdy lokale takie nie zostaną dostarczone obowiązek nie jest więc możliwy do wykonania.
Skarżąca wskazała, że w przedmiotowej sprawie gmina do dnia dzisiejszego nie zapewniła osobom zamieszkującym w przedmiotowej kamienicy lokali zamiennych. Dopóki więc lokatorzy nie opuszczą niniejszego budynku, dopóty decyzja z [...] czerwca 2007 r. nie może zostać wykonana. Ponadto dodała, iż obecnie toczą się postępowania eksmisyjne przeciwko lokatorom. Jako interwenient uboczny udział w nich bierze gmina, która twierdzi, iż nie jest zobowiązana do zapewnienia lokali zamiennych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna oparta jest na uzasadnionej podstawie, trafny jest bowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia przepisu art. 33 pkt 5 ustawy dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.).
Spór prawny w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w warunkach niniejszej sprawy można uznać za niewykonalny - w rozumieniu art. 33 pkt. 5 u.p.e.a.- obowiązek wyłączenia budynku z użytku z uwagi na brak dostarczenia przez gminę lokali socjalnych dla mieszkańców tego budynku. W ocenie WSA to, że gmina nie wykonuje obowiązku dostarczenia lokali zamiennych nie czyni niewykonalnym obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji organów nadzoru budowlanego, gdyż zobowiązanym do wykonania obowiązku wyłączenia budynku z użytku jest właściciel, a ponadto niewykonalność obowiązku musi mieć charakter trwały.
Natomiast w ocenie skarżącej zaniechanie dostarczenia przez gminę lokali socjalnych dla osób eksmitowanych z budynku, stanowi niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, która wyłącza możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Do momentu, kiedy lokale nie zostaną dostarczone, obowiązek nie jest wykonalny.
Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie należy uznać za trafne.
Zgłoszone w toku postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 33 pkt 5 u.p.e.a. zarzuty dotyczyły niewykonalności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] czerwca 2007 r. nakazującej H. S. i Z. K. wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. Z. nr [...] w Ł. wraz z obowiązkiem zabezpieczenia tego budynku przed dostępem osób postronnych i umieszczeniem w widocznym miejscu na wejściu do budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie wstępu. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 68 Prawa budowlanego. Zobowiązana swój zarzut z art. 33 pkt. 5 u.p.e.a. uzasadniała wskazując, że w budynku znajdują się osoby, które zajmują lokale bez tytułu prawnego. Umowy najmu zostały im wypowiedziane, postępowanie eksmisyjne jest w toku, jednakże pomimo licznych wezwań do opuszczenia lokalu nadal tam zamieszkują.
Ponadto, gmina winna zapewnić tym osobom lokale socjalne, czego nie czyni z uwagi na brak takowych lokali. W ocenie strony, do momentu kiedy gmina nie dostarczy lokali socjalnych, obowiązek wyłączenia budynku z użytku nie jest możliwy do wykonania. Strona powołała się więc na czasową niewykonalność obowiązku wyłączenia budynku z użytkowania.
Stosownie art. 33 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być między innymi niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 pkt 5). W przepisie tym nie zawarto przesłanki wskazującej, że niewykonalność obowiązku ma mieć charakter trwały. Uznać zatem należy, że podstawą zarzutu z art. 33 pkt 5 może być również czasowa niewykonalność obowiązku. Nie jest więc trafne i nie znajduje potwierdzenia w treści przepisu art. 33 pkt 5 ustawy uznanie przez Sąd I instancji, że niewykonalność obowiązku nałożonego decyzją ostateczną musi być następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym (trwałym).
Zgodnie ze stanowiskiem doktryny niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym może nastąpić z różnych przyczyn: subiektywnych lub obiektywnych. Wskazuje się także, że niewykonalność może być trwała lub czasowa. W przypadku czasowej niemożności wykonania obowiązku organ egzekucyjny powinien wstrzymać czynności egzekucyjne na podstawie art. 35 u.p.e.a., natomiast skutkiem trwałej niewykonalności jest umorzenie postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. (por. Zbigniew Leoński w: R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas Postępowanie egzekucyjne w administracji Komentarz, wyd. 4 Wydawnictwo C.H. Beck 2008, str. 114).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, trafnie podnosi skarżąca w skardze kasacyjnej, że dokonując wykładni przesłanki niewykonalności w odniesieniu do nakazanego na podstawie art. 68 Prawa budowlanego obowiązku wyłączenia budynku z użytkowania, który wiąże się z koniecznością uprzedniego zapewnienia lokali zamiennych lokatorom, bądź koniecznością uprzedniej eksmisji osób zajmujących lokal bez tytułu prawnego i nie wyrażających zgody na jego dobrowolne opuszczenie należy uwzględnić wskazane wyżej dodatkowe okoliczności.
W myśl bowiem utrwalonego w tej mierze orzecznictwa o ile obowiązek wyłączenia budynku z użytkowania obciąża właściciela, o tyle obowiązek zapewnienia lokali zamiennych stosownie do art. 11 ust. 9 w zw. z art. 32 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) spoczywa, w przypadkach określonych w ustawie, do dnia 31 grudnia 2015 r. na właściwej gminie. W celu realizacji tego obowiązku zgodnie z art. 68 pkt 2 ustawy Prawo budowlane decyzję o wyłączeniu budynku z użytkowania doręcza się także podmiotowi zobowiązanemu innemu niż właściciel.
W konsekwencji wszelkie opóźnienia wykonania nakazu opróżnienia lokalu z powodu braku lokalu zamiennego obciążają podmiot zobowiązany do dostarczenia lokali. Do momentu, gdy lokale takie nie zostaną dostarczone obowiązek nie jest więc możliwy do wykonania - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2007 r. II OSK 1083/06, LEX nr 360191, którego tezy NSA w składzie orzekającym w pełni podziela.
W takiej sytuacji mamy do czynienia z czasową niewykonalnością obowiązku wyłączenia budynku z użytkowania, co powinno być ocenione przez organ egzekucyjny w ramach rozpoznawania zarzutu z art. 33 pkt 5 u.p.e.a.
Zasadnie więc wskazuje skarżąca w skardze kasacyjnej na naruszenie przepisu art. 33 pkt 5 u.p.e.a.
Chybiony i niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., gdyż przedmiotem oceny Sądu I instancji były wydane w postępowaniu egzekucyjnym postanowienia o odrzuceniu zarzutów sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.
Skoro zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 33 pkt 5 u.p.e.a. okazał się usprawiedliwiony, to Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na mocy art. 188 p.p.s.a. i jednocześnie rozpoznał skargę, uchylając z tych samych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 i art. 193 p.p.s.a., postanowienia organów obu instancji.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i z art. 200 p.p.s.a.