Uzasadnienie
- 1. Wyrokiem z 10 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 371/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA w Krakowie") po rozpoznaniu skargi E. B. (dalej: "skarżąca") na uchwałę Rady Miasta [...] (dalej: "Rada", "skarżący kasacyjnie") z 9 września 2010 r., Nr LIX/946/2010 w sprawie: Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: [...] (dalej: "Uchwała", "Plan Miejscowy") stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] obręb [...] w [...] w zakresie obszaru oznaczonego symbolem [...] oraz orzekł w przedmiocie kosztów.
- 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Miasto [...], zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 oraz pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na błędnym uznaniu, że zapisy planu miejscowego [...] odnoszące się do nieruchomości skarżącej nie były zgodne ze studium i wskutek tego na niezasadnym stwierdzeniu nieważności w części ww. planu,
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 i art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: "u.p.z.p.") poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym stwierdzeniu, że organ dopuścił się naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego [...] w sytuacji, gdy ten plan był zgodny ze studium.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
- 3. Pismem z 20 września 2022 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie oświadczyła, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.
- 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
- 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
- 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
- 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
- 4.4. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 24 października 2023 r., sygn. akt II OSK 839/22, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie zawiera wszystkie elementy obligatoryjne, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Krakowie uwzględniając skargę. W szczególności, na s. 12 -13 uzasadnienia wyroku przeprowadzono wywód prawny dotyczący niezgodności Planu Miejscowego - w części dotyczącej działki nr [...] obręb [...] w [...] w zakresie obszaru oznaczonego symbolem [...] - ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], przyjętego Uchwałą Nr XV/140/99 Rady Miasta w [...] dnia 15 grudnia 1999 r. (dalej: "Studium").
- 4.5. Bezzasadny okazał się również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 w zw. z art. 28 u.p.z.p. Istota tego zarzutu sprowadza się do twierdzenia, że przeznaczenie w Uchwale działki skarżącej o numerze ewidencyjnym [...] pod łąki, pastwiska, nieużytki (teren [...] - zob. § 5 ust. 1 pkt 13 w zw. z § 40 Uchwały) nie narusza postanowień Studium. Odnosząc się do tego zarzutu należy przypomnieć, że punktem wyjścia do dokonania oceny zgodności planu miejscowego ze studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (por. np. wyrok NSA z 14 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2728/21, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że działka nr [...], mająca łączną powierzchnię [...] ha, według Studium, w części stanowiącej około 1/3 jej powierzchni, znajduje się w strefie peryferyjnej o dominującej funkcji mieszkaniowej [...]. W pozostałej części działka ta znajduje się w strefie [...], tereny otwarte o wysokim reżimie ochrony. Ponadto, działka leży w obszarze ochrony profilaktycznej ([...]) oraz w terenie górniczym. W świetle takich postanowień Studium, przeznaczenie całej działki skarżącej pod łąki, pastwiska, nieużytki, nastąpiło z naruszeniem § 12 Studium. Przede wszystkim, w świetle § 12 ust. 1, strefa [...] ma pełnić funkcję mieszkaniową z udziałem towarzyszącej funkcji usługowej i obsługi turystyki. Utrzymanie i rozwijanie funkcji mieszkaniowej stanowi również pierwszoplanowy kierunek zagospodarowania obszaru [...] (§ 12 ust. 5 pkt 1 Studium). Z tak określoną funkcją terenu przewidzianą w Studium nie można pogodzić przeznaczenia całej działki skarżącej w Planie Miejscowym pod łąki, pastwiska, nieużytki. Warto dodać, że w strefie ochrony profilaktycznej [...] jako kierunek rozwoju wskazano porządkowanie zabudowy (§ 12 ust. 5 pkt 2 Studium).
- 4.6. Końcowo należy tylko informacyjnie wskazać, mając na uwadze również stanowisko prezentowane przez skarżącą, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że możliwość złożenia skargi na uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia per se uznanie przeznaczenia danej nieruchomości w planie miejscowym za naruszające bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa z tego tylko powodu, że kwestionowane przeznaczenie jest zgodne ze studium. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność, że kwestionowane postanowienie planu miejscowego powiela przeznaczenie danego terenu przewidziane w studium, nie wyłącza obowiązku dokonania przez sąd kontroli legalności takiego przeznaczenia w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP). Chodzi tu w szczególności o obowiązek zbadania, czy wprowadzenie kwestionowanego przeznaczenia w planie miejscowym nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego w kontekście zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), obowiązku ochrony prawa własności i innych praw majątkowych (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP) oraz zasady swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Stanowisko to nie pozostaje w sprzeczności z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Z przepisów tych wynika tylko tyle, że rada gminy nie może przyjąć w planie miejscowym postanowień, które naruszałyby ustalenia studium. W razie jednak przyjęcia postanowień planu miejscowego, które są co prawda zgodne ze studium, nie będącym przecież aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), ale naruszają powszechnie obowiązujące przepisy prawa, obowiązkiem sądu administracyjnego jest, również w aspekcie zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz w świetle konstytucyjnych zasad dotyczących źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji RP), wyeliminowanie takiego postanowienia planu miejscowego z porządku prawnego (por. np. wyrok NSA z 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1509/22; wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 405/22 – CBOSA). Wykładni tej nie podważa możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia studium. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że wyrok sądu uwzględniający skargę na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia studium, jeżeli jest wydawany po upływie jednego roku od dnia podjęcia takiej uchwały (co w praktyce jest przecież regułą), ma co do zasady skutek ex nunc (zob. art. 94 u.s.g.). Innymi słowy, ewentualne wydanie wyroku stwierdzającego niezgodność z prawem uchwały w przedmiocie studium nie powoduje, że sporne postanowienia studium, przeniesione następnie do planu miejscowego, nie obowiązywały w chwili uchwalenia tego planu. Uwagi te czynione są jednak przez NSA tylko obiter dictum, albowiem w realiach niniejszej sprawy WSA w Krakowie zasadnie stwierdził niezgodność przeznaczenia działki skarżącej przyjętego w Planie Miejscowym z postanowieniami Studium.
- 4.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
- 4.8. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.