Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 292/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.M. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) zwanej dalej P.p.s.a.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] listopada 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Parczewie nakazał J. i D.M. rozbiórkę rozbudowanej i odbudowanej części budynku gospodarczego wraz z instalacjami i urządzeniami wykonanymi w celu zmiany sposobu jego użytkowania na budynek rekreacyjny, zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. Sosnowica. Nakazana rozbiórka obejmowała przykrycie dachu wraz z jego konstrukcją, odbudowaną i rozbudowaną nad istniejącym budynkiem oraz nad dobudowaną werandą od strony południowo - zachodniej, obicie szczytów dachu budynku, konstrukcji słupowej w/w werandy wraz z balustradą i betonową płytą tarasową, ścianek działowych na poddaszu budynku wraz z demontażem instalacji elektrycznej w części poddasza i rozbiórkę zbiornika na nieczystości ciekłe. Z ustaleń organu dokonanych na podstawie oględzin obiektu wynikało, że od 2006r. J. i D.M. w ramach robót budowlanych wykonali na całej długości budynku od strony południowo- zachodniej, przed jego wejściem, betonową płytę tarasową o wymiarach rzutu poziomego 2,00 x 11,85m wraz z zadaszeniem o drewnianej konstrukcji i drewnianej, słupowej konstrukcji podparcia zadaszenia (6 słupów o przekroju 13x14cm w rozstawach osiowych wynoszących od 215-280cm) oraz balustradami o wysokości 1m, usytuowanymi pomiędzy słupami.
Zdemontowali starą konstrukcję dachu budynku i wykonali jego nową konstrukcję. Jedna połać dachowa została w miejscu poprzedniego oparcia na ścianie zewnętrznej podniesiona i wydłużona (mierząc w rzucie poziomym) do 2m, tj. do miejsca podparcia słupowego wykonanego wzdłuż przybudowanej werandy. Wykonali też nowe obicie szczytów dachu budynku. Ponadto docieplono połacie dachowe wełną mineralną, od strony południowo- zachodniej budynku, na poziomie poddasza wykonano jedną lukarnę w połaci dachowej, na zewnątrz budynku wykonano palenisko grilowe, a wewnątrz wykonano kominek z paleniskiem zamkniętym, wymieniono stolarkę okienną i drzwiową, wykonano nowe okładziny podłóg, ścian i sufitów wewnątrz budynku, wewnętrzne drewniane schody na poddasze budynku, ścianki działowe na poddaszu budynku oraz instalację elektryczną i wod.- kan. wraz ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe o pojemności 4m3. D.M. przedłożył organowi zgłoszenie z dnia 25 stycznia 2007r. o zamiarze dokonania wymiany pokrycia dachu wraz z pismem Starostwa Powiatowego w Parczewie z dnia 28 marca 2007r. informujące o nie wniesieniu przez organ sprzeciwu do zgłoszenia i wyjaśnił, że dach budynku został odbudowany bez zmiany wysokości dachu w kalenicy i bez zmiany kubatury, a pozostałe roboty budowlane stanowią remont i modernizację budynku.
Organ przyjął, że roboty budowlane polegające na wykonaniu werandy budynku stanowią rozbudowę parteru istniejącego budynku. Taki też ma charakter odbudowa jednej połaci dachowej (od strony działki [...]) i przebudowa połaci dachowej od strony działki własnej inwestora w celu zadaszenia werandy powodująca podniesienie połaci dachu (w miejscu jej uprzedniego podparcia na ścianie) i wydłużenie połaci dachu w taki sposób, że konstrukcja dachu została oparta na konstrukcji słupowej werandy, przy czym wysokość konstrukcji podparcia jest równa wysokości ściany budynku. Poddasze nie zostało odbudowane w tej samej kubaturze.
Tym samym zwiększono powierzchnię zabudowy budynku i jego kubaturę. Organ podkreślił, że przed rozpoczęciem robót budowlanych budynek gospodarczy był obiektem parterowym. Poprzez docieplenie połaci dachowej, wykonanie instalacji elektrycznych, wykonanie ścianek działowych z wykonaniem schodów wewnętrznych prowadzących z parteru na poddasze tj. wykonanie robót dostosowujących poddasze na pobyt ludzi, w świetle § 2 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w obiekcie powstała dodatkowa kondygnacja. Obecnie obiekt posiada dwie kondygnacje nadziemne. Organ zaznaczył, że wykonane prace nie mogą być zakwalifikowane do robót remontowych, o których mowa w art. 3 pkt 8 ustawy prawo budowlane i przywołał w całości brzmienie tej normy.
Biorąc pod uwagę, że przedmiotem robót budowlanych był 80-letni budynek gospodarczy z uprzednim przeznaczeniem na oborę (znajdujący się w aktach sprawy akt notarialny REP A Nr [...]), nie dano wiary wyjaśnieniom inwestorów, iż dokonali oni odtworzenia (remontu) instalacji, układu ścianek działowych czy przyłączenia kanalizacji w budynku do zbiornika nieczystości ciekłych. Uznano, że dokonując wymiany elementów konstrukcyjnych dachu budynku, poprzedzonej jego rozbiórką, zwiększono zakres robót budowlanych zadeklarowanych w zgłoszeniu o roboty, na które wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W jego braku przeprowadzone inwestycje stanowią samowolę budowlaną. Stosownie do art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymano ich prowadzenie i nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy i odbudowy budynku sporządzonego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane (do projektowania) oraz zaświadczenia, o których mowa wart. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane tj. zaświadczenia osoby sporządzającej projekt budowlany o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnego na dzień sporządzenia projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Wobec nieprzedłożenia żądanych dokumentów, zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazano rozbiórkę budynku w części rozbudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Po rozpoznaniu odwołania inwestorów, decyzją z dnia [...] lutego 2011r., Wojewódzki Lubelski Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji podzielając pogląd organu I instancji. Podkreślił, że zgłoszenie złożone w dniu 25 stycznia 2007r. w Starostwie Powiatowym w Parczewie dotyczyło jedynie zamiaru wymiany pokrycia dachu na blachodachówkę lub "włókno cementowe", wykonane roboty budowlane przekroczyły w znacznym stopniu jego zakres, a więc wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Parczewie z [...] listopada 2010 r. łącznie z postanowieniem Inspektora Nadzoru Budowlanego w Parczewie z [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
Zarzucono organowi odwoławczemu naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.) poprzez dokonanie przez organ dowolnych i nie popartych zebranym w sprawie materiałem dowodowym ustaleń faktycznych prowadzących do stwierdzenia, że skarżący dokonał rozbudowy i odbudowy części obiektu budowlanego, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy na poczynienie takich ustaleń nie pozwala, a także brak wszechstronnego wyjaśnienia przez organ okoliczności sprawy, a w szczególności oparcie się przy ustalaniu większości elementów stanu faktycznego sprawy na donosie sąsiada pozostającego w konflikcie ze skarżącym, przy jednoczesnym zaniechaniu przesłuchania go w charakterze świadka pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Zarzucono także naruszenie art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia podjętej decyzji, a w szczególności brak wskazania dowodów, na których organ oparł się ustalając stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonej decyzji oraz naruszenie art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu możliwości wypowiedzenia się, co do materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu odwoławczym.
Nadto skarżący zarzucił naruszenie art. 9 i art. 142 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak pouczenia skarżącego o możliwości zaskarżania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w ramach odwołania od decyzji organu I instancji, przez co skarżący pozbawiony został możliwości obrony swoich praw. W ocenie skarżącego wykonane prace miały charakter remontowy w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo Budowlane. Budynek w dacie zakupu był nieużytkowany, miał jednak cechy mieszkalne, które do chwili obecnej nie uległy zmianie. W związku z upływem czasu, a także działalnością sił przyrody powstała konieczność przywrócenia budynku do poprzedniego stanu. Prace o tym charakterze nie wymagają pozwolenia budowlanego, jak też nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę dobudowa tarasu czy werandy - o powierzchni do 25 m kw. Stąd też nie zrealizowała się przesłanka wynikająca z art. 48 ustawy Prawo budowlane.
Według skarżącego organy nadzoru budowlanego w sposób nieuprawniony ustaliły, biorąc pod uwagę fakt, że obiekt ten w przeszłości miał charakter gospodarczy, iż to właśnie skarżący dokonał zmiany jego przeznaczenia i zarazem przebudowy do postaci, w której istnieje obecnie. Nie wskazano jednak dowodów potwierdzających, że skarżący dokonał przebudowy przedmiotowego obiektu budowlanego, ani też dowodów wskazujących na czas, w jakim taka przebudowa miała miejsce, co miało, jego zdaniem, kluczowe znaczenie w sprawie. Zakwestionował obliczenia organu potwierdzające powiększenie kubatury budynku i jego powierzchni. Zwrócił uwagę, że organ nie dysponował projektem budowlanym budynku i nie mógł znać pierwotnych wartości służących za podstawę ustalenia wymiaru budynku. W przekonaniu skarżącego brak pierwotnego projektu budowlanego uniemożliwia również ustalenie, czy doszło do przebudowy połaci dachowej.
Jako niewystarczający dowód na tę okoliczność uznał wyjaśnienia sąsiadki, z którą pozostaje w konflikcie. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 10, art. 81 i art. 9 k.p.a. skarżący podniósł, iż nie zapewniono mu możliwości wypowiedzenia się, co do treści dowodów dopuszczonych w postępowaniu odwoławczym w postaci map geodezyjnych, a także nie pouczono o możliwości zaskarżenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w ramach odwołania, wyznaczając przy tym za krótki termin, który nie pozwalał na wykonanie nałożonego zobowiązania. W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.
Sąd I instancji nie uwzględnił skargi, uznając jako błędne przekonanie skarżącego, że wykonane w przedmiotowym budynku roboty budowlane opisane w zaskarżonej decyzji miały charakter remontu, co zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane zwalniałoby inwestora od konieczności dysponowania pozwoleniem na budowę. Wskazał, iż w świetle art. 3 pkt. 8 powołanej ustawy nie powinno budzić wątpliwości, że za remont nie mogą zostać uznane roboty, w wyniku których następuje zmiana parametrów obiektu budowlanego. Tymczasem z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 2 czerwca 2010r. oraz 14 lipca 2010r. wynika, że w budynku wykonano użytkowe poddasze, schody drewniane na poddasze, wewnętrzną instalację elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną z odprowadzeniem ścieków do zbiornika na nieczystości zlokalizowanego przy ogrodzeniu działki od strony drogi oraz wybudowano wewnętrzny, zamknięty kominek i zewnętrzne palenisko grilowe.
Na zewnątrz budynku wzdłuż ściany podłużnej od strony działki [...] wykonano zadaszony taras (werandę), z betonową posadzką, obłożoną płytkami. Dokonano wymiany dachu, przy czym przebudowano go, zmieniając jego konstrukcję dla wspólnego przekrycia dachu i nowo wybudowanego tarasu (werandy). Przebudowaną połać dachu, obejmującą także taras, oparto na słupkach drewnianych umocowanych w posadzce stalowymi trzpieniami, a pomiędzy słupkami wykonano balustradę o wysokości 1 m. W dachu, także od strony działki [...], wykonano lukarnę. Wymieniono ponadto obicie szczytów dachu budynku wraz ze stolarką okienną, wykonano nowe okładziny wewnątrz budynku i docieplono połać dachu wełną mineralną. W wyniku tych prac budynkowi nadano nowy kształt, powiększono także jego kubaturę i powierzchnię zabudowy, co zobrazowano na szkicu budynku stanowiącym załącznik do protokołu oględzin (k.22) z dnia 14 lipca 2010r. oraz szkicu zmiany długości elementów konstrukcyjnych połaci dachowej (k 26).
Sąd I instancji wskazał, iż skarżący podczas oględzin nie kwestionował zakresu wykonanych prac. Wyjaśnił, że miały one miejsce po zakupie budynku w 2005r. i były prowadzone od 2006r. Nigdy też nie podnosił, aby budynek w swojej pierwotnej formule posiadał taras, czy też użytkowe poddasze, co czyni niezrozumiale kwestionowanie ustaleń organu z powołaniem się na brak pierwotnego projektu budowlanego czy też na brak ustalenia daty wykonania opisanych w decyzji robót budowlanych i zmiany sposobu użytkowania budynku, jak też zarzucanie braku ustaleń co do zmiany przeznaczenia budynku. Jako oczywiste Sąd uznał, że zmiana konstrukcji dachu była spowodowana właśnie koniecznością przykrycia także wybudowanego tarasu, co oznaczało jednocześnie faktyczną zmianę kształtu budynku, pociągającą za sobą zmianę jego kubatury i powierzchni w rozumieniu § 3 pkt. 23 i 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zmianami).
Sąd przypomniał, iż skarżący w toku oględzin dowodził, że przedmiotowy budynek, o konstrukcji drewnianej, z murowaną częścią przyziemia, użytkowany był jako budynek inwentarsko - gospodarczy. Dopiero w wyniku przeprowadzonych robót otrzymał charakter rekreacyjny. Tymczasem w skardze podnosi się, że budynek już w dacie zakupu był nieużytkowanym obiektem o cechach mieszkalnych, który do chwili obecnej nie uległ zmianie. Teza ta uznana została za sprzeczną nie tylko z oświadczeniami składanymi podczas oględzin, ale także z uwagami do materiału dowodowego z dnia 4 sierpnia 2010r., gdzie skarżący stanowczo twierdził, że budynek nie ma charakteru mieszkalnego.
Jednocześnie Sąd uznał, że kwestia ta nie ma decydującego znaczenia, skoro sama zmiana sposobu użytkowania budynku nie ma wpływu na ocenę wykonanych robót budowlanych. Sąd podzielił stanowisko organu stwierdzając, że zgłoszone przez skarżącego w dniu 25 stycznia 2007r. roboty budowlane polegające na wymianie pokrycia dachu na blachodachówkę lub włókno cementowe mieściły się w kategorii remontu, jednak faktycznie wykonane roboty były zupełnie inne, a ich charakter wykraczał poza to pojęcie. Słusznie zatem organy przyjęły, że zmiana konstrukcji dachu z wybudowaniem lukarny wraz z obiciem jego szczytów, wykonanie tarasu (werandy),ścianek działowych i instalacji elektrycznej na poddaszu stanowiło w istocie rozbudowę budynku wymagającą zgodnie z art. 28 ust.1 prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Mimo zatem informacji starosty o braku sprzeciwu do wykonania zgłoszonych robót, skarżący nie był uprawniony do ich wykonania.
Brak sprzeciwu nie legalizuje bowiem wykonania robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę. Powołując się na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych za uzasadnione przyjął Sąd także stanowisko organów, według których pozwolenia na budowę wymagała budowa bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne, gdyż zawarty w art. 29 ustawy prawo budowlane katalog robót budowlanych, na których wykonanie nie jest wymagane pozwolenie na budowę nie wymienia robót polegających na budowie zbiornika na nieczystości płynne. Sąd I instancji zaznaczył, że wobec twierdzenia skarżącego o braku zakończenia prac na poddaszu budynku i biorąc pod uwagę restytucyjny charakter tego przepisu organ I instancji powołujący się na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 marca 2002r, SK 2/01 OTK-A 2002/2/15 i z dnia 12 stycznia 1999r. P 2/98 OTK 1999/1/2) prawidłowo, w oparciu o art. 48 ust. 2 prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nakazał przedłożenie w terminie do dnia 15 października 2010r. określonych dokumentów, przy czym skarżący nie zdołał wykazać, by wyznaczony mu, niemal dwumiesięczny termin do złożenia wspomnianych dokumentów był za krótki.
Zwrócono uwagę, że mimo podniesienia tego zarzutu, skarżący w toku postępowania nie składał żadnych wniosków o jego przedłużenie. Jako nietrafny uznany został zarzut braku pouczenia strony o prawie do zaskarżenia postanowienia o wstrzymaniu prowadzenie robót budowlanych, gdyż od postanowienia tego nie służy zażalenie, a więc organ nie ma obowiązku formułowania o tym pouczenia. Reasumując Sąd przyjął, że wobec niewywiązania się z nałożonego na inwestora obowiązku organ nadzoru budowlanego był zobowiązany na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 nakazać rozbiórkę budynku w części, w której jego rozbudowa nastąpiła bez uzyskania pozwolenia na budowę oraz rozbiórkę zbiornika na nieczystości płynne, także wybudowanego bez pozwolenia na budowę.
Odnosząc się do zarzutu naruszenie przez organ II instancji art. 10 k.p.a. w związku z art. 81 i 140 kpa. Sąd przyznał, iż wbrew wymogowi opisanemu w art. 10 k.p.a. organ nie stworzył stronie warunków czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Podkreślił jednak, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, że zgodnie z art. 145 §1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. sąd uchyla zaskarżoną decyzję w razie stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżący zobligowany był zatem wykazać, że pozbawienie go uprawienia wynikającego z powołanego artykułu skutkowało niewyjaśnieniem i nieuwzględnieniem przez organ I instancji istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Sąd zauważył, że skarżący naruszenie art.10 kpa upatrywał w dopuszczeniu przez organ odwoławczy dowodu w postaci map geodezyjnych, co do których uniemożliwiono mu wypowiedzenie się. Jednakże jedna z tych mapek sporządzona dla celów projektowych z dnia 27 października 2005r. już znajdowała się w aktach sprawy (k.3), kolejna zaś mapa, sytuacyjno wysokościowa z dnia 19 maja 2010r., jest identyczna z mapą sytuacyjno - wysokościową z dnia 5 maja 2010r., także znajdującą się w aktach sprawy (k 6). Mimo wezwania do wypowiedzenia się w sprawie materiału dowodowego przez organ I instancji brak jest informacji w aktach sprawy, aby skarżący wnosił o przeprowadzenie jakichkolwiek czynności procesowych w związku z tymi mapami.
Sąd I instancji nie uwzględnił także zarzutu naruszenia art.10 kpa przez brak zapoznania skarżącego z trzecią mapą, dotyczącą inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego, którego inwestorami byli B. i J.G., stanowiącą załącznik do zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego na działce [...], skoro sam skarżący nie wywodził żadnych czynności procesowych, których przez to zaniechanie został pozbawiony.
W skardze kasacyjnej zaskarżono przedstawiony wyrok w całości, wnosząc w tym zakresie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ administracji przy jej wydaniu art. 7 i art. 77 w związku z art. 80 i art. 140 k.p.a. i niepodjęcia wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a to - jaką konstrukcję i kubaturę miał przedmiotowy budynek przed rozpoczęciem prac przez inwestora i kiedy one miały miejsce, oparcie się wyłącznie na wyjaśnieniach B.G. bez "posiadania pierwotnego stanu budynku" i dokonania jego pomiarów, a mimo licznych wątpliwości w sprawie nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Zarzucono również naruszenie art. 10 w związku art. 81 i art. 140 k.p.a. przez brak stworzenia stronie warunków czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie o dopuszczeniu przez organ dowodu z map geodezyjnych, co uniemożliwiło stronie wypowiedzenie się, co do ich treści i miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Zarzucono nadto naruszenie art. 9 i art. 142 w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na braku pouczenia skarżącego o możliwości zaskarżenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w ramach odwołania od decyzji organu I instancji, przez co skarżący został pozbawiony możliwości obrony swych praw.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono zasadniczo opis zarzutów przedstawionych w jej petitum. Natomiast w dodatkowym piśmie, nazwanym "Uzupełnienie skargi kasacyjnej" wyjaśniono w ramach zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, iż uchybienie to polegało na:
- - braku ustalenia przez organ, z uchybieniem art. 7 i art. 77 k.p.a., czy zawiadamiająca organu nadzoru budowlanego B.G. może występować w toczącym się postępowaniu administracyjnym, jako strona tego postępowania i czyjej interes prawny został naruszony;
- - niedokładnym wyjaśnieniu całokształtu zaistniałego w sprawie stanu faktycznego poprzez niedokonanie pomiarów poszczególnych elementów konstrukcji przedmiotowego budynku i niewykazaniu zmian konstrukcyjnych w stosunku do stanu pierwotnego (sprzed kupna budynku przez skarżącego kasacyjnie), jakie miałyby zostać wprowadzone podczas prowadzonych robót budowlanych;
- - braku podjęcia próby przez organ nadzoru budowlanego dotarcia do innych dowodów poza zeznaniami B.G.:
- - zinterpretowaniu istniejących w sprawie braków dowodowych, co do stanu budynku sprzed remontu na niekorzyść strony skarżącej oraz zastąpienie konieczności poczynienia rzeczywistych ustaleń dowodowych hipotezami i domysłami bez odniesienia się do jakiegokolwiek dokumentu;
- - dowolnym przyjęciu przez organ, że teza o samowolnym wykonaniu przez stronę skarżącą robót budowlanych bez wymaganych pozwoleń została udowodniona pomimo niepotwierdzenia jej całokształtem materiału dowodowego, który został (i potencjalnie dodatkowo mógł być) zebrany w sprawie;
- - nierozważenie przez organ zmiany kwalifikacji przedmiotowego stanu faktycznego, jako sytuacji określonej w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, nieskutkującej, po uprzednim postępowaniu legalizacyjnym, obowiązkiem rozbiórki obiektu po stronie skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Działając ex offcio, Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, o czym stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a., a jeśli nie wystąpią przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 tego przepisu, Sąd ten związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza dla Naczelnego Sądu Administracyjnego brak uprawnienia do wychodzenia poza ramy nią wyznaczone, a dla wnoszącego tę skargę - obowiązek prawidłowego określenia jej podstaw, konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone i czytelnego uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. W przypadku postawienia zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga się nadto od skarżącego kasacyjnie wykazania, że podnoszone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., należało więc przejść do rozpoznania zarzutów postawionych w inicjującej postępowanie skardze kasacyjnej. Okazały się one jednak chybione.
Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a., formułując tym samym wyłącznie zarzuty procesowe. Skarżący kasacyjnie zmierzał w nich do wykazania, iż Sąd I instancji powinien był rozstrzygnąć sprawę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., do czego obligowały uchybienia popełnione w toku postępowania administracyjnego.
Naruszenie przepisów prawa procesowego może być przyczyną uwzględnienia skargi kasacyjnej jedynie wtedy, gdy ma charakter kwalifikowany, przez co rozumieć należy istotny wpływ tego naruszenia prawa na treść zaskarżonego orzeczenia. Zacytowanie w petitum skargi kasacyjnej treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie zwalnia jej autora od głębszego wywodu w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny powinien uzyskać sformułowaną w skardze kasacyjnej informację, w czym upatruje się taki wpływ i dlaczego oceniony został, jako istotny. Rygoryzm formalny w stosunku do skargi kasacyjnej ma na celu umożliwienie ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości dopuszczalnego zakresu rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przedłożonej składowi orzekającemu skardze kasacyjnej brak jest wykazania expressis verbis związku przyczynowego pomiędzy dostrzeżonymi uchybieniami, a treścią zaskarżonego wyroku.
W petitum skargi stwierdzono jedynie, że zarzucane uchybienia procesowe miały istotny wpływ na wynik sprawy, nie rozszerzając tego o dalszy wywód w jej uzasadnieniu. Z tych też względów należy uznać, że skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie nie spełnia wszystkich wymogów formalnych nałożonych na jej autora mocą art. 176 p.p.s.a. Zauważa się nadto, że skarżący kasacyjnie przedstawia w niej niejednolite stanowisko, co zresztą widoczne jest również na gruncie akt sprawy.
W skardze kasacyjnej twierdzi się bowiem, że organy nadzoru budowlanego, z uchybieniem art. 7, art. 77 k.p.a. nie wyjaśniły należycie pierwotnego stanu budynku, a więc jego kubatury i konstrukcji sprzed rozpoczęcia prac przez skarżącego kasacyjnie. W piśmie nazwanym "uzupełnieniem skargi kasacyjnej", nawiązuje się do zarzutu naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77 i art. 140 k.p.a., i zasadniczo powtarza się argumentację mającą na celu wykazać braki w należytym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie jednak skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zaprzecza dobudowie werandy o powierzchni 25m2. To stanowisko skarżącego kasacyjne można uznać za spójne z jego wyjaśnieniami złożonymi w czasie oględzin budynku, w których przyznał, iż dokonał wymiany konstrukcji dachu wraz z przebudową połaci dachowej od strony działki własnej w celu wspólnego zadaszenia nowowykonanej werandy, podparcie przebudowanej połaci słupkami drewnianymi wykonanie drewnianej balustrady, wymiany obicia szczytów dachu budynku wraz ze stolarką okienną, wykonanie betonowej konstrukcji płyty werandy obłożonej płytkami, zamocowanie słupów werandy trzpieniami stalowymi, dodatkowo usztywnionymi kątownikami.
W skardze skierowanej do Sądu I instancji wskazał, że "nie kwestionuje wykonania w przedmiotowym obiekcie robót budowlanych, jednak nie zgadza się z ustaleniem, jakoby miały one charakter rozbudowy, przebudowy bądź odbudowy". Nie zaprzeczając dobudowie nazwanej "tarasem" czy "werandą" o powierzchni 25m2 stwierdził jednocześnie, że "nie wiadomo na jakiej podstawie organ uznał, że powierzchnia i kubatura budynku wzrosła o wskazaną w decyzji wartość". Na rozprawie przed Sądem I instancji przedstawił, że zostało wykonane poddasze użytkowe i drewniane schody, a dach nie został podniesiony.
Z przywołanych względów trudno jest zatem wywnioskować, czy w istocie wolą skarżącego kasacyjnie było zaprzeczenie ustaleniom organu, co do przypisania mu, jako inwestorowi, konkretnych, przyznanych w jego wyjaśnieniach działań, czy też w istocie kwestionował on zakwalifikowanie wykonanych przez siebie prac, jako wymagających pozwolenia na budowę, co Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku przyjął za organami, jako zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej, ani domniemywać czego strona skarżąca oczekuje, żądając rozstrzygnięcia. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych, gdyż nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków. Zważyć przy tym przyjdzie, iż oparcie się w skardze kasacyjnej wyłącznie na zarzutach procesowych uniemożliwia de facto Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zaskarżonego wyroku z punktu widzenia prawa materialnego.
Pierwszy z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, który Naczelny Sąd Administracyjny odczytuje, jako niezastosowanie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, pomimo niewyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym stanu faktycznego sprawy uznać należy za nieusprawiedliwiony. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zasadnie nie dopatrzył się wadliwości postępowania organów administracyjnych w dokonaniu przez nie ustaleń faktycznych. Przede wszystkim w aktach sprawy stanowiących podstawę orzekania Sądu I instancji, nie znajduje potwierdzenia teza przedstawiona w skardze kasacyjnej, by postępowanie administracyjne zakończone decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało oparte na "stronniczych i mało wiarygodnych zeznaniach pozostającej w konflikcie ze skarżącym kasacyjnie sąsiadki". Rację należy natomiast przyznać Sądowi I instancji, który przyjął, że ustalenia faktyczne sprawy dokonane zostały na podstawie protokołów oględzin spornego budynku z uwzględnieniem pełnych wyjaśnień składanych przez skarżącego kasacyjnie.
Słusznie zauważa się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skarżący kasacyjnie nie kwestionował zakresu wykonanych prac ani ich czasokresu. Natomiast traktował je, jako wykonane w ramach remontu, a więc odmiennie niż organ. Nie podnosił także, by budynek w swej pierwotnej formule posiadał taras, czy też użytkowe poddasze, a także nie zaprzeczał, by budynek pierwotnie użytkowany był jako inwentarsko - gospodarczy. Tej treści dowód przeprowadzony z wyjaśnień inwestora, nieodwołalny zresztą przez niego na żadnym etapie postępowania, wyklucza w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszność postawionego zarzutu skargi kasacyjnej o braku wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego zebrania dowodów.
Akta sprawy nie pozwalają także przyznać racji skarżącemu kasacyjnie, co do tego, że organy nadzoru budowlanego nie dokonały pomiarów poszczególnych elementów konstrukcji przedmiotowego budynku i nie wykazały zmian konstrukcyjnych w stosunku do stanu pierwotnego. Przeczy temu zawartość kart I 26 i I 27 akt administracyjnych. Zamieszczono tam szkic zmiany długości elementów konstrukcyjnych połaci dachowej spornego budynku wraz z wynikającymi z zasad geometrii obliczeniami oraz odpowiednie wyliczenia zmian kubatury i powierzchni zabudowy w wyniku rozbudowy budynku.
W ramach uchybień organu nadzoru budowlanego objętych zarzutem naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Zarzut taki w istocie nie odnosi się do naruszenia art. 7, czy 77 k.p.a lecz do art. 89 k.p.a, przez jego niezastosowanie, czego jednak autor skargi nie wskazał. Nota bene uzasadnienie zarzutu braku przeprowadzenia rozprawy nie pozwala wyczytać, jaki wpływ na wydane przez organ rozstrzygnięcie miałoby mieć to uchybienie. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje przyjęta w procesie cywilnym reguła, zgodnie z którą organ orzekający rozpoznaje sprawę na rozprawie. Postępowanie wyjaśniające prowadzi się zasadniczo poza rozprawą, chyba że zachodzą przesłanki przeprowadzenia rozprawy wymienione w treści art. 89 k.p.a. Zgodnie z tą normą prawną organ administracji publicznej przeprowadzi z urzędu lub na wniosek strony rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa.
Skarżący kasacyjnie nie wykazał, by wniosek o przeprowadzenie rozprawy został przez niego złożony. Nie wskazał też przepisu nakładającego na organ taką powinność. Nie wykazał również istnienia przesłanki wymienionej w art. 89 § 2 k.p.a. W sprawie nie zachodziła potrzeba uzgodnienia stron, co ma miejsce, gdy biorą w niej udział co najmniej dwie strony o sprzecznych interesach, które organ powinien uzgodnić (vide E. Iserzon Komentarz IV, 1970, s. 182, czy wyrok NSA z dnia 19 grudnia 1983 r., I SA 806/83, LexPolonica nr 328960). Subiektywne odczucie skarżącego kasacyjnie, iż było to konieczne ze względu na "duże trudności w ustaleniu stanu faktycznego" nie stanowią wystarczająco przekonywującej argumentacji nakazującej uwzględnienie tak sformułowanego zarzutu.
Zastosowany w sprawie art. 48 Prawa budowlanego obrazuje, jakie istotne fakty powinny zostać ustalone, by organ mógł wydać nakaz rozbiórki obiektu budowlanego. Jak wynika ze stanu faktycznego przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie organ spełnił powyższe wymagania. Ustalił w czasie oględzin obiektu, sporządzonych w obecności inwestora, jakiego rodzaju roboty budowlane przeprowadził inwestor. Sporządził dokumentację w postaci szkicu i obliczeń kubatury i powierzchni zabudowy. Dokonał dokumentacji fotograficznej obiektu, a także dopuścił dowód z aktu notarialnego nabycia przez inwestora nieruchomości. Ze zgromadzonym materiałem dowodowym strona została zapoznana, jednakże nie zgłosiła żadnego dowodu pozwalającego obalić ustalenia dokonane przez organ. Naczelny Sąd Administracyjny reprezentuje pogląd, iż obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie przeczy zasadzie, zgodnie z którą ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne.
Niesłuszne zatem, a wręcz sprzeczne z obowiązkiem racjonalnego i szybkiego postępowanie wymaganym od organu administracji zgodnie z zasadą ekonomii procesowej byłoby nakazywanie mu prowadzić postępowanie dowodowe w celu poszukiwania przeciwdowodów w stosunku do ustaleń, których źródłem w szczególności były wyjaśnienia inwestora. Brak konkretnych wniosków dowodowych ze strony inwestora na upoważniał organ do oceny stanu faktycznego na bazie zebranego przez siebie materiału dowodowego.
Należało przeto ocenić, jak całkowicie chybiony, zaprezentowany w skardze kasacyjnej pogląd, iż ustalenia Powiatowego Inspektora Budowlanego w Parczewie były pobieżne i nie wyjaśniły podstawowych faktów dotyczących spornego budynku. Wbrew temu twierdzeniu ustalone fakty pozwalały przyjąć, iż inwestor dokonał rozbudowy budynku gospodarczego (dawnej obory) zmieniając jego przeznaczenie w sposób zasadniczy na budynek o charakterze rekreacyjnym spełniającym funkcję mieszkalną. Podkreślenia wymaga, że regulacja zawarta w art. 48 ustawy Prawo budowlane nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W razie ustalenia, że prace budowlane zostały przeprowadzone w obiekcie bez wymaganego pozwolenia na budowę, a procedura zmierzająca do ich legalizacji kończy się bezskutecznie, organ zobligowany jest do wydania decyzji nakazującej jej adresatowi rozbiórkę budowli lub jej elementów.
Przechodząc do oceny skuteczności zarzutu niezastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., pomimo uniemożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, należy w pełni zgodzić się z zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiskiem, wywiedzionym prawidłowo z poglądu judykatury, że zarzut ten może być skuteczny wtedy, gdy pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych, mających związek ze sprawą, czynności procesowych.
Jako jednolity i w pełni utrwalony w orzecznictwie sądowo-administracyjnym należy przyjąć pogląd, iż naruszenie zasady zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. nie stanowi automatycznie w każdym przypadku podstawy do uchylenia decyzji (por. wyroki NSA z dnia 18 maja 2006r. sygn. akt II OSK 831/05, publ. ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 157, z dnia 16 października 2007r. sygn. akt I OSK 1192/06, publ. Lex nr 427561 czy z dnia 21 lipca 201 Or. sygn. akt II OSK 881/10 publ. LEX nr 746920, jak też stosowana odpowiednio uchwała 7 sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005r. sygn. akt FPS 6/04 publ.ONSAiWSA 2005/4/66.).
Sąd pierwszej instancji w pełni zasadnie przyjął, iż skarżący nie wykazał związku pomiędzy brakiem zapoznania się z mapami geodezyjnymi, a treścią wydanej w sprawie decyzji administracyjnej. Słusznie też zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że owe mapy geodezyjne znajdowały się w aktach administracyjnych na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Dodać jeszcze można, iż mapa do celów projektowych, dopuszczona jako dowód przez organ II instancji ma adnotację - "przedłożona przez D.M. w dniu 5 maja 2010r." Trzeba tu podkreślić, iż zawiadomienie strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzeniem się, co do niego ma określony cel, którym jest zapewnienie faktycznych warunków do obrony jej praw.
Nie sposób zatem przyjąć, iż formalny brak zawiadomienia, w okolicznościach sprawy świadczących o pełnym, czynnym udziale strony w postępowaniu, mógłby być przyczyną usunięcia z obrotu prawnego niewadliwego z innych przyczyn rozstrzygnięcia.
Nie może zostać również uznany za skuteczny zarzut ujęty w skardze kasacyjnej, jako naruszenie przez Sąd I instancji regulacji zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a ze względu na brak pouczenia adresata postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych o możliwości jego zaskarżenia w ramach odwołania od decyzji organu I instancji, z czego wywodzi się w skardze kasacyjnej skutek w postaci pozbawienia możliwości obrony praw skarżącego. Doprecyzowanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tego zarzutu pozwala wnioskować, iż skarżący, w związku z brakiem świadomości, co do możliwości zakwestionowania zbyt krótkiego, wyznaczonego mu w procesie legalizacyjnym terminu, nie zdążyłby wykonać nałożonych na niego obowiązków. Zarzut ten jednak jest całkowicie nieusprawiedliwiony.
Biorąc pod uwagę obowiązek organu odwoławczego, który polega na rozpoznaniu merytorycznie sprawy w jej całokształcie, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podnoszonych przez odwołującego, a także przypisane mocą ustawy p.p.s.a. kompetencje wojewódzkich sądów administracyjnych, wskazać trzeba, że niezaskarżalne postanowienia wydane w toku sprawy poddane są ocenie w ramach kontroli zaskarżonej decyzji, niezależnie od woli strony. Brak kwestionowania przez stronę niezaskarżalnego samoistnie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji o nakazie rozbiórki, czy nawet w skardze od decyzji ostatecznej nie jest więc przeszkodą w dokonaniu legalności tego postanowienia przez organ odwoławczy, a także sąd administracyjny. Obowiązkiem sądu I instancji jest eliminacja wszystkich aktów lub czynności niezgodnych z prawem w granicach kontrolowanej sprawy.
Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji poddał kontroli przedmiotowe postanowienie. Przedstawił, że skarżący w toku postępowania nie składał żadnych wniosków, które miałyby na celu przedłużenie wyznaczonego mu w postanowieniu o wstrzymaniu robót terminu, a także nie wykazał, dlaczego termin ten uważa za zbyt krótki. Tymczasem skuteczność postawionego na podstawie art. 9 k.p.a. zarzutu braku pouczenia strony przez organ o przysługujących jej uprawnieniach wymaga również, jak i poprzednio analizowane uchybienia procesowe, wykazania, jaki wpływ wywarło ono na wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Przesłanka ta nie jest spełniona przez powołanie się na bliżej nieokreślony brak możliwości obrony praw skarżącego kasacyjnie. Stanie się tak tylko wtedy, gdy naruszenie prawa przy wydaniu postanowienia, na które nie służy zażalenie, miałoby istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy nadto przyznać rację Sądowi I instancji, że rozstrzygające tę sprawę organy nie były z mocy prawa zobowiązane do udzielenia stronie pouczenia o możliwości polemiki z niezaskarżalnym postanowieniem w ramach odwołania.
Przechodząc do treści pisma skarżącego, nazwanego "uzupełnieniem skargi kasacyjnej", złożonego po upływie ustawowego terminu wyznaczonego w art. 177 § 1 p.ps.a. na wstępie przypomnieć należy, że uzupełnienie podstaw kasacji jest możliwe, jednak tylko jeśli zostanie dokonane w terminie zakreślonym do złożenia skargi kasacyjnej. Po tym terminie strona może jedynie przytaczać nowe uzasadnienie już wcześniej, we właściwym terminie, przedstawionych podstaw kasacyjnych. Jako dodatkowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych przedstawione w piśmie uzupełniającym przyjąć można zatem wywody dotyczące niedokładnego wyjaśnienia całokształtu stanu faktycznego sprawy, co było już brane pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny we wcześniej przytoczonych rozważaniach i uznane za nietrafne. Całkowicie nieusprawiedliwiony, a nadto niezrozumiały w stanie prawnym i faktycznym sprawy jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegający na braku ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, czy B.G. może występować w toczącym się postępowaniu administracyjnym, jako strona postępowania i czy jej interes prawny został naruszony.
Zauważa się bowiem, że decyzja nakazująca inwestorowi rozbiórkę rozbudowanej i nadbudowanej części budynku gospodarczego, kontrolowana przez Sąd I instancji, podjęta została po rozpatrzeniu sprawy wszczętej z urzędu, a nie wskutek wniosku B.G.. Decyzja nakazywała rozbiórkę części obiektu budowlanego ze względu na wykonanie robót w warunkach samowoli budowlanej inwestorów na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Treść rozstrzygnięcia nie miała żadnego związku z udziałem w sprawie administracyjnej B.G. lecz wynikała z faktu niewypełnienia przez inwestora nałożonych na niego obowiązków umożliwiających legalizację samowoli budowlanej. Wszczęcie postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego nie jest oparte na zasadzie skargowości. Nie zaistniała więc sytuacja nakazująca zbadanie, czy postępowanie zostało wszczęte na wniosek uprawnionej osoby.
Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uznać jako uzupełnienia uzasadnienia skargi kasacyjnej wywodów dotyczących nierozważenia przez organy nadzoru budowlanego zmiany kwalifikacji stanu faktycznego, jako sytuacji określonej w art. 50- 51 Prawa budowlanego. To uzupełnienie podstaw kasacyjnych nie może być uznane za prawnie skuteczne, gdyż dotyczy kontroli w zakresie zastosowania prawa materialnego, a zarzutów objętych tą podstawą kasacyjną skarżący kasacyjnie nie przytaczał. Na marginesie tylko zauważyć można, iż zarzut ten nie został w najmniejszym stopniu doprecyzowany i uzasadniony, co świetle wymogów formalnych skargi kasacyjnej opisanych w art. 176 P.p.s.a nie pozwalałoby również na jego ocenę merytoryczną.
Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż w sprawie prawidłowo zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w którym ustalono stan faktyczny w sposób umożliwiający dokonanie prawnych kwalifikacji prac wykonanych przez skarżącego kasacyjnie w budynku gospodarczym stanowiącym jego własność. W przeciwieństwie do stanowiska skarżącego kasacyjnie należy przyjąć, że Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i właściwie ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w konsekwencji trafnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. Tym samym nie było podstaw do zastosowania przepisu wskazanego w skardze kasacyjnej, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Norma ta może być zastosowana jedynie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W braku zarzutów zmierzających do wykazania naruszenia prawa materialnego Sąd II instancji nie posiadał upoważnienia do kontroli zaskarżonego wyroku w tym aspekcie.
Skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieskuteczne należało orzec, jak w sentencji na mocy art. 184 p.p.s.a.