Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. W. (dalej również jako "skarżąca") na postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego (dalej również jako "Wojewoda") z [...] listopada 2014 r. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., Starosta Powiatu Grudziądzkiego na podstawie art. 148 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1969 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej jako "k.p.a.") odmówił wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia zamiennego na budowę dotyczącego zmian w decyzjach Starosty Powiatu Grudziądzkiego: z [...] lutego 2012 r., z [...] stycznia 2013 r. i z [...] lutego 2013 r. dotyczących budowy Farmy Wiatrowej G., gmina R. W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] grudnia 2013 r. wpłynął do Starostwa Powiatowego w Grudziądzu wniosek skarżącej w sprawie "udostępnienia pozwolenia na budowę farmy wiatrowej G. oraz planów tej inwestycji w ramach ustawy o dostępnie do inwestycji publicznej".
Natomiast wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie wpłynął do Starostwa [...] lutego 2014 r. Zdaniem organu, powyższe jest dowodem na to, że skarżąca na dwa i pół miesiąca przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania wiedziała, że istnieje pozwolenie na budowę Farmy Wiatrowej G. Postanowieniem z dnia 7 listopada 2014 r., wydanym na skutek zażalenia skarżącej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 144 oraz art. 145 i art. 148 k.p.a., Wojewoda Kujawsko-Pomorski utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, iż art. 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. faktu doręczenia decyzji, której żądanie wznowienia dotyczy. Bieg terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu.
W ocenie organu skarżąca dowiedziała się o decyzjach dotyczących budowy Farmy Wiatrowej G. w dniu przybycia do siedziby Starostwa Powiatowego w Grudziądzu i złożenia wniosku "o udostępnienie pozwolenia na budowę farmy wiatrowej G. oraz planów tej inwestycji w ramach ustawy o dostępie do inwestycji publicznych", tj. [...] grudnia 2013 r. Wszelkie jej odmienne twierdzenia wyrażone we wnioskach o wznowienie postępowań oraz w późniejszych pismach, również w złożonym zażaleniu, nie są poparte żadnymi dowodami i mają na celu bezskuteczną próbę wykazania, że termin został dochowany. W odniesieniu do podniesionej w zażaleniu kwestii nieprawomocności decyzji Wojewody organ zaznaczył, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zna terminu prawomocności decyzji. Mowa jest jedynie o decyzjach ostatecznych. Ani przepisy procedury administracyjnej, ani też postępowania przed sądami administracyjnymi nie przewidują, że samo wniesienie skargi na decyzję wstrzymuje jej wykonanie, a zatem organ był uprawniony do ponownego rozstrzygania w sprawie.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła M. W., wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia organu I instancji. Postanowieniu Starosty Powiatu Grudziądzkiego z [...] sierpnia 2014 r. skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 8, art. 10, art. 80 w zw. z art. 81, art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 12 § 1 k.p.a. Postanowieniu Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] listopada 2014 r. zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 28 oraz art. 148 § 2 k.p.a.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę uznając, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy ani prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, jak również nie naruszyły prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd I instancji zgodził się ze skarżącą, że rozważania organu II instancji dotyczące niewykazania przez nią interesu prawnego były niezasadne, jednak naruszenie prawa w tym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ jak wskazały organy, skarżąca złożyła podanie o wznowienie postępowania z naruszeniem terminu wskazanego w art. 148 § 2 k.p.a. Sąd podkreślił, że zbadanie zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego jest bezwzględnym obowiązkiem organu, albowiem wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia przez stronę terminu do złożenia wniosku, stanowiłoby rażące naruszenie prawa jako godzące w zasadę ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.
Zdaniem Sądu, za prawidłowe należało uznać stanowisko organów w kwestii wykładni art. 148 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, w świetle art. 148 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie budzi wątpliwości, że za dzień dowiedzenia się przez stronę o decyzji uznać należy dzień, w którym strona powzięła wiadomość o jej istnieniu, przy czym elementami istotnymi tej wiedzy - niezależnie od źródła, z którego ona pochodzi, jest fakt wydania decyzji i przedmiot zawartego w niej rozstrzygnięcia. Jak wskazuje się w orzecznictwie, zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji.
Ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Organ ma zatem obowiązek dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie dokonania oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów.
Sąd wskazał, że jak wynika z akt sprawy skarżąca dowiedziała się o treści decyzji najpóźniej [...] grudnia 2013 r., co wynika wprost z treści notatki urzędowej z tego dnia. W tej dacie skarżącej udostępniono dokumentację dotyczącą budowy Farmy Wiatrowej G., zatem, w ocenie Sądu, niewątpliwie również decyzje, których dotyczył jej wniosek o wznowienie postępowania, złożony [...] lutego 2014 r. Sąd nie uznał za wiarygodne twierdzeń skarżącej, że nie udostępniono jej w tej dacie ww. dokumentacji. Ponadto Sąd wskazał, że o fakcie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę skarżąca wiedziała już w dacie składania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. [...] grudnia 2013 r., co wynika wprost z treści tegoż wniosku, w którym skarżąca wnosiła "o udostępnienie pozwolenia na budowę farmy wiatrowej G.". Skarżąca wiedziała o fakcie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę tej konkretnej inwestycji, przy czym, co szczególnie istotne, znała nawet jej nazwę.
Sąd wziął również pod uwagę treść listu skarżącej z dnia [...] października 2013 r. adresowanego do H. i A. B. stwierdzając, że skarżąca wiedziała o wydaniu decyzji już w tej dacie. Z ww. listu wynika, że skarżąca wiedziała wówczas o tym, że "będą prowadzone inwestycje budowlane (budowa farmy wiatrowej)". Biorąc pod uwagę powyższe słusznie, w ocenie Sądu I instancji, organy uznały, że skarżąca złożyła podanie o wznowienie postępowania z naruszeniem terminu wskazanego w art. 148 § 2 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia go w całości oraz zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania.
Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) tej ustawy w powiązaniu z art. 7, 8, 80, 77 § 1, 107 i 148 § 2 k.p.a. – poprzez wadliwe nie uchylenie przez Sąd zaskarżonego postanowienia i zaakceptowanie stanu faktycznego nieprawidłowo ustalonego przez organy administracyjne, co w konsekwencji skutkowało przyjęciem przez Sąd, iż fakt dowiedzenia się przez stronę o realizacji inwestycji budowlanej jest równoznaczny z dowiedzeniem się o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym samym błędnym przyjęciem, iż strona nie dochowała terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 8, art. 80, art. 77 § 1, art. 107 i art. 148 § 2 k.p.a.
Stosownie do art. 148 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2).
W niniejszej sprawie skarżąca złożyła podanie o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma to, czy zachowała termin wynikający z art. 148 § 2 k.p.a.
Jak trafnie podniósł Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku, zawarty w art. 148 § 2 k.p.a. zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. Ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia.
Organ ma obowiązek dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie dokonania oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów.
Jak wynika z akt sprawy, skarżąca kasacyjnie w dniu [...] grudnia 2013 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego w Grudziądzu złożyła wniosek "o udostępnienie pozwolenia na budowę fermy wiatrowej G. oraz planów tej inwestycji w ramach ustawy o dostępie do inwestycji publicznych".
Na wniosku tym widnieje adnotacja opatrzona datą [...] grudnia 2013 r. o treści: "Udostępniono wnioskodawczyni "dostęp do informacji publicznej" z okazaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, z projektu budowlanego i planu miejscowego".
Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji prawidłowo wskazał, iż skarżąca dowiedziała się o treści przedmiotowej decyzji najpóźniej w dniu [...] grudnia 2013 r., co wynika wprost z treści notatki urzędowej z tego dnia, przy czym o fakcie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę skarżąca wiedziała już w dacie składania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. [...] grudnia 2013 r., co wynika z treści tego wniosku, w którym wnosiła "o udostępnienie pozwolenia na budowę farmy wiatrowej G.". Skarżąca wiedziała zatem o fakcie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę tej konkretnej inwestycji i znała jej nazwę. W tej sytuacji Sąd I instancji słusznie zaakceptował stanowisko organów administracyjnych obu instancji, że skarżąca złożyła podanie o wznowienie postępowania z naruszeniem terminu wskazanego w art. 148 § 2 k.p.a.
Powyższe stanowisko organy administracyjne zajęły nie naruszając art. 7, art. 8, art. 80, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a., bowiem należycie ustaliły i rozważyły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, przy czym stanowisko swoje prawidłowo uzasadniły.
Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.