Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. sprawy ze skargi K.B. i W.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zespołu 28 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd przedstawił następujący stan sprawy:
Prezydent [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej Prawo budowlane), zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. sp. [...] pozwolenia na budowę zespołu 28 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] we [...] (działka nr [...], [...], obręb [...]).
Odwołanie od powyższej decyzję wnieśli K. i W. S. oraz J. i M. W., domagając się jej uchylenia jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazali odwołujący - inwestycja, której dotyczy powołana decyzja, realizowana będzie na granicy z działkami: nr [...] oraz nr [...], stanowiącymi ich własność.
Wojewoda [...] zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a umorzył postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w sprawach regulowanych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) dla oznaczenia strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę znajduje zastosowanie przepis art. 28 ust. 2 tej ustawy stanowiąc, że stronami w takim postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Z akt sprawy przekazanych organowi odwoławczemu wynika, że przedmiotem inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę jest realizacja 28 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz zagospodarowaniem terenu i drogą wewnętrzną przy ul. [...] we [...]. Wysokość projektowanej zabudowy obejmuje 3 kondygnacje naziemne (w tym trzecia w formie poddasza użytkowego) i osiąga maksymalnie 9,70 m, a odległość dzieląca projektowane budynki od granicy działek skarżących wynosi 16,5 m. Odległość projektowanej zabudowy od budynku zlokalizowanego na działce nr [...] wynosi natomiast ok. 29,5 m. Powyższa okoliczność wyklucza prawdopodobieństwo przesłaniania pomieszczeń w budynku na działce skarżących przez budynki projektowane. Materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie nie wskazuje, aby projektowana inwestycja wprowadzała immisje na teren nieruchomości należących do odwołujących (ograniczając ich zagospodarowanie).
Powyższe potwierdza również charakter zarzutów podniesionych przez J.W., M.W., K.S. oraz W.S. we wniesionym przez nich odwołaniu. Odwołujący nie sformułowali w nim żadnego zarzutu, który pozwoliłby na stwierdzenie, że wykonanie budynków przewidzianych zatwierdzonym projektem spowoduje trwałe ograniczenie w zagospodarowaniu należących do nich nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż skarżący posiadają prawa stron postępowania w sprawie, w której wydano decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...].
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wnieśli K.B. i W.S..
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wskazał, iż podstawą prawną decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...] jest przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd I instancji uznał, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 138 § 1 pkt 3, a także art. 105 oraz art. 7, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to zaś mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Organ prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany do wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zasada zawarta w art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje zaś organ administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Zgodnie zaś z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3).
Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 7 k.p.a. (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Tym regułom proceduralnym zmierzającym do ustalenia prawdy obiektywnej nie sprostał w rozpatrywanej sprawie organ II instancji nie określając w sposób należyty nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, a w konsekwencji nie wyjaśniając czy odwołującym przysługuje przymiot stron w toczącym się postępowaniu zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu - należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Analizując treść ww. art. 3 pkt 20 Sąd I instancji zauważył, że przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji odrębnych. Definicję obszaru oddziaływania obiektu należy zatem rozumieć w ten sposób, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (tak: NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 644/10 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd wskazał, że z normy art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wynika, iż w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych (por.wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 631/08, publ. Lex nr 569211).
Sąd w ww. wyroku podkreślił, że przy ocenie, czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Oznacza to, że w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na tereny otaczające działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/06). Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie będzie miał m.in. przepis § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), który stanowi, że dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Przepis ten reguluje nie tylko stany faktyczne dotyczące odprowadzania wód opadowych z terenów wyżej położonych na tereny niżej położone, ale także sytuacje spowodowane robotami budowlanymi skutkującymi podwyższeniem rzędnej terenu w wyniku czego dochodzi do zmiany dotychczasowego kierunku spływu wód opadowych.
W przedłożonym projekcie budowlanym wskazano w pkt. 2.4 (s.
23) jako "Ukształtowanie wysokościowe i odwodnienie", że "ukształtowanie wysokościowe jest pochodną istniejącego ukształtowania terenu, z uwzględnieniem warunku odwodnienia nawierzchni oraz dopasowania do poziomów wejść do budynków i niwelety projektowanej ulicy [...]. Ciąg pieszo-jezdny otrzyma spadek 1% w kierunku ulicy [...] na odcinku 6 m od krawędzi jezdni ul. [...] oraz stały spadek 0,4 % w kierunku północnym na pozostałej części drogi. W przekroju poprzecznym zaprojektowano spadki 2% w kierunku ścieku płaskiego.".
W pkt. 1.2.3. "bilans mas ziemnych przemieszczanych" (s.
24) wskazano natomiast, że "łączna ilość mas ziemnych przemieszczanych wynosić będzie [...] m3 i [...] m3 pod drogę (+/- 5 m3). Zebrana warstwa wierzchnio-próchnicza podczas budowy zmagazynowania na terenie działki poza terenem przeznaczonym pod budowę. Po zakończeniu budowy ziemia urodzajna zostanie rozplanowania na niezabudowanej części działek i wykorzystania do wykonania zaplanowanych niwelacji terenu.".
Powyższe zapisy – w kontekście zarzutów skargi dotyczących zagrożenia zalewania ich nieruchomości – winny były być uwzględnione przy określaniu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji.
Ponadto w pkt. 4.5.3. "Warunki wodno-gruntowe i kategoria geotechniczna obiektu" (s.
33) zapisano jedynie, że "powierzchnia terenu jest płaska", bez wskazania czy zachodzą jakiekolwiek zmiany w stosunku do stanu istniejącego, co w ocenie Sądu - nie wypełnia dyspozycji w/w przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.
Odnosząc powyższe przepisy do rozpoznawanej sprawy, należało stwierdzić, że organ II instancji w niniejszej sprawie nie wykazał, że działka skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Organ odwoławczy w istocie nie przeprowadził oceny wpływu projektowanej inwestycji na uprawnienia właścicieli nieruchomości sąsiadujących ze sporną inwestycją.
Sąd wskazał, iż rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji – uwzględniając przedstawione wyżej uwagi - w pierwszym rzędzie dokona wyznaczenia obszaru oddziaływania spornego obiektu, kierując się kryteriami wynikającymi z definicji ustawowej tego pojęcia i odnosząc je do okoliczności faktycznych sprawy, równocześnie mając na względzie przyjęte w orzecznictwie stanowisko, iż skoro postępowanie administracyjne ma w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, więc wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania /por. wyrok NSA z dnia 29 września 2010r., sygn. akt II OSK 1481/09/.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła [...] sp. z o.o. sp. [...] wraz z wnioskiem o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.
W skardze kasacyjnej podniesiono naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie:
- 1. art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w związku ze stwierdzeniem przez Sąd naruszenia prawa procesowego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy w istocie organ II instancji dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz rzetelnej oceny w zakresie ustalenia stron postępowania,
- 2. art. 138 p.p.s.a. w zw. z art. 152 p.p.s.a. poprzez orzeczenie w sentencji wyroku, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w sytuacji gdy Sąd winien określić, która z zaskarżanych decyzji, wskazanych w skardze, nie podlega wykonaniu i czy całości czy w części, gdyż skarżący kierując środek zaskarżenia wskazali na decyzję 'Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania oraz decyzję z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest oczywiście bezzasadna. Żaden bowiem z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej nie podważa oceny zaskarżonej decyzji dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- - naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- - naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny w związku z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Sądu podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do prawa materialnego należy wykazać, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa lub, jakie powinno być właściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna w punkcie pierwszym zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów postępowania, art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zarzut ten jest nietrafny. Po pierwsze dlatego, że jest on niedookreślony, skoro pkt 1 art. 145 § 1 p.p.s.a. dzieli się na trzy podpunkty. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne powołanie podstaw kasacyjnych, których sąd kasacyjny, orzekający w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. w granicach skargi kasacyjnej, nie może domniemywać lub rekonstruować, toteż nieprecyzyjnie powołana podstawa – jak w omawianym przypadku – nie pozwala zbadać zbudowanego z powołaniem się na nią zarzutu.
Po drugie dlatego, że zarzut ten, jako odnoszący się do przepisu postępowania sądowoadministracyjnego, byłby uprawniony wtedy, gdyby sąd nie zastosował go pomimo stwierdzenia przesłanek jego zastosowania, albo zastosował go pomimo braku przesłanek jego zastosowania. Dla oceny prawidłowości zastosowania tego przepisu konieczne jest zatem powiązanie go z zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów procedury administracyjnej, którym uchybił Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej takiego powiązania nie wykazano.
Wprawdzie zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie powiązał z naruszeniem art. 135 p.p.s.a. jednakże tak sformułowany zarzut jest nieadekwatny do argumentacji skargi kasacyjnej, wykazującej prawidłowość decyzji organu I instancji, jak również brak naruszenia przepisów prawa przez organ w tym zakresie.
Przepis ten stanowi, iż Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem oceny Sądu I instancji była decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. byłby zatem uzasadniony, gdyby Sąd wojewódzki uwzględniając skargę uchylił również decyzję organu I instancji, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Skoro zatem zarówno zarzuty, jak argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej nie dały podstaw do uznania, iż przepis powyższy został naruszony, to tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej uznać należy za całkowicie chybiony.
W skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp. [...] zarzuciła Sądowi I instancji również naruszenie art. 138 p.p.s.a. w związku z art. 152 p.p.s.a poprzez brak wskazania, która z zaskarżonych do Sądu decyzji nie podlega wykonaniu.
Ten zarzut również nie jest uzasadniony. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 138 p.p.s.a. a jego uzasadnienie odpowiada wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności w wyroku tym znajdują się rozstrzygnięcia Sądu oparte na przepisach art. 152 i art. 200 p.p.s.a.
Ponadto nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, która z decyzji wskazanych w skardze do WSA jest "decyzją zaskarżoną". Wynika to wprost z komparycji wyroku WSA we Wrocławiu, wyraźnie wskazującego decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] jako decyzję zaskarżoną.
W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo wskazał, zarówno organ, którego decyzja podlegała zaskarżeniu, jak i datę oraz numer tej decyzji, a więc nie ma żadnych wątpliwości jakiego aktu dotyczy rozstrzygnięcie Sądu, i która decyzja nie podlega wykonaniu zgodnie z art. 152 p.p.s.a.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.