Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2010 r. w sprawie o sygn. IV SA/Wr 3/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. J., uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy anulowania czynności materialno-technicznej w postaci przyjęcia i zarejestrowania zgłoszenia pobytu stałego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Postępowanie administracyjne w sprawie anulowania czynności materialno-technicznej w postaci przyjęcia i zarejestrowania zgłoszenia pobytu stałego L. J. w lokalu przy ul. [...] 81/6 w Wałbrzychu, wszczęto na wniosek A. J. oraz K. J., współwłaścicieli tego lokalu. Wnioskodawcy podali, że zameldowania L. J. dokonała S. J. – ich babcia, posługując się nieaktualnym aktem notarialnym.
W trakcie postępowania wyjaśniającego, fakt zamieszkiwania L. J. w/w lokalu mieszkalnym potwierdzili S. J. i L. J.. Ponadto L. J. dołączył do akt sprawy oświadczenia potwierdzające fakt jego zamieszkiwania w lokalu położonym przy ul. [...] 81/6 w Wałbrzychu, podpisane przez sąsiadów, tj. A. K., R. N., J. B. oraz J. G..
W dniu 13 maja 2009 r. do organu I instancji wpłynęła kopia postanowienia Sądu Rejonowego w Wałbrzychu z dnia [...] maja 2009r. sygn. akt [...] o umorzeniu dochodzenia przeciwko S. J. w sprawie podstępnego wyłudzenia poświadczenia nieprawdy w postaci zameldowania L. J., poprzez przedłożenie w organie meldunkowym nieaktualnego aktu notarialnego zakupu przedmiotowego mieszkania i wprowadzenia w błąd urzędnika, co do posiadania prawa zameldowania lokatora w mieszkaniu. W uzasadnieniu podano, że działaniem swoim S. J. nie spowodowała żadnej szkody dla właścicieli przedmiotowego lokalu, ponieważ L. J., pomimo zameldowania, nie dysponuje prawem własności lokalu mieszkalnego. Ponadto faktem jest, że wymieniony mieszkał i mieszka w spornym lokalu tak więc jego zameldowanie było potwierdzeniem istniejącego stanu rzeczy.
W dniu 21 lipca 2009 r. K. J. dołączył do akt sprawy pisemne wyjaśnienie, że świadkowie, których oświadczenia dołączył pełnomocnik L. J., kłamią i zostali przekupieni przez S. J.. Wskazał ponadto, że dowodem na fakt niezamieszkiwania L. J. w spornej nieruchomości jest wywiad środowiskowy przeprowadzony przez kuratora Sądu Rejonowego w Wałbrzychu, z którego wynika, że L. J., według twierdzeń sąsiadów, rzadko przebywa w lokalu przy ul. [...] 81/6 w Wałbrzychu.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta Wałbrzycha orzekł o anulowaniu czynności materialno - technicznej w postaci przyjęcia i zarejestrowania zgłoszenia pobytu stałego L. J. w lokalu przy ul. [...] 81/6 w Wałbrzychu.
Odwołanie od przedmiotowej decyzji wniósł L. J..
Organ odwoławczy rozpatrując sprawę stwierdził, że materialno - prawną podstawę zameldowania stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zgodnie z art. 10 § 1 powyższej ustawy osoba, która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby, jest obowiązana zameldować się na pobyt stały lub czasowy najpóźniej przed upływem czwartej doby licząc od dnia przybycia. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 2a cytowanej ustawy, przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące należy przedstawić potwierdzenie pobytu w lokalu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu, oraz do wglądu, dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu. Dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do lokalu może być m.in. umowa cywilno-prawna, wypis z księgi wieczystej, decyzja administracyjna, lub orzeczenie sądu.
Organ odwoławczy podkreślił, że dokonanie czynności materialno -technicznej zameldowania na pobyt stały przez zarejestrowanie danych dotyczących osoby i miejsca pobytu, może nastąpić jedynie na podstawie poprawnie i kompletnie wypełnionego zgłoszenia, zawierającego podpis właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu. Natomiast przepis art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności upoważnia organ prowadzący ewidencję ludności do rozstrzygania o zameldowaniu lub wymeldowaniu w sytuacji, gdy dane zawarte w zgłoszeniu budzą wątpliwości.
Zgodnie z orzeczeniem Sądu Najwyższego z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt III RN 139/01 podstawę rozstrzygnięcia wątpliwości w przedmiocie zameldowania w postępowaniu, które kończy decyzja administracyjna, stanowi wyjaśnienie materialno-prawnych przesłanek zameldowania, a nie sprawdzenie formularza zgłoszenia meldunkowego.
Bez znaczenia dla wyniku sprawy są zdaniem Wojewody Dolnośląskiego argumenty wnioskodawców o braku ich zgody na zameldowanie, ponieważ zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych właściciel lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu jest obowiązany potwierdzić fakt pobytu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące w tym lokalu. Wbrew twierdzeniom wnioskodawców, konieczność dokonania zameldowania nie jest uzależniona od zgody właściciela, nie wpływa na charakter tytułu prawnego do lokalu zamieszkiwanego przez określone osoby. Zameldowanie jest rejestracją stanu faktycznego, nie sankcjonuje tego stanu, jak również nie tworzy jakichkolwiek uprawnień do uzyskania praw do lokalu, zatem dokonanie zameldowania również nie jest uzależnione od przysługiwania, prawa do lokalu.
Zdaniem organu odwoławczego, w postępowaniu dowiedziono, że L. J. w chwili dokonania zgłoszenia pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] 81/6 w Wałbrzychu spełniał przesłanki art. 10 § 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. J. wniósł o jej uchylenie i anulowanie czynności materialno-technicznej w postaci przyjęcia i zarejestrowania zgłoszenia pobytu stałego L. J. w lokalu przy ul. [...] 81/6 w Wałbrzychu. Skarżący podniósł, że jest właścicielem lokalu mieszkalnego przy ul. [...] 81/6. S. J. nie posiada natomiast żadnych praw do lokalu; nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do lokalu. Podkreślił, że L. J. w ogóle w tym lokalu nie mieszka.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że w postępowaniu administracyjnym o anulowanie czynności materialno technicznej zameldowania a więc toczącym się na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, interes prawny wnioskodawcy i innych osób będących stronami tego postępowania wywodzi się najczęściej z przysługującego im prawa do nieruchomości o charakterze rzeczowym tj. prawa własności, użytkowania wieczystego, spółdzielczych praw do lokalu, często również z praw o charakterze zobowiązaniowym, głównie prawa najmu lokalu. Zdaniem Sądu w myśl art.10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, który stanowi, że osoba, która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby, jest obowiązana zameldować się na pobyt stały lub czasowy najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia.
W przepisie tym został zapisany zamknięty katalog przesłanek zameldowania oraz granice przedmiotowe postępowania. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., K 20/01, OTK-A r. 2002, nr 3, poz.34(LEX 54068) Sąd podał, że interpretując zwrot "osoba która przebywa" Trybunał Konstytucyjny wyeksponował rejestracyjny charakter meldunku i wskazał, że przedmiotem rejestru jest jedynie "przebywanie", a nie – "uprawnienie" do lokalu. "Ewidencja ludności służy zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. Nie jest ona formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu. Trybunał wskazał, że celem obowiązku meldunkowego jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania ewidencji ludności. Z tego względu do ustawy ewidencyjnej został dodany przepis art. 9 ust. 2b.
Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 9 ust. 2a ustawy przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy trwający ponad 2 miesiące należy przedstawić potwierdzenie pobytu w lokalu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy trwający ponad 2 miesiące, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu, oraz, do wglądu, dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego podmiotu. Dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do lokalu może być umowa cywilno-prawna, wypis z księgi wieczystej, decyzja administracyjna, orzeczenie sądu lub inny dokument poświadczający tytuł prawny do lokalu. Zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu (ust.2b).
W świetle powyższego Sąd stwierdził, że nie tylko brak potwierdzenia pobytu w lokalu przez jego właściciela, ale i brak wyraźniej zgody na zameldowanie nie stanowi negatywnej przesłanki do dokonania zameldowania w lokalu. Sąd zauważył, że oczywiście pobyt osoby ubiegającej się o zameldowanie w lokalu musi mieć charakter pobytu legalnego, gdyż tylko taki pobyt o takiej cesze uprawnia do zameldowania na podstawie art. 9 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Pobyt legalny oznacza przebywanie w lokalu na zasadach zgodnych z prawem, za wiedzą i zgodą właściciela lokalu lub innej osoby uprawnionej do dysponowania lokalem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się ponadto pogląd, iż instytucja zameldowania nie może sankcjonować samowoli, a więc sytuacji będącej następstwem naruszenia posiadania czy wręcz przestępstwa polegającego na naruszeniu miru domowego; nie można przecież czerpać uprawnień z zachowań sprzecznych z prawem.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych to właściciel lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu jest obowiązany potwierdzić fakt pobytu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące w tym lokalu. Zdaniem Sądu z materiału sprawy wynika, że L. J. został zameldowany przez osobę nie dysponującą tytułem prawnym do lokalu, zaś właściciele lokalu mieszkalnego kwestionują zarówno legalność czynności materialno-technicznej zameldowania L. J. na pobyt stały, jak i fakt jego stałego zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] 81/6 w Wałbrzychu. Zameldowanie jest czynnością materialno-techniczna polegającą na dokonaniu wpisów w określonej ewidencji. Ustawodawca przewiduje załatwianie spraw administracyjnych w formie czynności materialno-technicznej w przypadku, gdy należy zastosować prawo materialne bez rozstrzygania sporu co do jego treści lub ze względu na to, że nie trzeba dokonywać ustalenia obowiązującego prawa w drodze jego wykładni.
Natomiast eliminacja czynności materialno-technicznej oraz jej skutków z obrotu prawnego następuje w drodze czynności prawnej właściwego organu dokonanej w formie decyzji administracyjnej stwierdzającej nieważność lub anulującej materialno-techniczną czynność zameldowania. Podstawę prawną dla takiego działania organu i wydania decyzji jest art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. Czynność materialno-techniczna jaką jest zameldowanie, nie ma cech ostateczności, ani prawomocności, co oznacza, iż w każdym czasie możliwe jest skorygowanie błędnego wpisu ewidencyjnego. W niniejszej sprawie czynność zameldowania budzi wątpliwości, ponieważ właściciele lokalu żądają anulowania czynności zameldowania L. J..
Sąd wyjaśnił, że czynność materialno - techniczna zameldowania będzie prawidłowa i nie budząca wątpliwości, jeżeli osoba meldująca się na pobyt stały będzie przebywać w tym miejscu zameldowania z zamiarem stałego zameldowania. Przez pojęcie "pobytu stałego" w myśl art. 6 ust. 1 powołanej ustawy należy rozumieć zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Dla zaistnienia przesłanek pobytu stałego konieczne jest zatem fizyczne przebywanie osoby w miejscu pobytu stałego i skupienie tam centrum życiowego.
W ocenie Sądu przeprowadzone postępowanie wyjaśniające jednoznacznie wskazuje, że powyższe przesłanki wymagane do zameldowania L. J. na pobyt stały w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] 81/6 w Wałbrzychu, nie zostały spełnione.
Dla dokonania zaś czynności materialno - technicznej zameldowania na pobyt stały niezbędny jest nie tylko zamiar przebywania w danym lokalu jako miejscu stałego pobytu ale też faktyczne zamieszkanie w lokalu. Inaczej rzecz ujmując: miejsce stałego pobytu osoby to miejsce, w którym osoba realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe tj. w szczególności mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania (odzież, żywność, meble), przyjmuje wizyty członków rodziny lub znajomych, utrzymuje chociażby okazjonalne kontakty z sąsiadami, przyjmuje i nadaje korespondencję.
Sąd stwierdził, że w niniejszym postępowaniu naruszono przepisy postępowania tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. ponieważ organy administracji publicznej nie podjęły wszystkich niezbędnych czynności mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i nie dokonały jego obiektywnej oceny. Uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia skonstruowane zostało w sposób uniemożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśnia toku myślenia prowadzącego do zastosowania konkretnego przepisu prawnego w sprawie.
Podkreślił, że w postępowaniu wyjaśniającym nie przeprowadzono kontroli meldunkowej, nie przesłuchano świadków, tylko oparto się na ich oświadczeniach. Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy kwestionowana jest prawdziwość oświadczeń świadków, - taki zarzut podnosili właściciele lokalu zaś z treści wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez kuratora Sądu Rejonowego w Wałbrzychu wynika, że sąsiedzi oświadczyli, iż L. J. rzadko przebywa w spornym lokalu - należało ich przesłuchać, pouczając o obowiązku prawnym mówienia prawdy. Organ nie przeprowadził także oględzin lokalu, co niewątpliwie stanowiłoby istotny dowód na okoliczność stałego zamieszkiwania przez L. J. w spornym lokalu.
W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, przy czym naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a.
Wskazał, że należy uzupełnić postępowanie dowodowe, które pozwoliłoby na jednoznaczne przyjęcie, że L. J. w chwili dokonania zgłoszenia pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] 81/6 w Wałbrzychu spełniał przesłanki art. 10 § 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. J. reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie wyroku w całości oraz zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 50 tej ustawy poprzez przyjęcie i rozpatrzenie skargi pochodzącej od podmiotu nie posiadającego interesu prawnego w rozstrzygnięciu,
- 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 145 tej ustawy poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo braku prawnych ku temu podstaw,
- 3) naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 6 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, poprzez uznanie, iż nie zostały spełnione przesłanki do zameldowania L. J. na pobyt stały w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] 81/6 w Wałbrzychu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący L. J. na stałe przebywa w lokalu mieszkalnym położonym w Wałbrzychu przy ul. [...] 81/6. Okoliczność jego stałego zamieszkania w lokalu potwierdzili nie tylko świadkowie, ale także prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w Wałbrzychu z dnia 4 maja 2009 r., (sygn. akt [...]) o umorzeniu dochodzenia przeciwko S. J., w sprawie podstępnego wyłudzenia poświadczenia nieprawdy w postaci zameldowania. Stan faktyczny ustalony podczas dochodzenia policyjnego w sprawie prowadził do ustalenia, iż skarżący mieszkał i mieszka w spornym lokalu, a jego zameldowanie jest potwierdzeniem istniejącego stanu rzeczy. Wprawdzie orzeczenia takie nie wiążą organów administracji i sądów administracyjnych przy wydawaniu rozstrzygnięć (z mocy art. 11 p. p. s. a), ale mają one istotne znaczenie dowodowe dla sprawy.
Skarżący kasacyjnie stwierdził, że nieruchomość nie została nigdy przez niego opuszczona o czym świadczy zebrany podczas postępowania administracyjnego przed organem I instancji materiał dowodowy w postaci zeznań świadków, wizji dokonanej przy okazji przesłuchania świadka S. J.. Czynność materialno - techniczna zameldowania stanowiła potwierdzenie istniejącego już stanu faktycznego. Ustalenia poczynione przez organ II Instancji w związku z tym należy uznać za w pełni zasadne.
Skarżący wskazał, że występując w sprawie jeszcze w charakterze uczestnika postępowania wielokrotnie podnosił zarzut braku legitymacji skargowej po stronie K. J., a tym samym braku jego interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy. Podmiotem mającym w sprawie zakończonej decyzją w sprawach z zakresu obowiązku meldunkowego interes prawny jest wyłącznie osoba, co do której toczy się postępowanie. Jego zdaniem właściciel lokalu ze względu na brak interesu prawnego w sprawie nie może być uznawany za stronę w takim postępowania. Postępowanie w sprawach z zakresu obowiązku meldunkowego (usunięcia z ewidencji błędnego wpisu), jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym według reguł prawa administracyjnego jako prawa publicznego i ma jedynie na celu doprowadzenie stanu ewidencji ludności do zgodności ze stanem faktycznym, co niewątpliwie leży w interesie organów państwa, a nie osób pozostających poza sferą organizacji państwowych (osób trzecich), do których należy zaliczyć właściciela lokalu.
Właściciel dla ochrony swoich prywatnych interesów prawnych ma, zdaniem skarżącego, drogę postępowania cywilnego, która służy do doprowadzenia do usunięcia określonej osoby z lokalu (eksmisji). Stanowisko to znajduje swoje uzasadnienie nie tylko w treści przepisów prawa materialnego, ale również w ugruntowanej już linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Sąd w pierwszej kolejności winien był zbadać legitymację skargową osoby, od której skarga pochodzi. K. J. w sprawie nie posiadał i nie posiada interesu prawnego, a zatem złożona przez niego skarga powinna zostać oddalona. W niniejszej sprawie nie zostało to uczynione, co spowodowało uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Po pierwsze, nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 50 p.p.s.a. poprzez przyjęcie i rozpatrzenie skargi pochodzącej od podmiotu nie posiadającego interesu prawnego.
Organy administracji publicznej prowadziły w niniejszej sprawie postępowanie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji i ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.), dalej zwaną ustawą o ewidencji ludności i dowodach osobistych (z początkiem 2013r. wejdzie w życie ustawa z dnia 24 września 2010r. o ewidencji ludności, która wprowadza istotne zmiany dot. obowiązku zameldowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych istniała rozbieżność dotycząca zagadnienia, czy za stronę postępowania w sprawie zameldowania lub wymeldowania należy uznać wyłącznie osobę, której bezpośrednio dotyczy takie postępowanie, czy także podmiot posiadający tytuł prawny do lokalu, w którym taka osoba ma być zameldowana lub z którego ma być wymeldowana. Wątpliwości w tym w tym zakresie usunęła uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011r. (sygn. akt II OPS 1/11 Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego rok VIII nr 1(40)/ 2012r.)
W uchwale tej stwierdzono, że osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest stroną, w rozumieniu art.28 kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu administracyjnym o zameldowanie w tym lokalu (lub wymeldowanie z niego) innej osoby, prowadzonym na podstawie art. 47 ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych.
W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że z treści prawa własności wynika, że właściciel może korzystać z rzeczy z wyłączeniem innych osób (art. 140 k.c.). Ochrona własności obejmuje zaś zakaz naruszania własności w jakikolwiek sposób, a nie tylko przez pozbawienie właściciela faktycznego władztwa nad rzeczą (art. 222 § 2 k.c.). Należy mieć na uwadze, że zameldowanie lub wymeldowanie najczęściej dotyczy lokalu mieszkalnego (mieszkania). Oznacza to, że również do ochrony najemcy lokalu mieszkalnego stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności (art. 690 k.c.). Tak więc również z tych przepisów wynika, że postępowanie o zameldowanie lub wymeldowanie określonej osoby w danym lokalu, dotyczy interesu prawnego także osoby, która ma tytuł prawny do tego lokalu.
Nie można bowiem przyjąć, że kwestia urzędowego potwierdzenia, iż określona osoba przebywa w danym lokalu nie ma znaczenia prawnego dla tego kto ma tytuł prawny do tego lokalu. Jakkolwiek w sprawie o zameldowanie (wymeldowanie) określonej osoby w danym lokalu rozstrzyga się o tym, czy osoba ta przebywa czy nie przebywa w tym lokalu, to jednak nie można przyjąć, iż postępowanie to nie dotyczy interesu prawnego osoby mającej tytuł prawny do tego lokalu. Realizacja zamiaru zameldowania się w cudzym lokalu albo uchylania się od obowiązku wymeldowania się z cudzego lokalu może stanowić naruszenie praw osoby, która ma tytuł prawny do lokalu. Z tego chociażby względu osoba mająca tytuł prawny do lokalu nie może być pozbawiona prawa do udziału w tym postępowaniu jako strona. Wówczas bowiem może przedstawiać i bronić swoich racji, a w szczególności, iż określona osoba nie przebywa w jej lokalu albo opuściła jej lokal.
W świetle treści powyższej uchwały nie ulega wątpliwości, że K. J. jako współwłaściciel lokalu mieszkalnego położonego w Wałbrzychu przy ul. [...] 81/6 (na podstawie umowy darowizny, zawartej w formie aktu notarialnego, z dnia [...].12.2001r. Rep. A nr [...]), w którym zameldowano L. J., ma interes prawny w rozumieniu art.28 k.p.a. w sprawie wymeldowania L. J. z tego lokalu mieszkalnego. W toku postępowania przed organami meldunkowymi zarzucał on, że L. J. w jego lokalu nie przebywa.
Z kolei zgodnie treścią art. 50 § 1 p.p.s.a uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.
O interesie prawnym w rozumieniu przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. można mówić, gdy ma on oparcie w przepisach prawa materialnego, bądź procesowego lub ustrojowego. Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie wymienionego przepisu może być zatem nie tylko ten, kto wykaże związek pomiędzy swoją sytuacją prawną i normą prawa materialnego, ale również prawa procesowego lub ustrojowego (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydanie 4, Warszawa 2011, str. 180-182; Komentarz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. T. Wosia, Wydanie 3, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2009, str. 274-275).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2011r., (sygn.akt I OSK 741/10, publ. Lex nr 1079818) stwierdził, że mimo iż pojęcie podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi zostało oderwane od pojęcia strony charakterystycznej dla postępowania administracyjnego, konstrukcja art. 50 § 1 p.p.s.a. nie zrywa powiązania z definicją strony na gruncie art. 28 k.p.a., bowiem o sytuacji podmiotów decydują podobne przesłanki, wiążące się z jednej strony z materialnoprawnym charakterem legitymacji oraz związkiem pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Istotne jest tu rzeczywiste powiązanie pomiędzy sytuacją prawną podmiotu a przedmiotem postępowania..
Skoro, jak wyżej to wyjaśniono, K. J. w niniejszym postępowaniu administracyjnym jest stroną, to tym samym nie ma podstaw do kwestionowania jego legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art.50 p.p.s.a. Niewątpliwie miał on interes prawny w jej wniesieniu jako, że skarga ta dotyczyła "jego sprawy administracyjnej", a więc jego indywidualnych praw i obowiązków wynikających z zaskarżonej decyzji
Sąd pierwszej instancji mógł zatem przystąpić do merytorycznego rozpoznania skargi trafnie uznając, że skarżący ma interes prawny w jej wniesieniu.
Drugi zarzut skargi kasacyjnej, w którym podnosi się naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 p.p.s.a poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo braku prawnych ku temu podstaw, jest sformułowany wadliwie, co uniemożliwia jego ocenę przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznający skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny jest związany jej granicami (art. 183 § 1 p.p.s.a), co oznacza, że Sąd ten jest związany wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać zarzuty kasacyjne. Ponadto przedmiotem oceny tego Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Skarga kasacyjna powinna wskazywać dokładnie jednostkę redakcyjną przepisu i być sformułowana w taki sposób, by nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Sądowi nie wolno bowiem samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślać czy też w inny sposób korygować (por.: wyrok NSA z 30 marca 2004 r., GSK 10/04, Mon.Prawn. 2004, nr 9, poz. 392).
Jeśli strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny. Stwierdzić należy, że drugi zarzut skargi kasacyjnej nie odpowiada wskazanym wyżej wymogom. Jako podstawę tego zarzutu skarżący wskazał przepis art. 145 p.p.s.a., bez sprecyzowania, o którą część tego przepisu (oznaczonego paragrafem 1, punktem 1 literami a, b, c, punktem 2 i 3, paragrafem 2) skarżącemu chodzi. Artykuł 145 reguluje różne prawne sytuacje a nadto przepis ten nie może samodzielnie tworzyć podstawy zaskarżenia, ponieważ odwołuje się on do naruszenia prawa, które skarżący powinien wskazać. Dopiero bowiem wykazanie faktu naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego daje sądowi podstawę do uwzględnienia skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji czy postanowienia. Prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. polega na określeniu przez autora skargi kasacyjnej konkretnych przepisów postępowania wraz z uzasadnieniem, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Autor skargi kasacyjnej nie wskazał tych przepisów- bo podanie naruszenia przepisu art.145 p.p.s.a bez wskazania, o którą jednostkę redakcyjną tego przepisu chodzi i bez powiązania z przepisami prawa materialnego lub procesowego, które zostały naruszone jest nieprawidłowe i czyni ten zarzut nieskutecznym.
Skarżący zarzucił także Sądowi pierwszej instancji na podstawie art.174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 6 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, poprzez uznanie, iż nie zostały spełnione przesłanki do zameldowania L. J. na pobyt stały w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] 81/6 w Wałbrzychu. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący podniósł, że zebrany przed organami materiał dowodowy w postaci zeznań świadków, "wizji" dokonanej przy okazji przesłuchania świadka S. J., postanowienie Sądu Rejonowego w Wałbrzychu z dnia 4 maja 2009r. umarzające postępowanie p-ko S. J. świadczy o tym, że skarżący mieszkał w w/w lokalu gdzie skupiały się jego sprawy życiowe.
I ten zarzut skargi kasacyjnej nie jest uzasadniony. Artykuł 174 pkt.1 p.p.s.a stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym zrozumieniu treści zastosowanego przepisu, natomiast naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumpcji, który polega na tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej.
Skarżący nie wskazał, na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art.6 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Stawiając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego autor skargi kasacyjnej powinien wskazać po pierwsze czy doszło do naruszenia danego przepisu przez jego błędną wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie, a po drugie wskazane naruszenie prawa materialnego uzasadnić.
Jak wynika z treści uzasadnienia tego zarzutu skargi kasacyjnej, poprzez postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący w istocie zwalcza ocenę stanu faktycznego dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, który uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie został w sposób wyczerpujący, umożliwiający jej rozstrzygnięcie ustalony stan faktyczny i dlatego uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że została ona wydana z naruszeniem art.7,77 §1 i 80 k.p.a. Wyjaśnić zatem należy, że jeśli zamiarem strony skarżącej było zanegowanie tej oceny Sądu pierwszej instancji, to można to było uczynić jedynie za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.174 pkt 2 p.p.s.a.). Nie można natomiast tego skutecznie czynić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art.174 pkt 1 p.p.s.a.).
W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.