Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.S. i J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w obrębie [...], położonej przy ul. P. w Warszawie.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Prezydent m. st. Warszawy ustalił szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu odwołania A.S. i J.S., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie spełnione są wszystkie warunki wskazane w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) Co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej – ul. Pj. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren inwestycji, w związku z art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja organu I instancji jest zgodna z przepisami odrębnymi. Określa ona rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Do decyzji załączono wyniki analizy zagospodarowania obszaru oraz aktualne mapy, na których wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, obowiązującą linię zabudowy, granice obszaru analizowanego i parametry występującej na tym obszarze zabudowy.
W skardze na powyższą decyzję A.S. i J.S. zarzuciły: naruszenie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), gdyż organ wyznaczył znacznie wyższy wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki ew. nr [...] niż średni wskaźnik z obszaru analizowanego, co nie wynikało z analizy funkcji i cech zabudowy obszaru poddanego analizie; naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1, art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, nieuwzględnienie prawa własności przysługującego innym osobom do nieruchomości sąsiednich oraz nieuwzględnieniu potrzeb interesu publicznego, a także naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 140 k.p.a. gdyż organ odwoławczy nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Materiał dowodowy został zebrany nieprawidłowo, gdyż nie przeprowadzono oględzin obszaru analizowanego oraz dokonano nieprawidłowej analizy zebranych dowodów.
Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wyjaśnił, że dla obszaru na którym zlokalizowana ma być przedmiotowej inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia warunków zabudowy. Wydanie takiej decyzji jest zaś uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy. Sąd uznał, że organy prawidłowo wyznaczyły obszar analizowany, a następnie dokonały analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a wyniki tej analizy zostały dołączone w formie tekstowej oraz graficznej do wydanej decyzji organu I instancji.
Sąd stwierdził również, że określone w decyzji parametry, takie jak wskaźnik zabudowy działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu odpowiadają przepisom, tj. § 5-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Także średni wskaźnik zabudowy określony został zgodnie z obowiązującymi przepisami. Sąd podkreślił, że badanie czy planowana inwestycja ograniczy dopływ naturalnego światła do pomieszczeń mieszkalnych budynku zajmowanego przez skarżące i czy w związku z tym spełnione będą warunki techniczne, określone w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690) jest możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego, przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Na tym etapie ocenia się bowiem zgodność przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi.
Inny jest przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny – postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Inny jest w związku z tym zakres ochrony osób trzecich w każdym z tych postępowań. Sąd zaznaczył, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy nie może być więc oceniana w takim zakresie, jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego. Ochrona ta może następować tylko w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych stosowanych w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem celem decyzji, wydawanej w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy jest – w przypadku braku planu – przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami odrębnymi, to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana tylko w tylko granicach. Inwestor, uzyskując decyzję o warunkach zabudowy, uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce.
Nie oznacza to jednak, że otrzyma on pozwolenie na budowę co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. W przypadku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę, możliwość realizacji konkretnej inwestycji będzie oceniana w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych na jego postawie aktów wykonawczych. Na tym etapie organy są obowiązane orzekać o dopuszczalności realizacji konkretnej inwestycji w określonej odległości od granicy sąsiedniej działki, a także do badania dostępności światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych skarżącej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły A.S. i J.S. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienia i uchylenia w całości zaskarżonej decyzji, w związku z naruszeniem prawa przez organ dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż skarżące bez własnej winy nie brały udziału w całości postępowania.
Po drugie, art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji wadliwych ustaleń faktycznych organu administracji i w konsekwencji przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a także ogólnikowe potraktowanie niektórych zarzutów skarżących, co skutkuje brakiem wszystkich niezbędnych elementów uzasadnienia i utrudnia lub nawet wyklucza przedstawienie zarzutów merytorycznych.
Po trzecie, art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienia i uchylenia w całości zaskarżonej decyzji w związku z naruszeniem przez organ przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo, iż sprawa wymagała ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w całości lub przy najmniej w znacznej części, gdyż dotychczasowe postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 9, art. 10 § 1, art. 67 § 1 i § 2 pkt 3, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i § 2, art. 80 oraz art. 81 k.p.a., a także art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 k.p.a., wszystkie w związku z art. 140 k.p.a., art. 7 k.p.a.
Po czwarte, art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji w związku z naruszeniem przez organ przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt. 1 w związku z art. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 1 ust. 2 pkt. 2, 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 53 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 ust. 1 i § 5 ust. 1 oraz 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. co miało istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji, gdyby bowiem Sąd I instancji nie naruszył tych przepisów to w związku z naruszeniem wymienionych przepisów prawa materialnego przez organ administracyjny, uchyliłby zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a nie stosowałby art. 151 p.p.s.a. i nie oddaliłby zasadnej skargi.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną I.P. i K.P. (inwestorzy) wnieśli o jej odrzucenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Postawiony w niej zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 3 § 1 p.p.s.a. skarżące uzasadniły rzekomym naruszeniem przez organ prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania z mocy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżące podniosły, iż bez własnej winy nie brały udziału w całości postępowania, to jest przy przeprowadzeniu dowodu z miejscowych oględzin przedmiotowej nieruchomości, o której to czynności nie zostały powiadomione. Ponadto organy naruszyły przepis art. 10 § 1 k.p.a. nie zapewniając im czynnego udziału w każdym stadium postępowania i uniemożliwiając wypowiedzenie się co do zebranego materiału i zgłoszonych żądań.
Wbrew treści tego zarzutu w sprawie nie zaistniała podstawa do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż skarżące brały udział w toku całego postępowania, przejawiając przy tym znaczną aktywność. O terminie przeprowadzenia dowodu z miejscowych oględzin nie były powiadomione z tej przyczyny, iż organy dowodu takiego w rozpoznawanej sprawie nie przeprowadzały.
W sprawie o ustalenie warunków zabudowy organy nie mają obowiązku dopuszczania dowodu z miejscowych oględzin przedmiotowej nieruchomości, który to dowód jest przeprowadzany tylko "w razie potrzeby" (art. 85 § 1 k.p.a.). Konieczne jest natomiast przeprowadzenie analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Wyniki tej analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 wym. wyż. rozp.). Zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.
Osoba taka dokonuje też analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. i sporządza wyniki tej analizy, stanowiące załącznik do decyzji. Zarzut skarżących, iż organy nie powiadomiły ich o terminie oględzin miejscowych jest więc nieuzasadniony. Natomiast podniesione w skardze kasacyjnej naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. stanowi uchybienie proceduralne uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji tylko wówczas, gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęty jest powszechnie pogląd, wyrażony między innymi w wyroku NSA z 18 maja 2006 r. (sygn. akt IIOSK 831/05), publ. w ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 157), że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.
W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, gdyż skarżące nie wykazały, by naruszenie wymienionego przepisu w jakikolwiek sposób wpłynęło na wyniki postępowania. W rzeczywistości miały one zapewniony czynny udział w toku postępowania i z tego prawa korzystały oraz nie wykazały, by stwierdzone naruszenie prawa skutkowało nie wyjaśnieniem okoliczności sprawy, pominięciem wniosków dowodowych czy wyjaśnień stron albo podobnym skutkiem.
Wbrew zarzutom oznaczonym punktami 2 i 3 w treści skargi kasacyjnej oddalenie skargi było następstwem stwierdzenia przez Sąd I instancji należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przeprowadzenia niezbędnych dowodów oraz zachowania w toku postępowania administracyjnego przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Strona wnosząca skargę kasacyjna nie wykazała istnienia żadnych istotnych dla wyniku sprawy okoliczności faktycznych niewyjaśnionych w toku postępowania administracyjnego. Zarzut naruszenia przepisu art. 9 k.p.a. nie został niczym uzasadniony. Z zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenia, iż "zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy" skarżące wyprowadziły dowolny wniosek, iż sad stwierdził istnienie naruszeń prawa, lecz nie uzasadnił, że nie miały one istotnego wpływu na wynik sprawy. W rzeczywistości treść uzasadnienia Sądu I instancji świadczy o tym, że WSA w Warszawie nie stwierdził żadnych uchybień proceduralnych w postępowaniu administracyjnym.
Całkowicie sprzeczne z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego jest stwierdzenie, że "nie można na chwilę obecną twierdzić, iż w sprawie została przeprowadzona analiza obszaru, który winien zostać wyznaczony wokół działki budowlanej objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy". Wyniki analizy stanowią – zgodnie z obowiązującymi przepisami – załącznik decyzji o warunkach zabudowy a przeprowadzona analiza była podstawowym dowodem uzasadniającym uwzględnienie wniosku przyszłego inwestora. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 7 i 9 u.p.z.p. są całkowicie dowolne i sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem. Skarżące w żaden sposób nie wykazały, w jaki sposób rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, z pozostawieniem jego funkcji i dostosowaniem jego gabarytów oraz formy architektonicznej do budynków znajdujących się w sąsiedztwie, na terenie objętym analizą, naruszy wymagania ładu przestrzennego, podlegające ochronie walory architektoniczne i krajobrazowe a także prawo własności sąsiadów i potrzeby interesu publicznego.
Należy przy tym mieć na względzie, że zgodnie z art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Nadto – w obecnie obowiązującym stanie prawnym – przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy wydania takiej decyzji.
Jako wady zaskarżonej decyzji skarżące wskazały przyjęty w nadmiernej wysokości wskaźnik powierzchni nowej zabudowy działki nr [...] w stosunku do średniej dla obszaru analizowanego oraz ustalenie zbyt małej ilości miejsc parkingowych. Zarzut ten pomija jednak brzmienie § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., z których to przepisów wynika możliwość wyznaczenia innego – niż średni – wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, jeżeli wynika to z dokonanej w sprawie analizy. Możliwość takiego przekroczenia średniego wskaźnika zabudowy dopuściła analiza cech zabudowy okolicznego terenu sporządzona w rozpoznawanej sprawie. Uzasadnione to było tym, iż na terenie objętym analizą, przy ul. Saperów, znajdują się nieruchomości, których rozmiar i ukształtowanie oraz sposób zabudowy a nadto podobieństwo do przedmiotowej nieruchomości pozwalały na podniesienie średniego wskaźnika powierzchni zabudowanej. W kwestii zaś ilości miejsc parkingowych skarżące pominęły fakt, że oprócz takich miejsc budynek posiada garaże i ze względu na jego przeznaczenie mieszkalne jest to ilość wystarczająca.
Zarzuty skargi kasacyjnej są więc nieuzasadnione. Dlatego skarga ta podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.