Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 589/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. M. i M. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 26 stycznia 2021 r., nr 104/21, którą po rozpatrzeniu odwołania skarżących, organ ten uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 4 września 2020 r., nr IVOT/234/U/2020 o odmowie wydania skarżącym pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego III kondygnacyjnego z wbudowanym garażem oraz szczelnego zbiornika na ścieki na działce nr [....] obręb [...] przy ul. [...] w Warszawie i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. M. i M. M. zarzucając naruszenie:
- art. 31zy1 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm., dalej "u.COVID") poprzez jego błędną wykładnię co do momentu wejścia w życie "niniejszej ustawy". W ocenie Sądu będzie to ustawa nowelizująca z dnia 16 kwietnia 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 695), gdy tymczasem w ocenie skarżących jest to ustawa nowelizowana;
- art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., dalej "P.b.") w zw. art. 31zy1 ust. 1 u.COVID poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w okresie pandemii podstawową formą oddawania obiektów budowlanych do użytkowania jest forma uproszczona (zgłoszenie), a wniosek o pozwolenie na użytkowanie powinien być uznany przez organ nadzoru budowlanego jako zgłoszenie zakończenia budowy i zamiaru przystąpienia do użytkowania;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 8 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez nieuchylenie decyzji, pomimo że skarżący podnosili, iż w identycznym stanie faktycznym i prawnym, dotyczącym budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem usługowym i garażem na działkach nr [...], [...] i [...] z obr. [...] przy ul. [...] w Warszawie-Wesołej, organ wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowania przyjął w trybie milczącej zgody;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że ustanowiony w sprawie pełnomocnik M. M. nie był uwzględniany w doręczaniu decyzji, co skutkować może wątpliwościami co do wprowadzenia jej do obrotu prawnego;
- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu orzeczenia do istotnych zarzutów i argumentów zawartych w skardze, między innymi co do momentu granicznego przekształcania wniosków o pozwolenie na użytkowanie w zawiadomienia o zakończeniu budowy, a także brak odniesienia się do faktu przeprowadzonej w dniu 9 czerwca 2020 r. kontroli obowiązkowej; przywołanie w podstawie prawnej art. 55 ust. 2 Prawa budowlanego, który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2, art. 8 § 1 oraz art. 9 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, pomimo że organy administracji publicznej nie wezwały po wpłynięciu wniosku do jego sprecyzowania poprzez wskazanie właściwej podstawy prawnej lub jego zmodyfikowanie, mając na uwadze zasadę wzbudzania zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz zasadę informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw wnioskodawcy i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.
Następnie A. M. i M. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wystąpili także o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
W tym miejscu przypomnieć należy, że powodem wydania przez Wojewódzkiego Inspektora zaskarżonej decyzji z dnia 26 stycznia 2021 r., nr 104/21 – uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora i umarzającej postępowanie w pierwszej instancji – była konstatacja, że na datę złożenia przez A. M. i M. M. wniosku o pozwolenie na użytkowanie budynku przy ul. [...] w Warszawie art. 55 ust. 1 pkt 1 P.b. nie mógł być stosowany, gdyż wynikało to z art. 31zy1 ust. 1 u.COVID. Zgodnie z art. 31zy1 ust. 1 u.COVID: "W okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przepisów art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.) nie stosuje się, a wnioski o udzielenie pozwolenia na użytkowanie złożone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, jeżeli nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, traktuje się jak zawiadomienie o zakończeniu budowy o którym mowa w art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane".
Poza sporem pozostaje, że A. M. i M. M. złożyli wniosek o pozwolenie na użytkowanie w dacie obowiązywania art. 31zy1 ust. 1 u.COVID i zarazem "działania" tego przepisu, co warunkowane było ustanowieniem stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19.
W kontekście bezspornych okoliczności niniejszej sprawy prima facie niezrozumiały może się wydawać pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 31zy1 ust. 1 u.COVID poprzez jego błędną wykładnię odnoszącą się do momentu wejścia w życie "niniejszej ustawy". Skarżący uważają, że zwrot ten odnosi się do ustawy głównej, do której dodano art. 31zy1, a więc u.COVID, a nie ustawy nowelizującej, jak stwierdził Sąd pierwszej instancji. Przyjmując za punkt wyjścia rozumowanie A. M. i M. M. należałoby uznać, że datą graniczną, przed którą złożone wnioski o udzielenie pozwolenia na użytkowanie mocą art. 31zy1 u.COVID "traktuje się jak zawiadomienie o zakończeniu budowy" byłby 8 marca 2020 r. (data wejścia w życie u.COVID), natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że datą taką był dzień 18 kwietnia 2020 r. (wejście w życie nowelizacji u.COVID z dnia 16 kwietnia 2020 r., Dz. U. z 2020 r., poz. 695).
Wątpliwości dotyczące przyczyn podniesienia powyższego zarzutu łączą się z tym, że nie jest jasne, jakie znaczenie dla niniejszej sprawy miałoby mieć ustalenie odmiennej daty granicznej, do której odnosić należy art. 31zy1 ust. 1 u.COVID. Wszakże A. M. i M. M. złożyli sporny wniosek o pozwolenie na użytkowania budynku przy ul. [...] w Warszawie 6 maja 2020 r. Oznacza to, że niewątpliwie wniosek ten złożony został po "wejściu w życie niniejszej ustawy" i nie ma znaczenia, czy moment ten odniesiony on zostanie do daty 8 marca 2020 r., czy 18 kwietnia 2020 r.
Analizując całość skargi kasacyjnej można jedynie domyślać się, że powody, dla których skarżący z determinacją starają się wykazać, iż datą graniczną, do której należy odnosić art. 31zy1 u.COVID jest 8 marca 2020 r., łączą się z innym zarzutem, dotyczącym naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 K.p.a. Otóż skarżący wskazują, że M. M. wraz z inną osobą złożył 26 marca 2020 r. wniosek o pozwolenie na użytkowanie innej inwestycji w przy ul. [...] w Warszawie-Wesołej, także do Powiatowego Inspektora. Tak złożony wniosek został potraktowany jako zawiadomienie o zakończeniu budowy, co organ potwierdził stosownym zaświadczeniem. W ten sposób, jak się wydaje, skarżący starają się przekonać, że wedle praktyki Powiatowego Inspektora (art. 8 § 2 K.p.a.) wnioski o pozwolenie na użytkowanie traktowano jako zawiadomienia o zakończeniu budowy, pomimo że składano je już po 8 marca 2020 r., która wedle skarżących jest datą "wejścia w życie niniejszej ustawy" w rozumieniu art. 31zy1 ust. 1 u.COVID.
Odnosząc się do powyższego przede wszystkim należy zastrzec, że na sposób procedowania przez organ z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie w innej sprawie, dotyczącej innej inwestycji (przy ul. [...]), można przywoływać co najwyżej na zasadzie argumentu pomocniczego. Przebieg jednej sprawy nie świadczy jeszcze o "utrwalonej praktyce" w rozumieniu art. 8 § 2 K.p.a. Gdyby jednak, pomimo to, podążać tokiem rozumowania skarżących, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione przez skarżących okoliczności świadczą o tezie przeciwnej do przez nich oczekiwanej. A. M. i M. M. wskazują, że M. M. (z inną osobą) złożył wniosek po pozwolenie na użytkowanie budynku przy ul. [...] w dniu 26 marca 2020 r., co zostało potwierdzone zaświadczeniem z dnia 5 maja 2020 r. Zaświadczenie to zostało dołączone w kopii do skargi i znajduje się na k. 14 akt sądowych. Z treści tego zaświadczenia wynika, że organ potraktował złożony wniosek o pozwolenie na użytkowanie jako zawiadomienie o zakończeniu budowy wprost w oparciu o art. 31zy1 ust. 1 u.COVID. Organ wobec tego przyjmował, że złożono go przed "dniem wejścia w życie niniejszej ustawy" w rozumieniu art. 31zy1 ust. 1 u.COVID, a za tę datę uznawał właśnie 18 kwietnia 2020 r. To wyjaśnia, dlaczego wniosek dotyczący inwestycji przy ul. [...], złożony przez M. M. (i inną osobę) wywołał taką a nie inną reakcję organu. Skarżący w obecnie rozpatrywanej sprawie nie mogą więc powoływać się na art. 8 § 2 K.p.a. (w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) i żądać potraktowania wniosku z dnia 6 maja 2020 r. w taki sam sposób. Wobec tego zarzut dotyczący naruszenia art. 8 § 2 K.p.a. (w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) uznać należy za nieusprawiedliwiony.
Jak zaznaczono, niniejsza sprawa dotyczy wniosku o pozwolenie na użytkowanie z dnia 6 maja 2020 r, a więc z całą pewnością złożonego w dacie, gdy przepisy art. 55 ust. 1 i 3 P.b. uległy "zawieszeniu" na podstawie art. 31zy1 ust. 1 u.COVID.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zapatrywania A. M. i M. M., jakoby złożony przez nich wniosek o pozwolenie na użytkowanie budynku przy ul. [...] w Warszawie powinien być potraktowany przez organy jako zawiadomienie o zakończeniu budowy. Należy pamiętać, że zawiadomienie o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 ust. 1 P.b. rodzi odmienne skutki prawne i po jego złożeniu wymaga się od organu nadzoru budowlanego innego sposobu działania, aniżeli w przypadku wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Nie można więc, złożywszy wniosek o pozwolenie na użytkowanie, retrospektywnie powoływać się na zasady wzbudzania zaufania obywateli do organów władzy publicznej czy zasadę informowania z art. 8 § 1 i art. 9 K.p.a. i twierdzić, że wniosek o pozwolenie na użytkowanie był, wbrew jego treści, zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Wszakże, gdyby tak było, składający wniosek o pozwolenie na użytkowanie, po upływie terminu do zgłoszenia sprzeciwu, mogliby wstecznie modyfikować swoje żądania i powoływać się na skutki milczącej akceptacji zawiadomienia o zakończeniu budowy (braku sprzeciwu). Takie podejście jest nie do przyjęcia. Z tych powodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako nietrafne należy ocenić zarzuty naruszenia powiązanych przepisów: art. 54 ust. 1 P.b. w zw. art. 31zy1 ust. 1 u.COVID oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2, art. 8 § 1 oraz art. 9 K.p.a.
Tytułem uzupełnienia powyższego wywodu i zarazem odnosząc się do argumentacji skarżących można dodać, że wprawdzie w pewnych, budzących wątpliwości przypadkach, organ w trybie art. 64 § 2 K.p.a. może żądać doprecyzowania żądania strony, niemniej należy pamiętać, że w niniejszej sprawie wniosek skarżących z dnia 6 maja 2020 r. był wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, skarżący uczestniczyli w obowiązkowej kontroli, a Powiatowy Inspektor wszczął i prowadził postępowanie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, zresztą zakończone decyzją. Te zdarzenia i czynności dokonały się, gdy tymczasem wobec jednoznacznego brzmienia art. 31zy1 ust. 1 u.COVID ich podstawa prawna została czasowo wyłączona. To wymagało reakcji ze strony Wojewódzkiego Inspektora, który uchylił wydaną decyzję i umorzył postępowanie w pierwszej instancji.
Warto też podkreślić, że art. 31zy1 ust. 1 u.COVID przewidywał przekształcenie (w zawiadomienia o zakończeniu budowy) pewnej tylko kategorii wniosków o pozwolenie na użytkowanie – wyraźnie wyodrębnionych z uwagi na datę złożenia. Wbrew skarżącym, nie można więc rozszerzać tej szczególnej regulacji na wszystkie wnioski, złożone także później, gdyż takie podejście naruszałoby ten przepis.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok nie narusza także art. 141 § 4 P.p.s.a. Jego uzasadnienie zawiera wymagane tym przepisem elementy, natomiast Sąd odniósł się w motywach orzeczenia do wszystkich istotnych w sprawie kwestii, przekonując, dlaczego wniosek o pozwolenie na użytkowanie budynku przy ul. [...] w Warszawie z dnia 6 maja 2020 r. uznał za złożony w oparciu o wyłączony wówczas art. 55 ust. 1 pkt 1 P.b. – a to z kolei stanowiło podstawę do aprobaty decyzji Wojewódzkiego Inspektora.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. (w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w skardze kasacyjnej nie wykazano, w jaki sposób tak zarzucane naruszenie mogłoby wpłynąć na wynik sprawy. Sąd nie zgadza się, że jakoby istniały wątpliwości, czy decyzja Powiatowego Inspektora weszła do obrotu prawnego. A. M. i M. M. otrzymali wydane rozstrzygnięcie i skutecznie się od niego odwołali, nie zgłaszając zastrzeżeń, co do prawidłowości doręczenia. Organ drugiej instancji wydał decyzję, a następnie skarżący bez przeszkód skorzystali ze środka zaskarżenia przed sądem administracyjnym.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach podstaw kasacyjnych i uznając je za nieusprawiedliwione, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a.