Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę M. K. (dalej również jako "skarżący") na uchwałę Rady Gminy w Ujsołach z dnia [...] kwietnia 2004 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Sąd wskazał, że prawomocnym postanowieniem z dnia 13 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1112/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skarg M. K. oraz S. z D. i Stowarzyszenia D. na uchwałę Rady Gminy Ujsoły z dnia [...] kwietnia 2004 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, orzekł o umorzeniu postępowania ze skarg M. K. i S. Następnie prawomocnym postanowieniem z dnia 21 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę Stowarzyszenia D. na powyższą uchwałę. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. M. K. powtórnie wniósł skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w zakresie, w jakim uchwała wprowadza zakaz nowego zainwestowania poza przypadkami powstania w jednym kompleksie nowego gospodarstwa rolnego o pow. nie mniejszej niż 1,5 ha przeliczeniowego oraz w zakresie układu komunikacyjnego (ustalania granic terenu pod drogi łączące przysiółki D.) i nieobjęcia obszarami podziałów lub scaleń określonych nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że powtórna skarga na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Sąd wyjaśnił, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest dopuszczalne po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, bowiem zaskarżona uchwała została podjęta przed dniem 1 czerwca 2017 r. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przysługuje tylko jednokrotnie. Jest to bowiem quasi środek odwoławczy. Tymczasem skarżący już skorzystał z tej możliwości prawnej, wnosząc skargę w sprawie tut. Sądu sygn. akt II SA/Gl 1112/16, którą następnie cofnął. Jak wynika z akt tej sprawy skarżący pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. wezwał Radę Gminy Ujsoły do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego także uchwałą z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie zmiany miejscowego planu w zakresie nieistnienia w tym planie całorocznych dróg dojazdowych oraz zakazu wprowadzania nowego zainwestowania gospodarstw rolnych poniżej 1 ha i takie też ustalenia poczynił Sąd w powyższej sprawie.
Wezwanie to niewątpliwie odnosi się do przedmiotowej uchwały ze zmianami. Zarzuty wezwania są bowiem tożsame z pismem z dnia [...] września 2017 r., które skarżący przedłożył w niniejszej sprawie jako dowód wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Organ gminy udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...] września 2016 r. Nie ma, w ocenie Sądu, prawnego znaczenia fakt, że skarżący cofnął poprzednią skargę, co skutkowało umorzeniem postępowania w sprawie II SA/Gl 1112/16. Skutków poprzedniego wezwania nie można bowiem zniweczyć w drodze kolejnej skargi, poprzedzonej powtórnym wezwaniem. Termin do wniesienia skargi jest liczony od pierwotnego wniesienia wezwania, które zostało nadane za pośrednictwem poczty. Termin do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; dalej "u.s.g."), uregulowany został w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).
Zatem brak odpowiedzi na wezwanie stwarza możliwość wniesienia skargi w terminie 60 dni od dnia wezwania. W każdym wypadku termin ten upłynął przed dniem 16 listopada 2017 r. Ponowne wezwanie było, w ocenie Sądu, bezskuteczne, a powtórna skarga jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 tej ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł M. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, rozpoznania skargi na rozprawie, a także zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniu z dnia 4 października 2018 r. zarzucono naruszenie:
- a) przepisów postępowania:
- 1. art. 101 ust. 1 w związku z art. 101 ust. 2 w związku z art. 102a u.s.g., poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż wezwanie do usunięcia naruszenia nie może zostać złożone ponownie, podczas gdy:
- - wezwanie do usunięcia naruszenia stanowi jedynie warunek formalny wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ gminy z zakresu administracji publicznej,
- - przeszkodą do orzekania przez sąd administracyjny mogłaby być jedynie powaga rzeczy osądzonej, która istniałaby wówczas, gdyby o całości żądania skarżącego M. K. orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.
Tym bardziej, że wezwanie nie było tożsame z złożonym w terminie wcześniejszym.
- 2. art. 52 § 3 i §4 oraz art. 53 § 2 i § 2a p.p.s.a. z art. 102a i w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g., poprzez przyjęcie, iż w sprawach skarg, o których mowa w art. 101 u.s.g. ma zastosowanie art. 53 § 2 i §2a w związku z art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a., pomimo dyspozycji art. 102a u.s.g., podczas gdy:
- - ustawa o samorządzie gminnym przewiduje, iż jedynym warunkiem wniesienia skargi jest wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia bez wskazania terminu,
- - ustawa o samorządzie gminnym nie reguluje środków zaskarżenia uchwał podjętych przez organ gminy z zakresu administracji publicznej, jak również nie reguluje odmiennych sposobów rozstrzygania, co implikuje konstatację, iż jedynie brak regulacji ustawowej, która jest klarowana (art. 102a u.s.g.), dawałby podstawę do zastosowania art. 52 § 4 w związku z art. 53 § 2 p.p.s.a., a warunkiem wniesienia skargi byłoby wynikające z tegoż przepisu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa,
- - art. 52 § 4 p.p.s.a. reguluje wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, natomiast art. 101 ust. 1 u.s.g. reguluje wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, co implikuje konstatację o braku podstaw do identycznego interpretowania obu regulacji,
- - brak jest podstaw do wyinterpretowania, iż skarżący, skarżąc uchwałę podjętą przez organ gminy z zakresu administracji publicznej w sprawach skarg objętych art. 101 u.s.g., jest związany terminem z art. 53 § 2 p.p.s.a., bowiem art. 53 § 2 p.p.s.a. nie obejmuje skarg wnoszonych w ww. trybie,
- - skarżący nie jest ograniczony terminem wniesienia skargi i może ją wnieść w każdym czasie pod warunkiem bezskutecznego wezwania, w tym zgodnie z treścią art. 53 § 2a tej ustawy.
- b) prawa materialnego:
- 1. art. 45 ust 1 oraz art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich błędną wykładnię i następstwie błędnej wykładni niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędnym uznaniem, iż strony, którym przysługują tradycyjne środki odwoławcze nie mogą być w gorszej sytuacji niż podmioty, którym przysługuje środek odwoławczy z art. 101 ust, 1 u.s.g., podczas gdy żądanie skarżącego, zawarte w pierwotnej skardze, nie zostało w całości rozpoznane jak i też nie zostało rozpoznane nawet w części,
- 2. art. 101 ust. 1 w związku z art. 101 ust 2 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jest to instytucja o charakterze jednorazowym jako surogat środka odwoławczego. Tym bardziej, że z przedmiotowego przepisu prawa nie wynika jednorazowość jego stosowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. To do oceny Sądu pozostawiono więc kwestię rozpoznania tego rodzaju skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym albo na rozprawie i wniosek strony nie jest w tym zakresie dla Sądu wiążący. Znajdując podstawę do zastosowania powołanego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Jak słusznie wskazał Sąd I instancji w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością procesową powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu autoweryfikację uchwały organu gminy wskazanej w tym wezwaniu, które konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i uchwałę, za przyczyną której to się stało. Zatem, nie można tej instytucji traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Taki pogląd pozbawiałby owe wezwanie znaczenia prawnego.
Nie ma wątpliwości, że skarżący skorzystał z tej możliwości prawnej przed wniesieniem skargi na uchwałę Rady Gminy w Ujsołach z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gl 1112/16. Umorzenie postępowania (na wniosek skarżącego) nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, bowiem istotą problemu jest powtórne złożenie skargi przez ten sam podmiot na ten sam akt prawny w oparciu o powtórne wezwanie organu do usunięcia naruszenie prawa. Sąd I instancji słusznie uznał takie działanie za niedopuszczalne.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa do właściwego organu, który zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie wydał. Jak zasadnie podniósł Sąd instancji, do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a., mimo, że wyłączono stosowanie art. 52 § 4 tej ustawy. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. i wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., mają taki sam charakter prawny i służą temu samemu celowi, którym jest wykorzystanie możliwości załatwienia sprawy przez organ bez konieczności wnoszenia skargi do sądu. Z tego względu nie ma podstaw do wyłączenia stosowania art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadku wnoszenia skargi na uchwałę organu gminy.
Wyłączenie w art. 102a u.s.g. dotyczy jedynie wyłączenia stosowania art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., a więc wyłączenia wezwania, o którym mowa w tych przepisach, co oznacza, że wniesienie skargi na uchwałę rady gminy jest przypadkiem, o którym mowa w art. 53 § 2 tego Prawa (zob. postanowienie NSA z 9 maja 2013 r. II FSK 2140/12).
Odnośnie do przywołanego w skardze kasacyjnej art. 102a należy wskazać na pogląd zawarty w uchwale NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. II OPS 2/07 "Zmiana przepisu art. 102a o samorządzie gminnym została dokonana ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) i polegała jedynie na tym, że w art. 102 a ustawy o samorządzie gminnym, zamiast art. 34 ust. 3 ustawy o NSA wpisano art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że intencją ustawodawcy, w związku z uchyleniem ustawy o NSA i wejściem w życie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, było utrzymanie wyłączenia stosowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a, a o którym poprzednio stanowił przepis art. 34 ust. 3 ustawy o NSA.
Nie ma podstaw do doszukiwania się innego celu tej zmiany, a w szczególności zamiaru ustawodawcy wyłączenia stosowania w tych sprawach także innych przepisów Prawa o postępowaniu przed sądem administracyjnym dotyczących terminu do wniesienia skargi."
Z tego względu, zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. należy uznać za niezasadny. Ponowne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest bezskuteczne, a zatem skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu nie dokonał wykładni art. 45 ust.1 oraz art. 78 Konstytucji RP, a jedynie powołał się na inne orzeczenie, w którym Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na powyższe przepisy. Odnoszenie się do tego zarzutu nie jest więc zasadne w niniejszej sprawie.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.