Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2479/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2432/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku umożliwienia przejścia wzdłuż jeziora.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] zarządzeniem pokontrolnym z [...] czerwca 2016 r. - na podstawie art. 160 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 469, ze zm.) oraz w oparciu o wyniki przeprowadzonej przez Dyrektora 12 kwietnia 2016 r. kontroli gospodarowania wodami (protokół kontroli nr [...]), w zakresie o którym mowa w art. 156 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo wodne, dotyczącej grodzenia nieruchomości, tj. działki o nr geod. [...] z obrębu Z. O. w miejscowości Z. O., gm. K. O., przylegającej do wód jeziora G., nałożył na podmiot kontrolowany, tj. J. K.: 1) obowiązek umożliwienia stałego, swobodnego, bezpiecznego przejścia wzdłuż jeziora G. na terenie wyżej opisanej nieruchomości, w szczególności w taki sposób, że posadowione ogrodzenia przylegające do powierzchniowych wód publicznych kończyć się będą najdalej w odległości 1,5 m od linii brzegu jeziora G. - zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy Prawa wodnego - do realizacji w terminie do 15 lipca 2016 r.;

2) obowiązek pisemnego powiadomienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] o stanie wykonania obowiązku, wynikającego z treści punktu 1 niniejszego zarządzenia pokontrolnego - w terminie do 31 lipca 2016 r.

W uzasadnieniu przedmiotowego zarządzenia Dyrektor podał, że 12 kwietnia 2016 r. - na podstawie art. 156 i art. 157 ustawy Prawo wodne - przeprowadził kontrolę gospodarowania wodami (protokół kontroli nr [...]), dotyczącą grodzenia nieruchomości - działka o nr geod. [...] z obrębu Z. O., przylegającej do wód jeziora G.. Zakres kontroli obejmował: przestrzeganie nałożonych na właścicieli gruntów obowiązków oraz ograniczeń zgodnie z art. 156 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo wodne. W wyniku przeprowadzonej kontroli gospodarowania wodami stwierdzono, iż działka o nr [...] we wskazywanej wyżej lokalizacji, ogrodzona jest z dwóch stron od jeziora G. płotem z metalowej siatki i metalowych słupków. W ogrodzeniu umiejscowionym na granicy z działką o nr [..] w odległości 1,3-1,5 m od pnia drzewa znajdującego się na linii brzegowej jeziora była bramka metalowa o szerokości 0,9 m, na której w dniu kontroli umieszczona była tabliczka z napisem "Uwaga pies".

Od wspomnianego pnia drzewa w kierunku jeziora również posadowione było ogrodzenie z siatki o długości około 2,5 - 3,0 m, które w dniu kontroli znajdowało się w wodzie jeziora. Od bramki na długości kilku metrów płot z siatki "zamaskowany" był matą z wikliny. Drugi płot umiejscowiony na granicy z działką o nr [...] był również wykonany z metalowej siatki i metalowych słupków. Płot kończy się na drzewie rosnącym w linii brzegowej jeziora; siatka owinięta była o drzewo. W odległości około 3,5 m od ww drzewa w dniu kontroli znajdowała się metalowa bramka o szerokości około 1 m. Na bramce umieszczona była tabliczka z napisem "Uwaga zły pies". Od drzewa w kierunku jeziora było jeszcze około 1,0 - 1,5 m siatki kończącej się na kolejnym drzewie. Poczyniono ustalenie, iż obie bramki nie posiadają zamknięć. Zamykają się samoczynnie za pomocą sprężyn. Ponadto, zauważono na działce o nr [...] widoczną ścieżkę biegnącą wzdłuż linii brzegowej jeziora w odległości 3 - 5 m.

J. K. w skardze na zarządzenie pokontrolne wniósł o uchylenia zaskarżonego zarządzenia. Skarżący zarzucił wydanie zarządzenia z naruszeniami: art. 156 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 27 ust. 1 oraz art. 160 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, art. 15 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy Prawo wodne, art. 28 ust. 2 ustawy Prawo wodne.

W motywach skargi wskazano, że zgodnie z art. 156 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo wodne kontrola gospodarowania wodami dotyczy przestrzegania nałożonych na właścicieli gruntów obowiązków oraz ograniczeń. Zakaz grodzenia nieruchomości, o którym mowa w art. 27 ust. 1 ustaw Prawo wodne, dotyczy powierzchniowych wód publicznych i określa odległość mierzoną od "linii brzegu". Linię brzegu ustala, w drodze decyzji, na wniosek mającego interes prawny lub faktyczny właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej - dla pozostałych wód. Decyzja administracyjna w sprawie ustalenia linii brzegu Jeziora G., o której mowa w art. 15 ust. 2 ustawy Prawo wodne nigdy nie została wydana. Linia brzegowa Jeziora G. zmienia się nieustannie w ciągu roku i jest uzależniona od wysokości poziomu lustra wody jeziora, na co wpływ mają panujące warunki atmosferyczne, w tym ilości opadów, oraz działania zwierząt (bobrów budujących żeremia na odpływie).

Skoro nie wiadomo dokładanie jak przebiega linia brzegu jeziora G., to nie da się ustalić, w jakiej odległości od "linii brzegu" miałoby się znajdować ogrodzenie. Tym samym, nie ma danych niezbędnych do wykazania skarżącemu niezachowania 1,5 m swobodnego przejścia wzdłuż brzegu jeziora. Na chwilę obecną zarządzenie pokontrolne jest niewykonalne z uwagi na brak decyzji Starosty O. o ustaleniu linii brzegowej jeziora. Dalej skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie dostęp do Jeziora G. jest zapewniony na całej długości. Ogrodzenie nieruchomości skarżącego od strony jeziora po obu stronach posiada dwie furtki (bez zamka), umożliwiające swobodne przejście przez ten obszar i dostęp do jeziora.

Odnosząc się do informacji o umieszczeniu na metalowych bramkach w ogrodzeniu tabliczek "Uwaga zły pies" skarżący wyjaśnił, że kontrolowany podejmuje wszelkie środki ostrożność związane z ich trzymaniem. Psy nigdy nie stwarzały zagrożenia dla osób postronnych i nie stanowią przeszkody w przejściu przez nieruchomość i zapewniają minimum bezpieczeństwa właścicielom, którzy znaczną część czasu spędzają w pracy w W. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi. Odpowiadając na argumentację skarżącego organ zauważył, że to na podmiocie stawiającym ogrodzenie ciąży obowiązek dołożenia należytej staranności, aby nie wykonać ogrodzenia wbrew przepisom ustawy. Z faktu, iż ogrodzenie znajduje się w wodzie, można wnioskować, że takiej staranności nie zachowano. W interesie skarżącego było uzyskać decyzję w sprawie ustalenia linii brzegowej jeziora.

Skarżący nie wykazał, by postawił ogrodzenie legalnie (brak w podnoszonych zarzutach argumentu o posiadanym pozwoleniu na budowę lub alternatywnym zgłoszeniu takiej inwestycji do właściwego organu). Okoliczność, iż postawionym ogrodzeniem jest zamykana furtka świadczy o tym, że przejście wzdłuż wód nie jest swobodne. Ustawodawca na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy - Prawo wodne za takie przejście uznaje przejście o szerokości 1,5 m. W piśmie procesowym z 20 lutego 2017 r. skarżący podniósł, że organ pośrednio przyznaje, że nie ustalono decyzją starosty linii brzegowej jeziora. Już sam ten fakt potwierdza, że wydanie zarządzenia pokontrolnego było bezpodstawne, gdyż nie ma możliwości ustalenia, od którego miejsca należy ustalić linię brzegu. Interes faktyczny w ustaleniu linii brzegu posiada również organ. Nie było przeszkód, aby to organ w ramach swoich uprawnień wystąpił o ustalenie linii brzegu.

Nadto skarżący zwrócił uwagę, że w księdze wieczystej prowadzonej dla jeziora G. ([...]) jezioro w ogóle nie występuje (oznaczenie działki to Ls). Organ nie żądał dokumentów w sprawie legalności budowy ogrodzenia. W myśl art. 27 ustawy Prawo wodne zabronione jest grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a nie zapewnienie przejścia o szerokości 1,5 m.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna.

Sąd wskazał, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że na podstawie art. 156 ust. 1 pkt 6 i art. 157 ustawy Prawo wodne Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] dokonał kontroli gospodarowania wodami w zakresie przestrzegania nałożonych na właściciela gruntu obowiązków oraz ograniczeń. Zawiadomieniem z 1 kwietnia 2016 r. skarżący został poinformowany o zamiarze przeprowadzenia kontroli w wyżej przedstawionym zakresie i dotyczącym grodzenia nieruchomości przyległej do Jeziora G. (działki ewid. nr [...]). Kontrola została przeprowadzona w dniu 12 kwietnia 2016 r. przez upoważnionych pracowników - specjalistów - z Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z udziałem skarżącego. Z czynności kontrolnych sporządzono protokół. Protokół podpisali pracownicy przeprowadzający kontrolę i kontrolowany, czyli skarżący.

Skarżący potwierdził też odbiór jednego egzemplarza protokołu. W trakcie kontroli ustalono okoliczności opisane w stanie sprawy. Do otrzymanego protokołu skarżący nie wniósł żadnych umotywowanych zastrzeżeń i uwag. Na podstawie ustaleń kontroli Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Odpadami w [...] wydał kontrolowanemu skarżącemu – zaskarżone skargą - zarządzenie pokontrolne.

W świetle przytoczonych regulacji prawnych związanych z kontrolą gospodarowania wodami i przedstawionych etapów postępowania kontrolnego przeprowadzonego względem skarżącego, zakończonego zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym, należało stwierdzić, że w stosunku do skarżącego tryb kontroli został zachowany i nałożenie na skarżącego obowiązków określonych w zarządzeniu było prawidłowe. Po pierwsze skarżący został zawiadomiony o terminie kontroli. Po drugie został doręczony skarżącemu odpis protokołu kontroli. Po trzecie kontrolę przeprowadzali uprawnieni inspektorzy.

Po czwarte zakończenie kontroli nastąpiło wydaniem zarządzenia pokontrolnego. Po piąte zarządzenie to zostało doręczone skarżącemu 10 czerwca 2016 r. Po szóste kontrola wykazała, że skarżący nie przestrzega, jako właściciel nieruchomości przyległej do powierzchni Jeziora G., ograniczeń wynikających z regulacji art. 27 ust. 1 ustawy Prawo wodne, który stanowi, że zabrania się grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar. Wbrew brzmieniu bowiem tej normy, skarżący posadowił ogrodzenie na nieruchomości o numerze geodezyjnym [...] przyległej do Jeziora G. w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu i uniemożliwił przechodzenie przez ten obszar, swobodny dostęp do Jeziora. Stanowisko to wobec wchodzenia ogrodzenia w lustro wody Jeziora, nawet przy kwestionowaniu przebiegu linii brzegu Jeziora przez skarżącego i zarzucie braku decyzji ustalającej tę linię, należało uznać za zasadne. Zaś za swobodne przechodzenie przez ten obszar nie może być uznane przejście ograniczonego ogrodzeniem z dwoma furtkami opatrzonymi napisem "Uwaga zły pies" i przebywaniem w tym ogrodzeniu psów.

Sąd podkreślił, że z art. 1 K.p.a. wynika, iż Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych;

1. 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1;
2. 3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2;
3. 4) w sprawach wydawania zaświadczeń. Z przestawionej specyfiki trybu kontroli gospodarowania wodami mogącej zakończyć się zarządzeniem pokontrolnym wynika, że "postępowanie" to nie należy do żadnej z grup spraw, o których mowa w art. 1 K.p.a., gdyż nie jest to sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej (pkt 1 i 2), sporu kompetencyjnego, czy wydawania zaświadczenia. Oznacza to, że postępowanie kontrolne w sprawie gospodarowania wodami nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, do którego znajdą zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to postępowanie szczególne, w ramach którego działania organu i kontrolowanego są ograniczone i ukierunkowane. Zarządzenia pokontrolne, znane także innym niż Prawo wodne aktom normatywnym, w podobnie ukształtowanej procedurze, wydają między innymi Wojewódzcy Inspektorzy Ochrony Środowiska. W związku z tym w orzecznictwie utrwalone jest już stanowisko, że "do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to postępowanie odrębne" (wyrok NSA z 6.05.2014 r., II OSK 2893/12; wyrok NSA z 21.06.2012 r., II OSK 723/12; wyrok NSA z 18.01.2011 r., II OSK 2036/09). To samo należy odnieść do niniejszej sprawy. Dopiero z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, strona może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte postępowanie administracyjne przewidziane przepisami ustawy (wyrok NSA z 6.05.2014 r., II OSK 2893/12; wyrok WSA z 26.06.2012 r., IV SA/Wa 1520/11). Oznacza to, że skarżący nie może powoływać się na brak ustalenia linii brzegu Jeziora w drodze decyzji administracyjnej (art. 15 ustawy Prawo wodne) w postępowaniu kontrolującym gospodarowanie wodami. Postępowanie to wykracza bowiem poza przeprowadzone postępowanie kontrolne i prowadzone jest przez właściwe organy i w odrębnym trybie. Wydanie zarządzenia pokontrolnego kończy postępowanie kontrolne. Jeżeli skarżący nie wykona zarządzenia pokontrolnego, bo jego stanowisko w zakresie zaleceń pokontrolnych różni się od stanowiska organu, dyrektor regionalnego zarządu może skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 160 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne i wystąpić do właściwego organu o wszczęcie postępowania administracyjnego przewidzianego przepisami ustawy. Skarżący w ramach takiego postępowania, będzie mógł udowadniać zasadność swojego stanowiska (wyrok WSA z 26.06.2012 r., IV SA/Wa 1520/11). Natomiast w ramach kontrolowanego postępowania skarżący nie podniósł jakichkolwiek zarzutów wskazujących na niezachowanie odrębnej procedury przewidzianej w art. 157 – art. 160 ustawy Prawo wodne, a i Sąd w tym zakresie nie stwierdził z urzędu żadnych naruszeń.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. K., zarzucając mu naruszenie:

1. 1) przepisów postępowania: art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie odpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu braku możliwości wykonania zarządzenia z uwagi na nieustalenie decyzją linii brzegu jeziora a w konsekwencji braku możliwości ustalenia miejsca, od którego należy ustalać linię brzegu, a także nieustosunkowanie się przez sąd w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu,
2. 2) prawa materialnego tj.: błędną wykładnię art. 15 ust. 2 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez uznanie, że zakaz grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m mierzonej od linii brzegu dotyczy również jeziora, dla którego nie ustalono linii brzegu w drodze decyzji administracyjnej;
3. 3) błędną wykładnię art, 160 ust. 1 pkt 1 i art. 156 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 27 ust. 1 i art. 15 ust. 2 ustawy Prawo wodne, poprzez uznanie, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane prawidłowo, podczas gdy z uwagi na brak decyzji ustalającej linię brzegową dla Jeziora G., zarządzenie to już w momencie wydania było niewykonalne, gdyż nie ustalono, od którego miejsca należy mierzyć linię brzegu, jak również doręczono protokół kontroli jedynie jednemu ze współwłaścicieli nieruchomości.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że nie podziela stanowiska Sądu, iż nie może się powoływać w postępowaniu kontrolnym na brak ustalenia linii brzegu w drodze decyzji. Kwestia ta jest elementem ustalenia stanu faktycznego. Artykuł 27 ustawy Prawo wodne wprowadza zakaz grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny "pojęcie linii brzegowej z [przedmiotowego] przepisu jest tożsame z pojęciem linii brzegu z art. 15 ustawy Prawo wodne (tak: Bartosz Rakoczy w Komentarz do art. 27 ustawy - Prawo wodne, Lex Omega). Stosownie do art. 15 ust. 1 i 2 ustawy, linię brzegu dla jezior stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. Linię brzegu ustala, w drodze decyzji, na wniosek mającego interes prawmy lub faktyczny właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej - dla pozostałych wód.

Zatem dla naruszenia zakazu — a w konsekwencji również wydania zarządzenia pokontrolnego — konieczne jest wcześniejsze ustalenie linii brzegu. Decyzja ta daje właścicielom nieruchomości przyległych do wód pewność, do którego miejsca na działce mogą postawić ogrodzenie lub inne urządzenie. Jest to rozwiązanie zasadne chociażby z tego względu, że poziom wody ulega zmianom i utrzymywanie odstępu 1,5 m od "aktualnej" w danym dniu linii brzegu jest niemożliwe. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. W ubiegłym roku poziom lustra wody jeziora podniósł się z uwagi na wybudowane przez bobry żeremia na odpływie. Tymczasowa zmiana wysokości lustra wody nie może prowadzić do stwierdzenia, że każdorazowo zmianie ulega linia brzegowa. Trzeba zauważyć, że przy płaskim terenie podniesienie się poziomu lustra wody może spowodować zalanie znacznych terenów. Przy interpretacji, iż ustalenie linii brzegu jest możliwe bez decyzji mogłoby dojść do sytuacji, w której wybudowane prawidłowo urządzenie, budynek czy ogrodzenie w wyniku tymczasowego podniesienia się poziomu wody (roztopy, wzmożone opady, powódź) znajdzie się w pasie 1,5 m od linii brzegu. Końcowo należy stwierdzić, że gdyby decyzja o ustaleniu linii brzegu nie była potrzebna to art. 15 (a w szczególności ust.

2) ustawy byłby zbędny. Decyzja administracyjna w sprawie ustalenia linii brzegu Jeziora G., o której mowa w art. 15 ust. 2 ustawy Prawno wodne nigdy nie została wydana. Nie sposób przy tym zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie ma to znaczenia z uwagi na "wchodzenie ogrodzenia w lustro wody Jeziora". Sąd całkowicie pominął podnoszony wyżej fakt, że linia brzegowa Jeziora G. zmienia się nieustannie w ciągu roku i jest uzależniona od wysokości poziomu lustra wody jeziora, na co wpływ mają panujące warunki atmosferyczne, w tym ilości opadów, oraz działania zwierząt (bobrów budujących w ubiegłym roku żeremia na odpływie). Pionowe wahania zwierciadła wody dochodzą do kilkudziesięciu centymetrów w ciągu roku, co przekłada się w poziomie na kilkumetrowe zmiany linii brzegowej. Stan wody w dniu kontroli nie odpowiadał stanowi z dnia doręczenia zarządzenia pokontrolnego, a tym bardziej z chwili obecnej.

Nieracjonalne wydaje się być stwierdzenie (str. 8 uzasadnienia), że w toku postępowania kontrolnego nie można się powoływać na brak ustalenia linii brzegowej w drodze decyzji, zaś dopiero w ramach postępowania administracyjnego możliwe będzie udawadnianie zasadności swojego stanowiska. Zarządzenie pokontrolne pomimo niestosowania do niego przepisów kpa powinno opierać się na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, którego elementem jest ustalenie linii brzegowej. Skarżący w chwili obecnej nie ma wiedzy, od którego miejsca miałby tą linię ustalać, gdyż organ nie wskazał według poziomu lustra wody z jakiego dnia należy liczyć wymagane 1,5 m od linii brzegu: czy z dnia kontroli (w protokole nie wskazano danych do ustalenia linii brzegu, a tym samym odstąpienia 1,5 od tej linii), czy z dnia doręczenia zarządzenia pokontrolnego, gdy poziom lustra wody był niższy niż w dniu kontroli, czy jeszcze z innego dnia. Tymczasem jak wyżej wskazano wahania lustra wody są znaczne. Okoliczność powyższą przemilczał również Sąd I instancji, pomimo sformułowania takiego zarzutu w skardze.

W ocenie skarżącego, w obecnym stanie faktycznym nie ma danych niezbędnych do wykazania skarżącemu niezachowania 1,5 m swobodnego przejścia wzdłuż brzegu jeziora. Powyższa okoliczność powoduje, iż skarżącemu nie można skutecznie postawne zarzutu naruszenia art. 156 ust. 1 pkt. 6 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Z tego względu kwestionowane zarządzenie pokontrolne nie ma oparcia w przepisach Prawa wodnego i wymaga uchylenia.

Skarżący podniósł również, że nie sposób zgodzić się również z twierdzeniem Sądu I instancji, że nie zapewnił swobodnego przejścia przez obszar swojej działki. W przedmiotowej sprawie dostęp do Jeziora G. jest zapewniony na całej długości. Ogrodzenie nieruchomości skarżącego od strony jeziora po obu stronach posiada dwie furtki (bez zamka), umożliwiające swobodne przejście przez ten obszar. Ogrodzenie znajduje się wyłącznie na granicach z działkami "lądowymi". Na całym odcinku Jeziora G., w tym na działce skarżącego wzdłuż linii brzegowej jest zapewnione swobodne przejście (w protokole kontroli stwierdzono, że na działce [...] jest widoczna ścieżka, która biegnie wzdłuż linii brzegowej jeziora w odległości 3-5 m, co potwierdza przechodzenie ludzi przez działkę) i dostęp do jeziora. Protokół kontroli nie zawiera w tym zakresie żadnych informacji o utrudnieniach w przejściu. Niezrozumiale jest zatem zalecenie pokontrolne organu, dotyczące przejścia (bardziej swobodnego, niż z wykorzystaniem furtek w ogrodzeniu) przez działkę skarżącego.

Odnosząc się do informacji o umieszczeniu na metalowych bramkach w ogrodzeniu tabliczek "Uwaga zly pies" należy wyjaśnić, że kontrolowany podejmuje wszelkie środki ostrożność związane z ich trzymaniem. Psy nigdy nie stwarzały zagrożenia dla osób postronnych i nie stanowią przeszkody w przejściu przez nieruchomość. Natomiast z uwagi na fakt, że - pomijając właścicieli sąsiedniej działki [...] (inicjatorów kontroli) - najbliższe zabudowania znajdują się ok. 400 m dalej, zaś wokół jeziora nie ma innych zabudowań, psy zapewniają minimum bezpieczeństwa właścicielom, którzy znaczną część czasu spędzają w pracy w W. Skarżący wskazał ponadto, że nieruchomość stanowi wspólność małżeńską ustawową. Natomiast małżonka nie została zawiadomiona o kontroli i nie otrzymała egzemplarza protokołu kontroli, ani zarządzenia pokontrolnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwonych podstaw.

Nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez organy art. 15 Prawa wodnego z 2001 r. poprzez brak ustalenia linii brzegu jeziora G., do którego przylega nieruchomość skarżącego. Sąd słusznie stwierdził, że faktem jest, że skarżący postawił ogrodzenie na swojej nieruchomości w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu i uniemożliwił swobodny dostęp do jeziora, naruszając w ten sposób zakaz przewidziany w art. 27 ust. 1 Prawa wodnego. W tej sytuacji kwestionowanie przez niego przebiegu linii brzegu jeziora i zarzucanie braku ustalenia lini brzegowej decyzją administracyjną nie ma wpływu na treść wydanego zarządzenia pokontrolnego, gdyż naruszenie zakazu w tej sprawie jest ewidentne.

Nietrafny jest zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 15 ust. 2 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez uznanie, że zakaz grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m mierzonej od linii brzegu dotyczy również jeziora, dla którego nie ustalono linii brzegu w drodze decyzji administracyjnej. Zarzut ten został błędnie sformułowany, gdyż Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art. 15 ust. 2 Prawa wodnego, lecz stwierdził jedynie, że przepis ten nie miał w tej sprawie zastosowania.

Odnosząc się jednak do tego zarzutu, wskazać należy, iż zgodnie z art. 15 ust. 1 Prawa wodnego linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. Przepisy Prawa wodnego z 2001 r. określają sposób ustalenia linii brzegu, stanowiąc, że jeżeli krawędź brzegu jest wyraźna, linia brzegu biegnie tą krawędzią (art. 15 ust. 5), natomiast jeżeli krawędź brzegu nie jest wyraźna, linia brzegu biegnie granicą stałego porostu traw, a jeżeli granica stałego porostu traw leży powyżej stanu wody, o którym mowa w ust. 1 - linią przecięcia się zwierciadła wody przy tym stanie z gruntem przyległym (art. 15 ust. 6). Przepis art. 15 ust. 2 wymienia organy, które są właściwe do ustalenia linii brzegu i wskazuje, że decyzję w tym przedmiocie wydaje się na wniosek podmiotu mającego interes prawny lub faktyczny.

Interes prawny w ustaleniu linii brzegu ma z całą pewnością właściciel nieruchomości przylegającej do jeziora. Z powołanych przepisów wynika, że organ prowadzący kontrolę gospodarowania wodami w zakresie przestrzegania nałożonych na właścicieli gruntów obowiązków oraz ograniczeń (art. 156 ust. 1 pkt 6 Prawa wodnego) nie może z urzędu wszcząć postępowania o ustalenie linii brzegowej jeziora. Postępowanie to prowadzi się z urzędu tylko w przypadku przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków (art. 15 b).

W myśl art. 27 Prawa wodnego zabrania się grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar. Przepis ten jest konsekwencją zasady powszechnego korzystania ze śródlądowych powierzchniowych wód publicznych (art. 34 ust. 1). Powszechne korzystanie z wód służy do zaspokajania potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego lub rolnego, bez stosowania specjalnych urządzeń technicznych, a także do wypoczynku, uprawiania turystyki, sportów wodnych oraz, na zasadach określonych w przypisach odrębnych, amatorskiego połowu ryb (art. 34 ust. 2 Prawa wodnego). Jeżeli - w przypadku kontroli przez organ przestrzegania tego zakazu przez właścicieli nieruchomości przylegających do jeziora - właściciel nieruchomości kwestionuje tę linię, to ma prawo wystąpić do starosty o jej ustalenie w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 15 ust. 2 Prawa wodnego.

Jak słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, decyzja o ustaleniu linii brzegu daje właścicielom nieruchomości przyległych do wód pewność, do którego miejsca na działce mogą postawić ogrodzenie lub inne urządzenie. Zatem to w interesie właściciela nieruchomości leży uzyskanie takiej decyzji, jeżeli nie zgadza się on z ustaleniami organu prowadzącego postępowanie kontrolne w zakresie przestrzegania nałożonych na właścicieli gruntów ustawowych obowiązków oraz ograniczeń.

W przedmiotowej sprawie stan faktyczny został ustalony prawidłowo i nie był kwestionowany przez skarżącego. Z protokołu kontroli z dnia 12 kwietnia 2016 r. i znajdującej się w aktach administracyjnych dokumentacji fotograficznej wynika, że właściciel działki nr [...] ogrodził ją z dwóch stron w stronę do jeziora G. metalową siatką. Ogrodzenie znajduje się również w wodzie jeziora i w ramach tego ogrodzenia zacumowana jest łódź. W ogrodzeniu znajdują się niezamknięte bramki oraz widnieją tabliczki ostrzegające przed psem. Sąd I instancji prawidłowo zatem uznał, że spełnione zostały przesłanki z art. 27 ust. 1 Prawa wodnego, gdyż działka nr [...] została ogrodzona w sposób uniemożliwiający swobodne przechodzenie wzdłuż jeziora pasem o szerokości 1,5 m. Ponadto przepis art. 27 ust. 1 Prawa wodnego wskazuje trzy zakazy: grodzenia nieruchomości, zakazywania przechodzenia przez nieruchomość oraz uniemożliwiania przechodzenia przez nieruchomość (w sposób inny niż grodzenie).

Sam fakt zagrodzenia nieruchomości przez skarżącego z obu stron ogrodzeniem sięgającym również w głąb jeziora ok. 3 m i ostrzeżenie przed pilnującym tę nieruchomośc psem (psami) oznacza - zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego - że właściciel nie chciał, aby inne osoby mogły swobodnie przechodzić przez jego nieruchomość wzdłuż jeziora. Już samo grodzenie nieruchomości jest zakazane w świetle art. 27 ust. 1 ustawy, a zatem bez znaczenia w tym stanie faktycznym są twierdzenia skarżącego, że bramki w ogrodzeniu nie są zamknięte, a psy - według oświadczenia właściciela - są niegroźne. Oczywistym jest, że w tym stanie faktycznym skarżący naruszył zakaz, o którym mowa w art. 27 ust. 1 ustawy, zatem ustalanie linii brzegu jeziora było bez znaczenia dla stwierdzenia wystąpienia przesłanek przewidzianych w tym przepisie, zwłaszcza, że ogrodzenie zbudowane zostało również kilka metrów na nieruchomości pokrytej wodami jeziora, która jest własnością Skarbu Państwa i nie jest możliwe przejście wzdłuż jeziora po działce skarżącego.

W związku z powyższym, niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 160 ust. 1 pkt 1 i art. 156 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 27 ust. 1 i art. 15 ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez uznanie, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane prawidłowo, podczas gdy nie ustalono, od którego miejsca należy mierzyć linię brzegu.

Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 160 ust. 1 pkt 1 i art. 156 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 27 ust. 1 i art. 15 ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez uznanie za zgodną z prawem procedury, w której protokół kontroli i zarządzenie pokontrolne zostały doręczone jedynie jednemu ze współwłaścicieli nieruchomości. Rozdział 3 ustawy - Prawo wodne z 2001 r. został zatytułowany "Obowiązki właścicieli wody oraz właścicieli innych nieruchomości". W doktrynie wskazuje się, że ostatnie cztery przepisy w tym rozdziale dotyczą obowiązków właścicieli nieruchomości. Zwrócić jednak należy uwagę na to, że ustawodawca nie jest konsekwentny. Z tytułu rozdziału wynika, że określa on także obowiązki właściciela nieruchomości. Tymczasem pojęciem podmiotowym – właściciela nieruchomości prawodawca posługuje się tylko w art. 28 pr. wod. W art. 29 i 30 pr. wod. prawodawca posługuje się pojęciem właściciela gruntu, a w komentowanym przepisie w ogóle nie określa zakresu podmiotowego, a zakres podmiotowy zdeterminowany jest zakresem przedmiotowym (B. Rakoczy [w:] Z.Bukowski, B.Rakoczy (red.), Z.Szuma, Prawo wodne.

Komentarz, 2013). Należy więc przyjąć, że obowiązany do usunięcia przeszkód (ogrodzeń) naruszających zakaz, o którym mowa w art. 27 ust. 1 Prawa wodnego jest ten współwłaściciel nieruchomosci, który takie przeszkody postawił. W tej sprawie J. K. nie kwestionował, że to on postawił sporne ogrodzenie na działce nr [...], dlatego organ słusznie nałożył na niego obowiązki wskazane w zarządzeniu pokontrolnym z [...] czerwca 2016 r.

Ponadto, jak wskazał Sąd I instancji, do zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to postępowanie odrębne. Zatem organ nie ma obowiązku ustalania kręgu stron postępowania. Dopiero z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, strona może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte postępowanie administracyjne przewidziane przepisami ustawy

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.