Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 28 września 2010 r. odrzucił wniesioną przez Y. i W. Z. skargę na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. w przedmiocie rozpatrzenia skargi
Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy:
Y. i W. Z. w [...] sierpnia 2010 r. wnieśli skargę na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. w przedmiocie rozpatrzenia skargi wskazując, iż wymieniony podmiot wydał w dniu [...] listopada 2009 r. postanowienie, w którego treści nie został określony adresat nałożonego postanowieniem obowiązku dotyczącego przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przez skarżących przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Y. i W. Z. zarzucili również pominięcie przez organ w treści powyższego postanowienia elementów wymienionych w art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej k.p.a.) oraz w przepisach szczególnych. W ich ocenie organ nie rozpatrzył w terminie jednego miesiąca ich skargi z dnia 12 stycznia 2010 r. We wskazanym wyżej terminie skarżący nie zostali poinformowani o sposobie załatwienia skargi, co ich zadaniem stanowiło naruszenie art. 237 k.p.a. Nie zostali także poinformowani o przyczynach zwłoki, ani o nowym terminie załatwienia skargi, dlatego wnieśli o zobowiązanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. wydania w określonym terminie decyzji administracyjnej w przedmiocie załatwienia skargi.
Do niniejszej skargi Y. i W. Z. załączyli między innymi odpis skargi zaadresowanej do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] stycznia 2010 r., wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. na Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż skarżący wnieśli skargę powszechną na jego działalność. Powyższa skarga została przesłana właściwemu organowi.
Odrzucając skargę – na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że nie jest właściwy do jej rozpoznania.
Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, że przedmiotowa skarga podlega odrzuceniu, gdyż sprawa, której dotyczy nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 i art. 4 p.p.s.a. Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny jest właściwy w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. Skarga na bezczynność organu dopuszczalna jest tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie żaden z przypadków wymienionych w tych punktach nie zaistniał. Bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. która skarżący temu organowi zarzucili, dotyczy rozpatrzenia przez ten organ skargi o charakterze skargi powszechnej, określonej przepisami art. 227 i następne k.p.a. Działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Tym samym skarżącym nie przysługiwało prawo wniesienia od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na bezczynność organu w tym zakresie.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli Y. i W. Z. zarzucając mu naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 i § 6 art. 2 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6, art. 12, art. 36, art. 37 i art. 237 k.p.a.
Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podnieśli, iż w postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. z dnia [...] listopada 2009 r. nie zawiera wskazania adresata nałożonego obowiązku dotyczącego wykonania oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, co stanowi naruszenie art. 124 k.p.a. oraz przepisów szczególnych. Skarga przez nich wniesiona do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie została załatwiona w przepisanym, miesięcznym terminie. Organ nie powiadomił ich o sposobie jej załatwienia naruszając tym samym art. 237 i art. 36 k.p.a. Brak reakcji ze strony Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S., spowodował, że skarżący kasacyjnie wnieśli do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zażalenie na zwłokę w załatwieniu ich sprawy.
Sąd I instancji bezzasadnie odrzucił wniesioną przez nich skargę, która jest środkiem kontroli wszelkiej działalności oraz zaniechań aparatu państwowego. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji, skutkuje tym, że organ administracji publicznej, który zobligowany był załatwić wskazaną sprawę, uchylił się od tego. Brak jakiegokolwiek działania organu i jego milczenie, na którego postępowanie skarżący wnieśli skargę, narusza art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 9, art. 12, art. 36, art. 37 i art. 237 k.p.a.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie nie spełniała w pełni wszystkich wymagań procesowych. Tego rodzaju środek zaskarżenia jest bowiem mocno sformalizowanym pismem procesowym i z tego powodu musi być sporządzony przez profesjonalnego pełnomocnika. W skardze kasacyjnej – zgodnie z art. 176 p.p.s.a. - winny być m. in. przytoczone podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem, co należy rozumieć, że winny być wskazane konkretne przepisy prawa, które – zdaniem skarżącego kasacyjnie – zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Tymczasem wyżej przedstawiona skarga kasacyjna nie spełnia w pełni powyższych reguł.
Należy wszakże zauważyć, iż skarżący kasacyjnie w swoim piśmie zarzucają zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 i § 6, art. 2 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6, art. 12, art. 36, art. 37 i art. 237 k.p.a. Powołując art. 58 § 1 pkt 6 i § 6 nie dookreślili jednakże, z jakiej ustawy rzeczony przepis zaczerpnęli. Biorąc jednak pod uwagę, że Sąd I instancji wskazał, jako podstawę odrzucenia skargi art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż to właśnie ten przepis stanowi jedną z podstaw skargi kasacyjnej. Skarżący co prawda podnieśli również zarzut naruszenia § 6 cytowanego artykułu, jednakże biorąc pod uwagę, iż takiego paragrafu w przytoczonym przepisie brak, zarzut ten należało uznać za chybiony.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażony przez Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu. Nie ulega wątpliwości. iż skarżący kasacyjnie wnieśli skargę powszechną opierając się na treści art. 227 i następnych k.p.a. na działalność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. kwestionującą w istocie postanowienie tego organu z dnia [...] listopada 2009 r. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, przedmiotem skargi powszechnej, może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga ta wnoszona jest w związku z już podjętym działaniem organu, ewentualnie w związku z brakiem takiego działania i ma na celu zwrócenie uwagi właściwym organom na wszelkie nieprawidłowości powstałe w wyniku takiego działania lub zaniechania.
Postępowanie w sprawie tego typu skarg ma cechy samodzielnego jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego uproszczonego i kończy się czynnością materialno-techniczną, określoną w art. 238 § 1 k.p.a., informującą stronę o sposobie załatwienia skargi.
Zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie podlegają sprawy załatwiane przez organy administracyjne w trybie działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego - skarg i wniosków. Skoro tego typu sprawy nie mieszczą się w zakresie o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. to zaskarżona bezczynność nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Tylko w przedmiocie aktów administracyjnych wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. dopuszczalne jest wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność. W związku z powyższym, zaskarżona bezczynność jako nieobjęta zakresem właściwości sądu administracyjnego określonej w cytowanych wyżej przepisach, nie podlega rozpoznaniu przez Sąd, a to oznacza, że skargę w tym przedmiocie należało odrzucić jako niedopuszczalną.
Odnosząc się do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, należy podkreślić, że skoro wniesiona przez Y. i W. Z. bezczynność organu nie podlega kognicji sądu administracyjnego, Sąd I instancji, nie mógł zbadać, czy brak jego działania w tym zakresie narusza normy postępowania administracyjnego, a także powołane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy zasadniczej. Tym bardziej Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny poddać weryfikacji - w kontekście wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów - działania organu, na którego bezczynność wniesiono skargę powszechną.
Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a., postanowił jak sentencji.