Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 5/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W toku postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku J.S. z dnia [...] sierpnia 2006 r. ustalono, że L. i J.K. wykonali nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w L. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zostało ostatecznie umorzone decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], który uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2008 r. i umorzył postępowanie przed tym organem.
W międzyczasie w dniu 28 listopada 2007 r. inwestorzy złożyli wniosek o zalegalizowanie nadbudowanej części ww. budynku.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Warszawski Zachodni, na podstawie art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665), nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia występujących nieprawidłowości.
W dniu 26 maja 2008 r. inwestorzy zawiadomili o wykonaniu obowiązków nałożonych ww. postanowieniem.
Następnie decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Warszawski Zachodni udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie nadbudowanej części budynku mieszkalnego. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]. Decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1628/09. W uzasadnieniu wyroku Sąd ponownie zobowiązał organ do przeprowadzenia dodatkowego postępowania mającego na celu ustalenie dokładnej daty zakończenia nadbudowy, ze względu na rozbieżne w tym zakresie oświadczenia stron postępowania, na co wskazywał Sąd także w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 197/09.
Rozpoznając sprawę po raz kolejny decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Warszawski Zachodni udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie nadbudowanej części budynku. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2210/12 uchylił ww. decyzję organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2012 r. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie ustalił w sposób jednoznaczny, kiedy powstała nadbudowa spornego budynku mieszkalnego, do czego zobowiązany był wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1628/09.
Mając na uwadze wytyczne zawarte w ww. orzeczeniu Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] zlecił organowi powiatowemu przeprowadzenie uzupełniającego materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w celu ustalenia dokładnej daty zakończenia robót budowlanych polegających na nadbudowie obiektu. W dniu 30 lipca 2013 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną.
Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Mazowiecki WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) zwanej dalej jako: "K.p.a." oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu odwołania J.S., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] udzielającą inwestorom pozwolenia na użytkowanie nadbudowanej części przedmiotowego budynku mieszkalnego.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, mając na uwadze ocenę prawną i wskazania wyrażone w wyroku z dnia 21 marca 2013 r., po ponownej analizie akt sprawy oraz przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, stwierdził, że przedmiotowe roboty budowlane zostały zakończone przed dniem 11 lipca 1998 r., co uprawniało do zastosowania przepisów art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 99, poz. 665). Organ podzielił dokonaną przez organ powiatowy ocenę dowodów w powyższym zakresie, wywiedzioną na podstawie zeznań świadków i stron postępowania, w tym oświadczenia inwestorów. W ocenie organu z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że zakończenie prac przy nadbudowie obiektu nastąpiło przed dniem 11 lipca 1998 r., a potwierdzają to zarówno oświadczenia inwestorów, jak też samego skarżącego.
Organ odwoławczy stanął przy tym na stanowisku, że o zakończeniu budowy można mówić w przypadku, gdy obiekt znajduje się w takim stanie, który pozwala na jego przekazanie do normalnej eksploatacji i użytkowania. Inną kwestią są natomiast roboty wykończeniowe czy też związane z modernizacją obiektu, które mogą być wykonywane już po zakończeniu zasadniczych robót budowlanych. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił stanowiska skarżącego wyrażonego w odwołaniu, zgodnie z którym brak wykonania "deszczownic" wyklucza możliwość uznania, że roboty budowlane polegające na nadbudowie zostały zakończone.
W ocenie organu również i fotografia wskazywana przez odwołującego się, której brak w aktach sprawy, a wykonana w listopadzie 1997 r., nie wyklucza, że roboty budowlane nie zostały zakończone przed dniem 11 lipca 1998 r. i nie stoi w sprzeczności z przywołanymi oświadczeniami skarżącego odnośnie daty zakończenia nadbudowy. Także i z załączonej do akt sprawy kopii fotografii z dnia 27 lutego 2000 r. nie wynikają okoliczności mogące zmienić stanowisko organów nadzoru budowlanego co do daty zakończenia robót budowlanych. Pozostałe argumenty przedstawione w odwołaniu organ uznał za bezzasadne.
Dalej organ podał, że w toku postępowania przedłożono wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] listopada 2007 r., uzupełniony w dniu 30 listopada 2011 r. (w związku z decyzją tego organu z dnia [...] października 2011 r. nr [...]). Przedłożona dokumentacja odpowiada dyspozycji wynikającej z art. 3 ust. 3 ww. ustawy. W świetle powyższego brak było podstaw do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie spornego budynku.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.Stępniak wniósł o uchylenie powyższej decyzji. W ocenie skarżącego organ nieprawidłowo ocenił materiał dowodowy i nieprawidłowo określił czas zakończenia inwestycji.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
W kolejnych pismach skarżący przedstawiał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
W uzasadnieniu Sąd przytoczył przepisy art. 3 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 99, poz. 665), a następnie wskazał, że stosując powyższe normy organy orzekające w sprawie zgodnie przyjęły, iż inwestorzy spełnili warunki w nich określone do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, w tym wynikające z art. 3 ust. 1, od których zachowania ustawodawca uzależnił możliwość zastosowania tej regulacji prawnej, w miejsce trybu określonego m. in. w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Ocenę tę, wobec okoliczności sprawy wynikających z wyczerpująco zgromadzonego materiału dowodowego, Sąd w pełni podzielił. I tak spełnienie przesłanek określonych w art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej, a więc ukończenie budowy po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r. oraz brak wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji budynku przed dniem 11 lipca 2003 r., w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w art. 3 ust. 3 tejże ustawy, w terminie, tj. w okresie pomiędzy dniem 20 czerwca 2007 r. (data wejścia w życie ustawy zmieniającej) a dniem 31 grudnia 2007 r., skutkować musi prowadzeniem postępowania administracyjnego z wyłączeniem art. 48-49b ustawy Prawo budowlane. Postępowanie to prowadzone jest wówczas w trybie art. 3 ustawy zmieniającej, a jego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie spór sprowadza się do tego, czy samowolne roboty budowlane zrealizowano przed dniem 11 lipca 1998 r. Zdaniem Sądu co istotne, brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy w tym zakresie na wcześniejszym etapie postępowania, był powodem uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 21 marca 2013 r. poprzedniej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], a kontrolowana obecnie przez Sąd decyzja zapadła na skutek wskazanego wyroku. Nie pozostaje to bez znaczenia, albowiem stosownie do treści art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Dlatego też Sąd przypomniał, iż w ww. wyroku z dnia 21 marca 2013 r. Sąd wskazał, iż ustalenie daty zakończenia samowolnie wykonanej nadbudowy budynku jest istotne dla prawidłowego zastosowania art. 3 ustawy zmieniającej.
Sąd zauważył przy tym, że nie można przyjąć za trafne stanowiska organu pierwszej instancji, iż zakończenie robót budowlanych przy nadbudowie budynku mieszkalnego nastąpiło w latach 1997-1998. Zakończenie prac budowlanych w latach 1997-1998 nie oznacza samo przez się ich zakończenia przed dniem 11 lipca 1998 r., a zakończenie ich po tej dacie, nie dawałoby możliwości zastosowania art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że nie dyskredytuje postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, w szczególności zeznań świadków, a jedynie ocenę dowodu wywiedzioną na podstawie zeznań świadków i oświadczenia inwestorów. Wskazał, że rzeczą organu odwoławczego powinna być ocena całokształtu zebranego materiału dowodowego, zarówno zeznań świadków, oświadczenia inwestorów (również w kontekście ich wcześniejszych twierdzeń, że prace zakończono w 1998r.), a także twierdzeń skarżącego.
Z powyższego wynika, iż Sąd orzekając w dniu 21 marca 2013 r. zalecił organowi odwoławczemu dokładną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i w efekcie ustalenie, czy roboty budowlane objęte postępowaniem zostały zakończone przed dniem 11 lipca 1998 r., bo tylko w takiej sytuacji cyt. powyżej regulacja prawna z art. 3 ustawy zmieniającej mogłaby znaleźć w sprawie zastosowanie.
Na skutek tego wyroku akta sprawy zostały uzupełnione, w tym w trybie przewidzianym w art. 136 K.p.a. W ten sposób do akt sprawy włączono w szczególności protokół rozprawy administracyjnej, która odbyła się w dniu 30 lipca 2013 r. z udziałem L.K., J.K., J.S. i W.F. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ocenił zaś całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ uznał w efekcie, iż samowolna nadbudowa budynku została zakończona przed dniem 11 lipca 1998 r., a ocenę tę Sąd w pełni podzielił.
Sąd dostrzegł, że organ odwoławczy analizując wskazaną kwestię sporną, przywołał zeznania świadków i stron postępowania, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej na różnych etapach sprawy. Wskazał, iż świadkowie – J.P., A.I., W.F. zgodnie zeznawali, że nadbudowę budynku wykonano jeszcze w 1997 r., tj. przed ślubem syna inwestorów, który odbył się w dniu 25 października 1997 r. Organ wskazał również na oświadczenia inwestorów o podobnej treści jak zeznania świadków. Przywołał też zeznania skarżącego, który podczas rozprawy administracyjnej podtrzymał własne wyjaśnienia zawarte w protokole z dnia 8 października 2008 r., a jednocześnie podał, że dach na budynku przy ul. [...] wykonany został na przełomie lat 1997 i 1998, na wiosnę dach był już wykonany, "w dodatku wadliwie". Organ zwrócił uwagę także na treść odwołania skarżącego, w którym również wskazał na przełom lat 1997 i 1998, a to w kontekście robót prowadzonych przy budynku "[...]" polegających na wykonaniu dachu i nadbudowie piętra.
Zdaniem Sądu zgromadzony materiał dowodowy pozwala przyjąć, iż prace polegające na nadbudowie budynku zakończono co najmniej na przełomie 1997 i 1998 r., a na pewno (zgodnie z wyjaśnieniami skarżącego), na wiosnę 1998 r., a zatem przed dniem 11 lipca 1998 r. Jednocześnie Sąd zauważył, iż rację ma organ odwoławczy twierdząc, że o zakończeniu budowy można mówić w przypadku, gdy obiekt znajduje się w takim stanie, który pozwala na jego przekazanie do normalnej eksploatacji i użytkowania. Inną natomiast kwestią są roboty wykończeniowe, czy też związane z modernizacją obiektu. Z tego też powodu Sąd zgodził się z organem, iż brak wykonania "deszczownic", co podnosił skarżący, nie świadczy o niezakończeniu nadbudowy budynku. Organ odwoławczy w sposób logiczny odniósł się nadto do fotografii, na które powoływał się w sprawie skarżący. Nie podważają one, jak słusznie przyjął, powyżej poczynionych ustaleń co do daty zakończenia spornych robót.
Przy czym Sąd zauważył, że ustalając datę zakończenia nadbudowy budynku organ w dużej mierze oparł się na oświadczeniach samego skarżącego. Skarżący wskazywał wielokrotnie w toku postępowania administracyjnego na to, że nadbudowę realizowano na przełomie 1997 i 1998 r., a na wiosnę 1998 r. dach na budynku już istniał.
Z tych też przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji. Sąd nie stwierdził także, aby w tym zakresie organ dopuścił się naruszenia art. 153 P.p.s.a. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, iż orzekając w sprawie nie znalazł innych przyczyn, dla których zaskarżona decyzja wymagałby wyeliminowania z obrotu prawnego. Analizując sprawę Sąd uznał bowiem, że inwestorzy spełnili także pozostałe przesłanki określone w art. 3 ustawy zmieniającej, a to w konsekwencji uprawniało ich do legalizacji samowoli poprzez uzyskanie pozwolenia na użytkowanie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi temu zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1/ art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu odwoławczego, pomimo iż nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono czy brak rur spustowych w budynku powinien skutkować wydaniem przez organu nadzoru budowlanego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie kończące budowę, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego, a w szczególności jego poczucie sprawiedliwości społecznej, 2/ art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a w szczególności do zarzutu, że budynek będący przedmiotem sporu został wybudowany w sensie prawnym do dnia 11 lipca 1998 r.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący zawarł argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej należy przede wszystkim zauważyć, iż Sąd pierwszej instancji po wcześniejszych wyrokach (patrz wyroki WSA w Warszawie: z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1628/09, z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2210/12) eliminujących z obrotu prawnego wydawane w tym postępowaniu decyzje, prawidłowo uznał, iż zaskarżona decyzja w sprawie udzielenia inwestorom L. i J.K. pozwolenia na użytkowanie nadbudowanej części budynku usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w L. w trybie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, odpowiada prawu, stąd też zasadnie zastosował konstrukcję oddalenia wniesionej skargi w trybie art. 151 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami.
Jak trafnie podniósł to Sąd pierwszej instancji, przywołując w motywach swego rozstrzygnięcia część rozważań z poprzednich wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podjętych w ramach tej sprawy, że wyznaczono w nich kierunek dokonania ustaleń i oceny prawnej, a przede wszystkim zmierzały one do dokonania oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w efekcie ustalenia czy roboty budowlane objęte postępowaniem zostały zakończone przed dniem 11 lipca 1998 r., bo tylko w takiej sytuacji mogła znaleźć w sprawie zastosowanie regulacja wskazanego wyżej art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. Wypełniając zalecenia sądu administracyjnego zawarte w poprzednich orzeczeniach dokonano wnikliwej analizy zgromadzonego materiału dowodowego i w efekcie po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, która odbyła się w dniu 30 lipca 2013 r. ustalono, iż roboty budowlane przy nadbudowie części budynku usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w L. zostały zakończone przed dniem 11 lipca 1998 r. Kwestia ta ustalona została na podstawie zeznań świadków składanych na różnych etapach tego postępowania, uprzedzonych o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.
Fakt powyższy przyznali J.P., S.F. oraz A.I. wskazując, iż nadbudowę budynku wykonano jeszcze w 1997 r. Również i inwestorzy L. i J.K. potwierdzili powyższe powołując się na okoliczność ukończenia tej nadbudowy jeszcze przed planowanym na dzień 25 października 1997 r. ślubem ich syna. Trafnie zauważył również Sąd pierwszej instancji, że nawet zeznania skarżącego wskazujące na to, iż przedmiotową nadbudowę (wykonanie ścian i dachu) zakończono co najmniej na przełomie 1997/1998 r., a na pewno na wiosnę 1998 r., potwierdzają tę okoliczność ukończenia spornej nadbudowy przed datą 11 lipca 1998 r.
Bezspornym jest, co potwierdza także skarga kasacyjna, iż skarżący kwestionuje fakt ukończenie tejże rozbudowy w sensie prawnym przed ww. datą argumentując to tym, że do dnia 27 lutego 2000 r. nie zostały zamontowane rury spustowe (deszczownice). Jednakże nawet fakt braku tych rur spustowych (deszczownic) w tym okresie, nie może prowadzić do takich wniosków jakie przedstawia skarżący. Zasadnie bowiem Sąd pierwszej instancji podzielając stanowisko organów nadzoru budowlanego przyjął, że brak wykonania deszczownic nie świadczy o niezakończeniu przebudowy budynku. Stanowisko to jest jak najbardziej prawidłowe, albowiem w ustawie Prawo budowlane brak jest definicji zakończenia budowy, zaś kryteria oceny tego stanu zostały wypracowane przez doktrynę oraz orzecznictwo. Powszechnie uważa się, że w sensie techniczno-budowlanym można mówić o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, gdy budowla została doprowadzona do takiego stanu, w którym przynajmniej w części będzie możliwe przystąpienie do użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem, gdy mógłby zostać przeprowadzony odbiór obiektu, bowiem odpowiada on warunkom, jakie przewiduje prawo budowlane wobec legalnej budowy przy zawiadomieniu o zakończeniu budowy.
Uznaniu budowy za zakończoną nie przeszkadza częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze, które mogą być wykonane w użytkowanym obiekcie budowlanym (porównaj wyrok NSA: z 21 sierpnia 1997 r. sygn. akt II SA/Kr 998/96; z 7 maja 1997 r. sygn. akt SA/Rz 583/95; z 20 marca 1997 r. sygn. akt SA/Ka 2178/95, por. też Z. Niewiadomski: "Prawo budowlane. Komentarz", Warszawa 2006, s. 548). Trzeba bowiem uwzględnić, że ustawodawca w art. 59 ust. 3 ustawy Prawo budowlane dopuścił możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót związanych z obiektem (za wyjątkiem ust. 4 tego przepisu).
Tym samym kwestia ewentualnego braku rur spustowych (deszczownic) na spornym obiekcie była, wbrew przedstawionym zarzutom skargi kasacyjnej, przedmiotem oceny Sądu i w tym zakresie wypowiedziano się w sposób prawidłowy. Dlatego też nie można podzielić pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegającego na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu odwoławczego, pomimo iż nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono czy brak rur spustowych w budynku powinien skutkować wydaniem przez organy nadzoru budowlanego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie kończące budowę, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego, a w szczególności jego poczucie sprawiedliwości społecznej, skoro w opisanym zakresie Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego aktu.
Zatem, wbrew stanowisku skarżącego, w tej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., bowiem kwestionowane rozstrzygnięcie nie zawiera takich wad procesowych by umożliwiało to Sądowi podjęcie rozstrzygnięcia na tej podstawie prawnej.
Natomiast ustalenie daty zakończenia budowy przy spornej nadbudowie pozwoliło prawidłowo zastosować w tym postępowaniu art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z ust. 1 artykułu 3 ww. ustawy do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.). Przepis art. 3 ustawy zmieniającej odnosi się zatem wyłącznie do tych budynków, które zostały wybudowane pomiędzy dniem 1 stycznia 1995 r., a dniem 10 lipca 1998 r., w przypadku gdy do 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte w stosunku do nich postępowanie legalizacyjne.
Jednocześnie ustawodawca ograniczył czasowo możliwość preferencyjnej legalizacji owych obiektów, stwierdzając, że przepisów art. 48 - 49b ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym im ustawą z dnia 27 marca 2003 r. "nie stosuje się" do dnia 1 stycznia 2008 r. Tym samym wypełnienie przesłanek określonych w art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej, a więc ukończenie budowy po dniu 31 grudnia 1994r., a przed dniem 11 lipca 1998 r. oraz brak wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji budynku przed dniem 11 lipca 2003 r., w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w art. 3 ust. 3 tejże ustawy, w okresie pomiędzy dniem 20 czerwca 2007 r., a dniem 31 grudnia 2007 r., skutkować musi prowadzeniem postępowania administracyjnego z wyłączeniem art. 48 - 49b ustawy - Prawo budowlane. Postępowanie to prowadzone jest w trybie art. 3 ustawy zmieniającej, a jego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.
Podkreślenia wymaga, że ustawa zmieniająca została opublikowana w dniu 5 czerwca 2007 r. Przewidziany w art. 6 powyższej ustawy czternastodniowy okres vacatio legis spowodował, że weszła ona w życie w dniu 20 czerwca 2007 r. W tej sprawie w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 3 ustawy zmieniającej i trafnie uznał, że wszystkie wymogi wynikające z tej ustawy zmieniającej zostały spełnione po to by przyjąć, że możliwe było wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu. Skarżący we wniesionym środku odwoławczym kwestionuje fakt wybudowania w sensie prawnym do dnia 11 lipca 1998 r. spornego obiektu, albowiem – jak argumentuje – brak było na nim rur spustowych w tym okresie. Jednakże, jak już wyżej wskazano, nie jest to przeszkoda do tego by uznać, iż kwestionowana nadbudowa faktycznie została zrealizowana do 11 lipca 1998 r., a brak wykonania rur spustowych (deszczownic), nie świadczy o niezakończeniu przebudowy budynku.
Dlatego też nie jest usprawiedliwiony drugi z zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a w szczególności do zarzutu, że budynek będący przedmiotem sporu został wybudowany w sensie prawnym do dnia 11 lipca 1998 r.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należy wskazać, iż również on nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie ewentualnej kontroli instancyjnej – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu.
Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji w sposób adekwatny do okoliczności tej sprawy odniósł się do zarzutów skargi, w tym dotyczących kwestii związanej z fotografią z dnia 27 lutego 2000 r. Dokonał oceny materiału dowodowego i zweryfikował przeprowadzone postępowanie co do daty zakończenia nadbudowy spornego obiektu.
Ocenił również całość zeznań skarżącego w kontekście pozostałych zeznań świadków i oświadczeń inwestorów i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to nie może być skutecznie zakwestionowane wniesioną skargą kasacyjną. Motywy zaskarżonego wyroku w sposób jasny wyjaśniają przesłanki podjętego rozstrzygnięcia zaś wydany wyrok wraz z jego uzasadnieniem poddaje się ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego i dlatego też brak jest w tej sytuacji uzasadnionych podstaw by zakwestionować jego prawidłowość. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji, co należy raz jeszcze podkreślić, przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Dlatego też, wobec zgłoszenia nieusprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.