Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2161/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
W administracyjnym toku instancji – prowadzonym w trybie art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego oraz po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 206/15; następnie po stwierdzeniu, że zachodzą podstawy do legalizacji przedmiotowego budynku zrealizowanego samowolnie i ustaleniu opłaty legalizacyjnej; a także po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 2252/17, w którym Sąd wskazał, że wymagania, które musi spełnić inwestor zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego nie podlegają badaniu przy okazji ustalenia opłaty legalizacyjnej, gdyż ich weryfikacja przez organ nadzoru budowlanego następuje w odrębnym trybie, określonym w art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w P. wydał w dniu [...] maja 2019 r. decyzję nr [...], którą na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu sprawy budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego w północno-wschodniej części działki nr [...], zatwierdził przedłożony projekt budowlany budynku gospodarczego oraz nałożył na L. i T. Ż. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku.
Organ I instancji wskazał, że przedstawiono kompletne dokumenty umożliwiające legalizację zaistniałej samowoli budowlanej. Projekt budowlany został sporządzony przez uprawnioną osobę. Zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej została stwierdzona bez uwag przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń pożarowych. Organ podkreślił, że przedmiotowy budynek, jak i projekt zagospodarowania działki spełnia wymogi wynikające z planu miejscowego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] października 2004 r. (teren ww. działki to siedlisko rolnicze). Organ I instancji zwrócił ponadto uwagę na fakt, że w stosunku do usytuowania budynku inwestorów w odległości 0,8 m od działki o nr ew. [...] (powinno być [...]), stanowiącej drogę wewnętrzną, nie można zastosować § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Stwierdził również zgodność wymogów stawianych przedmiotowemu budynkowi z § 28 ww. rozporządzenia zauważając, że wody opadowe z dachu odprowadzane są na teren własnej nieruchomości.
Odwołanie od ww. decyzji wnieśli skarżący.
Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że obiekt jest zgodny z planem miejscowym, co potwierdza zaświadczenie Wójta z [...] kwietnia 2017 r., natomiast interpretacja ustaleń planu miejscowego jest rolą organów orzekających w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem stanowisko Wójta co do przeznaczenia terenu i możliwości jego zabudowy jest wiążące i organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw do dokonywania odmiennych ustaleń w powyższym zakresie. Wyjaśnił przy tym, że wystąpienie organu I instancji do Wójta o zajęcie stanowiska (w ww. materii) miało na celu wyłącznie sprecyzowanie stanowiska, co ostatecznie nastąpiło w zaświadczeniu z [...] kwietnia 2017 r. Organ II instancji potwierdził też ocenę co do braku naruszenia § 12 ww. rozporządzenia. Za bezzasadny organ ten uznał również zarzut dotyczący naruszenia art. 49 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i kompletności przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego.
Jednocześnie ww. organ stwierdził, że uchybienie polegające na braku wskazania na stronie tytułowej projektu jednostki ewidencyjnej i obrębu działki (§ 3 ust. 1), nie uniemożliwia zatwierdzenia tego projektu w obecnej formie; aktualne dane na stronie tytułowej umożliwiają bowiem w sposób wystarczający identyfikację działki objętej inwestycją. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego odprowadzania wód opadowych z dachu przedmiotowego budynku gospodarczego oraz jego sposobu użytkowania WINB wskazał, że na ówczesnym etapie postępowania brak było podstaw, by kwestionować ustalenia dokonane przez PINB; budynek legalizowany jest wykorzystywany do przechowywania, a przewidziany sposób odprowadzania z niego wód opadowych nie narusza § 28 ww. rozporządzenia.
Mając na uwadze zarzut dotyczący naruszenia art. 79 K.p.a. przez uniemożliwienie pełnomocnikowi skarżących udziału w oględzinach nieruchomości, organ poinformował natomiast, że właściciel nieruchomości, na której przeprowadzane są oględziny nie ma obowiązku wpuścić na teren swojej działki pozostałych stron postępowania zawiadomionych o oględzinach. Zaistniała sytuacja wg organu II instancji nie pozbawiła jednak wartości dowodowej tej czynności, zaś PINB dokonał zamierzonych ustaleń.
Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7, art. 10, art. 12, art. 75, art. 77, art. 79 oraz art. 104 § 2 K.p.a.; a także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 49 ust. 4, art. 20, art. 34 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 35 Prawa budowlanego, jak również przepisów ww. rozporządzenia.
W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2161/19, oddalając skargę, wskazał w oparciu o uwzględniony stan faktyczny i prawny sprawy, że nie może budzić wątpliwości w sprawie prawidłowość prowadzenia postępowania w trybie uregulowanym w art. 48-49 Prawa budowlanego, znajdującym zastosowanie do obiektu lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego (obecnie m.in.) bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przy czym postępowanie dotyczyło budynku gospodarczego/magazynu. Przedłożenie w wyniku przeprowadzonego postępowania legalizacyjnego dokumentów potwierdzających legalność budynku zrealizowanego samowolnie i uiszczenie opłaty legalizacyjnej stanowi przesłankę do wydania kolejnego orzeczenia w omawianym trybie legalizacji, tj. na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego o zatwierdzeniu projektu budowlanego i ewentualnie (w zależności od etapu inwestycji) pozwoleniu na wznowieniu robót, jak również – stosownie do art. 49 ust. 5 ww. ustawy – nałożeniu obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja wydana na kolejnym etapie postępowania legalizacyjnego nie narusza prawa; została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, obejmującym taki zakres, jaki uzasadniony i konieczny był z racji etapu postępowania legalizacyjnego. I tak, przedmiotowa decyzja poprzedzona została oceną obejmującą wywiązanie się inwestorów z obowiązku przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji i uiszczenia ustalonej w drodze postanowienia właściwego organu opłaty legalizacyjnej. Biorąc pod uwagę przebieg postępowania i zgromadzony w nim materiał dowodowy, w tym zachowanie inwestorów i przedłożone przez nich dokumenty, należało uznać, że rację ma WINB stwierdzając w zaskarżonej decyzji, iż wymogi legalizacji zostały spełnione; możliwe więc było zatwierdzenie przedłożonego w tym celu projektu budowlanego. W szczególności Sąd wskazał, że przedmiotowy budynek zgodny jest z planem miejscowym, który na przedmiotowym terenie M/MR (działki siedliskowej) jako przeznaczenie uzupełniające wymienia budynki gospodarcze w siedliskach rolniczych (§ 50 pkt 2 lit. b i § 50 pkt 3 tego planu).
Zaś inwestorzy w tym zakresie przedłożyli stosowne zaświadczenie wymagane przepisami w trakcie postępowania legalizacyjnego; a włączenie do akt "kilku" zaświadczeń Wójta wydanych w ww. przedmiocie w sytuacji, gdy wszystkie one są ze sobą zgodne (wskazują na te same ustalenia planu) nie stanowi o naruszeniu prawa. [Inwestorzy] przedłożyli również oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (nie budzące w sprawie wątpliwości), a także wymagany projekt budowlany (w czterech egzemplarzach), sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane.
Sąd podzielił jednocześnie ocenę WINB dotyczącą kompletności tego projektu, jak również jego zgodności z przepisami, w tym planu miejscowego w odniesieniu do poszczególnych parametrów zabudowy. Sąd także jako prawidłową uznał ocenę organów co do braku naruszenia § 12 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, albowiem działka nr ewid. [...] jest działką drogową/drogą wewnętrzną; a ponadto opisane powyżej usytuowanie budynku (0,8 m od granicy działki) nie jest także sprzeczne z przywołanym powyżej planem miejscowym, w tym ustaleniami zawartymi w § 28 (te nie regulują odległości pomiędzy budynkiem a drogą wewnętrzną). Poza tym, Sąd zaznacza, że WINB prawidłowo rozważył także pozostałe zarzuty skarżących (następnie powtórzone w skardze, a dotyczące zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami), słusznie zwracając uwagę na zakres kontroli dokonywanej przez organy w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i odpowiedzialność za projekt autora projektu.
Z tych przyczyn, weryfikując zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził, aby została ona wydana z naruszeniem prawa; Sąd uznał jednocześnie, że oceny tej nie mogą zmienić zarzuty skargi; Sąd uznał je za niezasadne. W ocenie Sądu, nie mogły wywołać zamierzonego skutku zarzuty dotyczące sprawności postępowania. Ewentualna przewlekłość postępowania może być bowiem zwalczana, ale w odrębnym postępowaniu sądowym, uruchomionym skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Poza tym, odpowiadając na treść skargi, Sąd dostrzegł, że niniejsze postępowanie wywołane wystąpieniem skarżących z 2013 r. dotyczyło konkretnego obiektu. Jeśli – zdaniem skarżących – organ nadzoru budowlanego powinien prowadzić postępowanie także w innym przedmiocie, obejmującym inny budynek znajdujący się na tej samej działce (co zaznaczyć mieli już w ww. wystąpieniu), to należało zakwestionować takie działanie organu czy też jego zaniechanie w skardze na bezczynność, a nie w niniejszej sprawie; dla rozstrzygnięcia odnoszącego się do przedmiotowego budynku gospodarczego, kwestia ta nie ma bowiem żadnego znaczenia prawnego.
Za nieskuteczne Sąd uznał również pozostałe zarzuty, dotyczące naruszenia art. 7, art. 10, art. 77 i art. 79 K.p.a. W tym kontekście skarżący wyeksponowali wadliwe (bo bez ich udziału) przeprowadzenie oględzin obiektu, skutkujące błędnym przyjęciem, że sprawa dotyczy budynku gospodarczego, a nie budynku kurnika. Sąd dostrzegł w tej kwestii, że prawidłowo zarzut ten został rozważony przez WINB, który słusznie wskazał, że sposób przeprowadzenia oględzin nie miał wpływu na możliwość wypowiedzenia się skarżących w przedmiocie tak zgromadzonego materiału dowodowego, jak i złożenia przez nich dodatkowych wyjaśnień/wniosków. Poza tym Sąd zauważył, że omówiony powyżej etap postępowania legalizacyjnego, zakończony zaskarżoną decyzją, polegał na sprawdzeniu, czy inwestorzy wykonali wszystkie nałożone na nich obowiązki; mieli oni m.in. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego, który w tym postępowaniu podlegał następnie odpowiedniej ocenie.
Przeznaczenie obiektu legalizowanego w nim wskazane jest zaś tym, które organ miał obowiązek uwzględnić orzekając w sprawie. Z przedłożonego projektu wynika, że sprawa dotyczy budynku gospodarczego, a kwestionowane oględziny nieruchomości potwierdziły tylko taki sposób użytkowania tego obiekty. W konsekwencji, decyzja kontrolowana przez Sąd odnosi się do budynku gospodarczego, tylko w taki sposób – po otrzymaniu pozwolenia na użytkowanie – obiekt ten może być więc użytkowany i tylko jako taki pozostaje też zgodny z ww. planem miejscowym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
- - art. 48 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku;
- - art. 49 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 3 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie tych norm organy nadzoru budowlanego nie muszą dokonywać samodzielnej oceny zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również badania kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, a także nie muszą weryfikować zebranego materiału pod kątem wykazania, że nie zachodzi konieczność zastosowania art. 49 ust. 3 ww. ustawy;
- - art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że w sprawie niniejszej wystąpiły przesłanki pozwalające na zatwierdzenie projektu budowlanego mimo niespełnienia przez organy administracji publicznej orzekające w tej sprawie wymagań określonych w art. 49 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy.
Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazali, że postępowanie organów administracji publicznej orzekających w sprawie, było dotknięte wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.
Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.
Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej nie można skutecznie Sądowi I instancji zarzucić naruszenia art. 48 Prawa budowlanego, skoro w istocie przepis ten stanowi postawę do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, tj. do jego wdrożenia; zaś art. 49 Prawa budowlanego dotyczy kolejnych etapów tego postępowania legalizacyjnego, na co prawidłowo wskazał Sąd I instancji. Jedynie tylko w tym kontekście Sąd I instancji wskazywał na treść art. 48 Prawa budowlanego, a nie, że stanowi on podstawę do zatwierdzenia projektu budowlanego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Bowiem Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że podstawę prawną w tym zakresie stanowi art. 49 ust. 4 pkt 1 lub 2 i art. 49 ust. 5 Prawa budowlanego. Całościowo postępowanie legalizacyjne uregulowane jest właśnie w art. 48-49 Prawa budowlanego, składa się z kilku etapów, które prawidłowo wyróżnił Sąd I instancji. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 48 Prawa budowlanego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Nie znajduje potwierdzenia zarzut skargi kasacyjnej jakoby Sąd I instancji przyjął, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 3 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie muszą dokonywać samodzielnej oceny zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również badania kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, a także nie muszą weryfikować zebranego materiału pod kątem wykazania, że nie zachodzi konieczność zastosowania art. 49 ust. 3 ww. ustawy. W tym zakresie Sąd I instancji dokonał oceny przedmiotowej inwestycji pod względem zgodności z planem miejscowym, wskazując jaka konkretnie treść planu miejscowego daje podstawy właśnie do takiego stwierdzenia.
Ponadto ocenił kompletność projektu budowlanego, jako zgodnego z planem miejscowym i przepisami technicznymi, w tym w odniesieniu do treści § 12 ww. rozporządzenia. W skardze kasacyjnej zaś nie podważono tej oceny. Mianowicie, nawet jeżeli organy nadzoru budowlanego w tym zakresie poprzestały na uwzględnieniu treści zaświadczenia Wójta co do zgodności inwestycji z planem miejscowym, to w przypadku braku wykazania w sprawie przez skarżących, że inwestycja rzeczywiście narusza plan miejscowy, w omawianym zakresie nie można doszukać się naruszenia prawa, ponieważ tylko istotne naruszenie prawa, co wymaga wykazania na etapie wniesienia skargi kasacyjnej, mogłoby stanowić podstawę do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W szczególności w skardze kasacyjnej nie wykazano aby przedmiotowy budynek gospodarczy nie mógł istnieć wraz z innymi budynkami znajdującymi się na terenie tej samej działki siedliskowej.
Należy wyraźnie powtórzyć, że przedmiotowe postępowanie dotyczyło budynku gospodarczego, jego zaś użytkowanie jako kurnika nie mieści się w granicach niniejszego postępowania legalizacyjnego. Podobnie odnośnie usytuowania przedmiotowego budynku 0,8 m od działki stanowiącej drogę wewnętrzną nie wykazano aby przepisy planu miejscowego dotyczyły tej drogi, tym bardziej, że plan miejscowy przebiegu takiej drogi nie przewiduje; co oznacza, że jego ustalenia mają zastosowanie tylko do dróg, których przebieg i przeznaczenie wyznacza plan miejscowy. W zasadzie tego rodzaju argumentacja skargi kasacyjnej z uwagi na brak jej odniesienia do konkretnych przepisów planu miejscowego nie poddaje się sądowej kontroli i jako taka nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie podważono tym samym skutecznie oceny dotyczącej wystąpienia przesłanek pozwalających na zatwierdzenie projektu budowlanego. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 49 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Ponadto brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wywodzili, że postępowanie organów administracji publicznej orzekających w sprawie, było dotknięte wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Wbrew tak sformułowanemu zarzutowi skargi kasacyjnej skarżący nie wykazali aby można było brak ich udziału w oględzinach przedmiotowego budynku uznać za wadę istotną, która miała wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie skarżący argumentowali, że faktycznie przedmiotowy budynek jest użytkowany jako kurnik. Jednak w sprawie oceniono, że przedmiotem postępowania jest budynek gospodarczy; zaś kwestia jego użytkowania to odrębne zagadnienie. Na co zasadnie wskazał Sąd I instancji, z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że sprawa dotyczy budynku gospodarczego, a kwestionowane oględziny nieruchomości potwierdziły tylko taki sposób użytkowania tego obiektu.
W konsekwencji, decyzja kontrolowana przez Sąd odnosi się do budynku gospodarczego, tylko w taki sposób – po otrzymaniu pozwolenia na użytkowanie – obiekt ten może być więc użytkowany i tylko taki pozostaje też zgodny z planem miejscowym.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.