Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 marca 2020 r. sygn akt II SA/Ke 1110/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę B. S. i Z. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych.
Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.
Postanowieniem z [...] września 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej "PINB") na podstawie art. 48 ust. 2 i 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1332 ze zm.; zwanej dalej "p.b.") wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych przy samowolnej budowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] gmina [...] oraz nałożył na E. R. i Z. R. obowiązek przedłożenia w terminie do [...] kwietnia 2020 r.: czterech egzemplarzy projektu budowlanego samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr ewid. [...] oraz zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zgodności zrealizowanej budowy obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Po rozpoznaniu zażalenia złożonego przez B. S. i Z. R. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej "WINB") postanowieniem z [...] października 2019 r. znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie PINB.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że na działce nr ewid. [...] w [...] znajduje się budynek mieszkalny w kształcie litery "L" o wymiarach ok. 6,95 m x 9,25 m, a także nieużytkowany budynek mieszkalny o wym. 5,40 m x 10,10 m wraz z przyległym od strony południowo-zachodniej podestem schodowym oraz budynek garażowo- gospodarczy wraz z przyległą od strony południowo-zachodniej do niego wiatą.
[...] października 2014 r. przedstawiciele organ I instancji dokonali oględzin na działce nr ewid. [...], której właścicielem od 2010 r. jest Z. R., podczas których ustalono, że przy granicy północno-wschodniej zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny z poddaszem użytkowym w kształcie litery "L", posiada ściany murowane, dach o konstrukcji drewnianej, wielospadowy, kryty blachą trapezową.
Organ odwoławczy uznał, że budynek mieszkalny będący przedmiotem postępowania powstał pod rządami obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Podkreślił, że jego budowa w świetle art. 29 p.b. nie jest wyłączona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. WINB stwierdził jednocześnie, iż kwestia, że przedmiotowy budynek stanowi samowolę budowlaną dokonaną pod rządami obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane została już prawomocnie przesądzona przez WSA w Kielcach, zaś organy rozpatrując sprawę ponownie winny zastosować się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku orzeczonego w tej sprawie.
Skargi na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli Z. R. i B. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 1110/19 oddalił skargi.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, iż w sprawie nie było sporne to, że budynek w kształcie litery L jest samowolą budowlaną. Spór dotyczył natomiast tego, czy obiekt ten został wzniesiony pod rządem ustawy prawo budowlane z 1974 r. czy też pod rządem aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.
Sąd I instancji ocenił, że organy zastosowały się zarówno do oceny prawnej jak i do wskazań zawartych w wyrokach WSA w Kielcach z dnia 23 listopada 2017 r. sygn akt II SA/Ke 471/17oraz z dnia 15 marca 2019 r. sygn. II SA/Ke 169/19.
Sąd uznał, że przeprowadzona przez organy analiza materiału dowodowego jest prawidłowa i prawidłowe są też ustalenia odnośnie tego, że budynek mieszkalny w kształcie litery L został wzniesiony pod rządem aktualnie obowiązującego prawa budowlanego. Za najistotniejsze i obiektywne dowody, potwierdzające tę okoliczność, Sąd uznał to, że na zdjęciach lotniczych z 1997 r. budynku nie ma, a ponadto jak wynika z pisma Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r., w ewidencji gruntów i budynków odnośnie działki nr [...] ujawnione są tylko: jeden budynek mieszkalny i dwa produkcyjne (gospodarcze). W 2003 r. został wyłożony operat opisowo kartograficzny z założenia ewidencji budynków i lokali dla gminy [...]. Dopiero na mapie sytuacyjno-wysokościowej z 2007 r. po raz pierwszy taki budynek został ujawniony i oznaczony literą "b", zaś podczas aktualizacji mapy do celów projektowych przyjętej do zasobu geodezyjnego [...] lipca 2013 r. geodeta dokonując aktualizacji mapy na zlecenie Gminy [...] zmienił oznaczenie tego budynku na symbol "m", uznając go za budynek mieszkalny. Oznaczenie takie istnieje tylko na tej mapie. Ujawnienie budynku w ewidencji wymaga inwentaryzacji wraz ze sporządzeniem jego kartoteki.
Dodatkowo w 2010 r. przed notariuszem skarżący oświadczył, że na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy 48 m² przeznaczony do generalnego remontu oraz drewniany budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy 29 m² przeznaczony do rozbiórki i o żadnym innym budynku strony umowy już nie wspominały. Świadczyć to może o tym, że w 2010 r. budynek w kształcie litery L jeszcze nie istniał (a przynajmniej jego budowa nie była jeszcze zakończona).
Sąd I instancji zaznaczył, że organy w niniejszej sprawie były związane oceną prawną zawartą we wcześniejszych wyrokach jakie zapadły w tej sprawie. I tak między innymi w sprawie II SA/Ke 471/17 wskazano, że art. 103 ust. 2 p.b. ma zastosowanie tylko do budowy zakończonej przed 1995 r. i że wystarczające jest ustalenie, iż budowa była kontynuowana po 1995 r., aby miały zastosowanie przepisy aktualnie obowiązującego prawa budowlanego.
Okoliczność, że budynek został wzniesiony pod rządem aktualnie obowiązującego prawa budowlanego nie oznacza, że jego legalizacja nie jest możliwa. Aby wyjaśnić tę kwestię inwestor zaskarżonym postanowieniem został zobowiązany między innymi do złożenia zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zgodności zrealizowanej budowy obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
W skardze kasacyjnej Z. R. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 1110/19 w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj. art. 48 ust. 1 i 2 w zw. z art. 103 ust. 2 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustaleniu, że sporny budynek mieszkalny powstał pod rządami obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, a w 2010 r. budynek w kształcie litery L jeszcze nie istniał, w sytuacji gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż rok budowy jest kwestią sporną, dotychczas różnorako ocenianą przez organy nadzoru budowlanego, a świadek D. W. jednoznacznie podała, że budynek istniał już około 1990 r., co również wynika z zeznań świadków B. L., Z. K., J. W. i T. D. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew stanowisku Sądu I instancji z pisma Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w żaden sposób nie wynika, iż ujawnione są dwa budynki produkcyjne i jeden mieszkalny. W załączniku - mapa Starosty [...] - do zgłoszeniu inwestora z dnia [...] lipca 2014 r. zaznacza się, że na działce [...] znajdują się dwa budynki mieszkalne i jeden gospodarczy. Sąd I instancji błędnie ocenił kwestię zmiany poszycia dachowego, nie dokonał również analizy zeznań świadków złożonych w toku postępowania. Ustalenia organów, że budynek powstał po dokonanej w dniu [...] września 2003 r. kontroli, są całkowicie bezzasadne.
Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miało ustalenie czy faktycznie budynek w kształcie litery L został wzniesiony pod rządem aktualnie obowiązującego prawa budowlanego. Z nieznanych przyczyn Sąd dokonał jedynie analizy części zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje, że samowola budowlana powstała pod rządami prawa budowlanego z 1974 r., co przesądza o konieczności zastosowania do legalizacji samowoli przepisów tej właśnie ustawy, nie zaś art. 48 ust. 2 i 3 p.b.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.
Przechodząc do rozpoznania złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej zaznaczyć trzeba, że w świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać oprócz innych wymogów m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia.
Złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego tj. art. 48 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 103 ust. 2 p.b. Naruszenie prawa materialnego polegać miało w ocenie autora skargi kasacyjnej na niewłaściwym zastosowaniu wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Prawa budowlanego polegającym na ustaleniu, że sporny budynek mieszkalny powstał pod rządami obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ramach tak postawionego zarzutu autor kwestionuje sposób oceny przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych dotyczących daty powstania spornego budynku. W skardze kasacyjnej wskazuje się bowiem, że Sąd I instancji błędnie ocenił treść pisma Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r., błędnie ocenił kwestię zmiany poszycia dachowego, nie dokonał analizy zeznań świadków złożonych w toku postępowania i w końcu, że dokonał analizy jedynie części zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Tak postawiony zarzut nie mógł okazać się zasadny. Autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego w rzeczywistości nie zgadza się ze stanem faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji za podstawę wyroku. W sytuacji gdy autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu I instancji co do ustaleń faktycznych, nie może skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżony wyrok. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktów, w przypadku gdy ustalenia w tym zakresie nie zostały skutecznie zakwestionowane w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.
Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy,zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są co do zasady zarzutami bezpodstawnymi. Inaczej rzecz ujmując próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., II OSK 874/19; z dnia 1 października 2020 r., II OSK 398/18; z dnia 29 maja 2018 r., I OSK 1998/16; z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Biorąc pod uwagę powyższe, jeżeli autor skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie uważa, że ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji za podstawę wyroku są błędne, ponieważ błędnie oceniono zebrany materiał dowodowy i wyprowadzono z tego wniosek, że sporny budynek powstał przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r., to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie był co najmniej przedwczesny. W takiej sytuacji konieczne byłoby uprzednie podważenie ustaleń faktycznych w drodze zarzutu opartego na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z tych przyczyn skargę kasacyjną uznać należało za nieuzasadnioną.
Wobec tego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.