Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 249/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 35/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Kielcach oddalił skargę J. S. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) w Kielcach z dnia 12 sierpnia 2011r. znak: WINB-WOA.7721.4.22.2011 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z przywołanego uzasadnienia powyższego wyroku wskutek interwencji mieszkańców miejscowości [...] przeprowadzono w dniu 1 czerwca 2009 r. kontrolę na działce nr [...] położonej przy ul. [...]. Na działce tej znajduje się budynek byłej odlewni metali kolorowych, a obecnie zrealizowana jest w nim linia produkcyjna kostki brukowej. L. S. i M. A. oświadczyli do protokołu kontroli, że wspólnie z A. P. są właścicielami [...] oraz działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] w [...] oraz wszystkich obiektów znajdujących się na tych działkach. W 2008 r. po wystąpieniu z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy z uwagi na zamiar zmiany sposobu użytkowania budynku odlewni z przeznaczeniem na zamontowanie linii do produkcji kostki brukowej, nie czekając na wydanie decyzji, zdemontowali stare urządzenia i na początku 2009 r. przystąpili do montażu linii produkcyjnej kostki brukowej. W ramach tego przedsięwzięcia zrealizowano: nową posadzkę betonową, zamontowano wibroprasę, system przenośników i wind, wózek wielowidłowy szynowy, regały, przenośnik pakujący, owijarkę i sterownię.

Na zewnątrz budynku zamontowano natomiast do istniejącego uprzednio podłoża betonowego betoniarkę wraz z obudową oraz dwa silosy na cement, a także podwieszono do istniejących słupów taśmociąg kruszyw. Według oświadczeń L. S. i M. A. pełny zakres robót został już zakończony i trwały próby rozruchowe.

Jak dalej wskazano przedmiotowy budynek został wybudowany ok. 1960 r. na terenie byłej kopalni pirytu "Staszic" i był wykorzystywany do procesu wzbogacania rudy pirytu metodą flotacji do końca 1972 r., gdy w miejsce zlikwidowanej kopalni powstały [...]. W tym czasie obiekt był wykorzystywany jako odlewnia metali kolorowych.

Postanowieniem z 30 września 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) dla Miasta Kielce nakazał L. S., A. P. i M. A. – współwłaścicielom [...] z/s w [...] oraz B. A. i J. S., współwłaścicielom [...], wstrzymanie użytkowania budynku byłej odlewni metali kolorowych, znajdującego się na działce nr ewid. [...] w m. [...], gm. Nowa Słupia na cele zakładu produkcyjnego kostki brukowej, z powodu samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego obiektu i nałożył na wszystkie ww. osoby obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 marca 2010 r. dokumentów, o jakich mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, dalej uPb), z jednoczesnym pouczeniem, że w przypadku nie wstrzymania użytkowania ww. budynku na cele produkcji kostki brukowej, na podstawie art. 71a ust. 4 uPb, wydana zostanie decyzja nakazująca przywrócenie jego poprzedniego sposobu użytkowania.

Organ I instancji postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r., na podstawie art. 77 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej K.p.a.), zmienił własne postanowienie z [...] kwietnia 2010 r. przez wyeliminowanie jako adresatów nałożonych obowiązków B. A. i J. S., współwłaścicieli [...] oraz przez przedłużenie terminu przedłożenia dokumentów, o jakich mowa w art. 71 ust. 2 uPb do dnia 30 września 2010 r.

W dniu 10 grudnia 2010 r. PINB w Kielcach przeprowadził kontrolę sposobu użytkowania hali produkcyjnej na działce nr ewid. [...] w [...] i stwierdził, że w hali zainstalowana jest linia technologiczna do wyrobu drobnowymiarowych elementów betonowych, która w dniu kontroli nie była uruchomiona. Wewnątrz hali oraz na przyległym terenie zmagazynowana była jednak znaczna ilość wyrobów betonowych z etykietami handlowymi, z których wynikało, że zostały wyprodukowane przez [...] w okresie od lipca do listopada 2010 r. W wyniku kolejnej kontroli z dnia 23 grudnia 2010 r. stwierdzono, że w dniu kontroli zakład produkcyjny jest zamknięty, linia produkcyjna jest unieruchomiona, a na terenie zakładu składowane są na paletach znaczne ilości kostki brukowej, foliowane, ale bez etykiet. Obecny w czasie kontroli J. S. oświadczył do protokołu, że zakład produkcyjny nie jest użytkowany, kostka brukowa i krawężniki składowane na paletach zostały wyprodukowane podczas prób rozruchowych, a ich część została sprzedana. Na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia 28 września 2010 r. organ ustalił, że budynek znajdujący się na działce nr [...] w m. [...] stał się własnością J. S..

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. PINB w Kielcach odmówił uwzględnienia wniosku J. S. i zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. W trybie zażaleniowym ŚWINB w Kielcach uchylił to postanowienie i orzekając co do istoty odmówił zawieszenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku odlewni metali kolorowych na cele produkcji kostki brukowej. Skarga J. S. na to postanowienie została oddalona wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 22 czerwca 2011 r., II SA/Ke 324/11.

W dniach 5 - 19 maja 2011 r. pracownicy WINB w Kielcach przeprowadzili planowaną kontrolę [...], z której wynika, że w dniu 30 sierpnia 2010 r. oraz w okresie od dnia 1 stycznia do 30 kwietnia 2011 r. prowadzona była produkcja i sprzedaż wyrobów budowlanych ma działce nr [...] w [...].

Na podstawie aktu notarialnego nr Rep. [...] z dnia [...] lutego 2011 r. organ ustalił, że współwłaścicielem budynku znajdującego się na działce nr [...] w m. [...] stał się G. B., który został poinformowany o toku sprawy.

Postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. PINB w Kielcach odmówił zmiany swojego postanowienia z [...] września 2009 r. w części dotyczącej terminu przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Natomiast w dniu [...] lipca 2011 r. PINB w Kielcach wydał decyzję, którą nakazano J. S. i G.B. – właścicielom budynku po byłej odlewni metali kolorowych, znajdującego się na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. Nowa Słupia, przywrócenie jego poprzedniego sposobu użytkowania poprzez demontaż linii produkcyjnej wyrobów betonowych, w skład której wchodzą: szyny i wózki szynowe, przenośniki taśmowe, sterownia, wibroprasa, windy spiętrzające i rozpiętrzające, regały suszarni, dwa silosy na cement i betoniarka.

Jak następnie w motywach wyroku sądu wojewódzkiego wskazano decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. ŚWINB w Kielcach rozpoznając odwołania G. B. i J. S. utrzymał w mocy ww. decyzję. Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, że w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku byłej odlewni metali kolorowych, usytuowanego na działce nr [...] położonej w [...], na cele produkcji wyrobów budowlanych.

W skardze na powyższą decyzję J. S. wniósł o jej uchylenie w całości i zarzucił szereg naruszeń przepisów postępowania.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB w Kielcach wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

WSA w Kielcach wyrokiem z 1 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 673/11 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd ten stwierdził, że decyzje obu instancji skierowane zostały – w jego ocenie – do osoby nie będącej stroną w sprawie, tj. do G. B., byłego współwłaściciela nieruchomości, zamiast do H. D., nabywcy udziału w tej nieruchomości. Z akt sprawy wynika bowiem, że G. B. ponad 3 tygodnie przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, sprzedał swój udział w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Wniosek o wpis w księdze wieczystej został zarejestrowany, ale nie załatwiony. H. D. stał się stroną w dacie 6 czerwca 2011 r.

Wyrokiem z 13 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1327/12 Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną ŚWINB w Kielcach uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędnie przyjął sąd I instancji, że z dniem 6 czerwca 2011 r., tj. z dniem zawarcia w formie aktu notarialnego umowy sprzedaży udziału w użytkowaniu wieczystym działki i udziału we współwłasności budynku pomiędzy G. B. a H. D., H. D. nabył udział w prawie użytkowania wieczystego i związany z tym udział w prawie własności budynku, a w konsekwencji z dniem 6 czerwca 2011 r. stał się stroną postępowania administracyjnego. W konsekwencji powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i nakazał, aby rozpatrując sprawę ponownie WSA w Kielcach rozpoznał merytorycznie złożoną skargę.

Ponownie rozpoznając skargę J. S. opisanym na wstępie wyrokiem uznano ja za nieuzasadnioną. W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Kielcach stwierdził, że prawidłowo organy nadzoru budowlanego nakazały aktualnym w dacie orzekania właścicielom budynku przywrócić poprzedni sposób jego użytkowania. Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, spełniona została dyspozycja art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 uPb. Przeprowadzone przez inwestorów prace nie zostały poprzedzone uzyskaniem właściwej decyzji w trybie przepisów uPb, niewątpliwie zmieniły one sposób użytkowania obiektu byłej odlewni metali kolorowych poprzez zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych i ochrony środowiska. Podzielono stanowisko orzekających organów nadzoru budowlanego, iż prace przeprowadzone w obiekcie stanowią samowolną zmianę sposobu jego użytkowania. Podkreślono, że do 2008 r. obiekt ten nie był przez niemal 10 lat użytkowany, co dodatkowo przemawia za słusznością poglądu o wystąpieniu samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania, nadto okoliczność ta nie wymaga dowodu z opinii biegłego. Pomimo wstrzymania użytkowania budynku byłej odlewni w obiekcie tym prowadzona była produkcja kostki betonowej.

Zdaniem orzekającego w sprawie sądu I instancji prawidłowość dokonanej przez organy nadzoru budowlanego oceny zgromadzonych dowodów wyraził już WSA w Kielcach w wyroku z dnia 22 czerwca 2011 r., II SA/Ke 324/11 oddalającym skargę J. S. na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego.

Odnosząc się wprost do zarzutów podniesionych w skardze uznano je za nietrafne. Obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu nałożony został z uwagi na dalsze użytkowanie obiektu pomimo jego wstrzymania. W aktach organu brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących na to, że zmiany sposobu użytkowania obiektu byłej odlewni zostały objęte zgłoszeniem prac remontowo-budowlanych skierowanym do Starostwa Powiatowego w Kielcach w latach 2004-2006. Strona nie wykazała, aby takie zgłoszenie zostało faktycznie właściwemu organowi przedłożone.

Za nietrafne uznano zarzuty adresowania decyzji nakazowej wobec G. B., jako współużytkownika wieczystego działki nr [...] oraz współwłaściciela obiektu, jako do osoby nie będącej stroną w sprawie. Dodatkowo do tej kwestii odniósł się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 1327/12.

W ocenie tegoż sądu nie było podstaw do uznania, że kierowanie przez PINB w Kielcach korespondencji do G. B. na adres w Starachowicach przy ul. [...] było jakimkolwiek naruszeniem prawa. Poza tym G. B. złożył odwołanie od decyzji organu I instancji i mimo możliwości składania na tym etapie wniosków dowodowych, nie uczynił tego. Zdaniem WSA nie można było zatem przyjąć – jak chce tego skarżący – że organ naruszając prawo, nie zapewnił G. B. czynnego udziału w postępowaniu. Nadto, zarzuty w tym obszarze mógłby podnosić właśnie G. B., a nie J. S..

Skargą kasacyjną, reprezentowany przez pełnomocnika, J. S. zaskarżył w całości ww. wyrok i sądowi I instancji zarzucił, w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej Ppsa):

1. I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa (w skardze kasacyjnej powołano nieaktualny publikator tej ustawy) w zw. z art. 134 § 1 Ppsa i art. 151 Ppsa oraz w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i utrzymaniu decyzji organów administracyjnych obu instancji, pomimo iż w sprawie nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego;
3. 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 8, 9 K.p.a., wobec nie dostrzeżenia przez sąd, że postępowanie organów administracji publicznej naruszyło podstawowe zasady procedury administracyjnej – zasadę prawdy obiektywnej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tym samym sąd wojewódzki winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa;
4. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
5. 1. art. 71 ust. 1 uPb poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku i w konsekwencji utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy pomimo błędnych ustaleń faktycznych i błędnego przyjęcia przez organ II instancji dokonania zmiany sposobu użytkowana obiektu;
6. 2. art. 71a ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 71 ust. 1 uPb i utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem procedury legalizacyjnej tj. poprzez wadliwe zobowiązanie do przedłożenia dokumentów, których skarżący i jego poprzednicy prawni nie mogli przedstawić organowi;
7. 3. art. 71 ust 6 pkt 1 uPb, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, albowiem prace adaptacyjne traktowane przez organ jako prowadzące do zmiany sposobu użytkowania obiektu były objęte zgłoszeniem prac remontowo-budowlanych przedłożonym do Starostwa Powiatowego w Kielcach w latach 2004 – 2006 r., a organy pominęły w tym zakresie wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i nie wyjaśniły informacji stron o dokonaniu takiego zgłoszenia.

Wskazując na powyższe naruszenia, J. S. wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnosi, że w toku postępowania przedłożono dokumenty archiwalne oraz treść opinii w sprawie oceny dokonania zmiany sposobu użytkowania, będące podstawą stanowiska, iż nie została dokonana zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Sąd I instancji nie odniósł się wyczerpująco do wszystkich argumentów, nie wypowiedział się również co do zgłaszanych przez strony wniosków dowodowych z dokumentów, tj. opinii, materiałów źródłowych dotyczących prowadzonej na terenie zakładu działalności produkcyjnej jak również dowodu ze świadków. Organ nie przedstawił, a sąd nie dostrzegł wady postępowania w tym, że nie zasięgnięto kontropinii wyspecjalizowanych podmiotów z której wynikałoby, iż w przedmiotowej hali doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń.

Sam fakt prowadzenia działalności w zakresie produkcji kostki brukowej − w ocenie skarżącego − nie pozwala na przyjęcie domniemania, że doszło do zmiany ww. warunków. Organ nie przeprowadził, a sąd nie zakwestionował tego, że nie przeprowadzono żadnego dowodu, który w sposób niewątpliwy stwierdzałby taką zmianę. Tym samym nietrafnie sąd wojewódzki uznał za wystarczające dla rozstrzygnięcia ustalenia własne organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) − Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 Ppsa (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa i art. 151 Ppsa oraz w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., które miałoby polegać na ich niewłaściwym zastosowaniu, mimo braku zebrania w sprawie i rozważenia całego materiału dowodowego, nadto naruszenia zasad postępowania administracyjnego – prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, które to naruszenia miałyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uznać wypadnie, że stanowisko sądu wojewódzkiego zawarte w zaskarżonym wyroku jest prawidłowe. Niesporne jest, że w obiekcie byłej odlewni materiałów kolorowych położonym na działce nr [...] w [...], zamontowano i uruchomiono linię produkcyjną kostki brukowej. Inwestorzy zdemontowali w 2008 r. stare urządzenia i zamontowali nową linię produkcyjną, wykonując szereg robót budowlanych wewnątrz i na zewnątrz budynku.

Niesporne jest, że prace te nie zostały poprzedzone uzyskaniem stosownej decyzji wydanej w reżimie uPb odnośnie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, co pozwalałoby wywodzić, iż dokonanie zmiany sposobu użytkowania obiektu nie miało cech działania samowolnego. Strona nie wykazała ponadto, aby prace te były poprzedzone jakimkolwiek skutecznym zgłoszeniem zamiaru wykonania prac remontowo-budowlanych. Twierdzenie o zagubieniu tych zgłoszeń, które miały być składane w latach 2004-2006, uznać wypadnie za niewiarygodne, skoro nie podnoszono ich skutecznie na etapie postępowania administracyjnego.

Nie mogą odnieść skutku zarzuty odnośnie wadliwości oceny zebranego w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego materiału dowodowego, gdy idzie o przyjęcie przez sąd I instancji za trafne stwierdzenia odnośnie zaistnienia zmiany sposobu użytkowania obiektu byłej odlewni materiałów kolorowych. Zasadnie WSA w Kielcach ocenił, że organy nadzoru budowlanego zebrały taki materiał dowodowy, który pozwala uznać, że w obiekcie uruchomiono linię produkcyjną kostki betonowej, w efekcie czego wyprodukowano ok. 5 tys. m² tego produktu. Podzielić należy zatem ocenę sądu a quo, wedle którego dowodzi to samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, Naczelny Sąd Administracyjny za trafne w realiach tej sprawy uznaje także stanowisko sądu wojewódzkiego, że w świetle zebranego materiału dowodowego – w tym także wyjaśnień składanych przez niektórych wspólników spółki [...] – okoliczność zmiany sposobu użytkowania obiektu nie wymagała przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.

Tym samym zarzut nie odniesienia się do przedstawianych opinii przez skarżącego, czy też braku przeprowadzenia tzw. kontropinii na okoliczność, iż nie doszło do zmiany w zakresie warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń, nie mógł zostać uznany za trafny. Ustaleń dokonanych przez organy w żadnym razie nie sposób potraktować jako dowolne, znajdują one potwierdzenie w dowodach znajdujących się w aktach sprawy – są nimi przede wszystkim protokoły kontroli przedmiotowego obiektu. Z tych dowodów wynika bezspornie zakres dokonanych samowolnie robót budowlanych, w wyniku których prowadzono produkcję i sprzedaż tam wyprodukowanej kostki betonowej. Pomimo wstrzymania użytkowania budynku byłej odlewni metali postanowieniem PINB w Kielcach z dnia [...] września 2009 r., była prowadzona w tym obiekcie działalność produkcyjna.

Prawidłowość oceny, wedle której nastąpiła zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu – jak trafnie to zauważono w motywach zaskarżonego wyroku – była już przedmiotem prawomocnego wyroku WSA w Kielcach wydanego w sprawie II SA/Ke 324/11. Skoro zatem pomimo wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego przez organ nadzoru budowlanego, właściciele obiektu nadal obiekt ten użytkowali przy zmienionym sposobie jego użytkowania, trafna była konstatacja sądu wojewódzkiego o ziszczeniu się dyspozycji art. 71a ust. 4 uPb. Wedle cyt. przepisu "W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części". Tym samym nie naruszył sąd wojewódzki przepisu art. 151 Ppsa oddalając skargę J. S. uznając ją za nieuzasadnioną.

W konsekwencji poprzednich ocen za nietrafne uznać przyjdzie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, przy czym zauważyć trzeba, że zostały one w części wadliwie skonstruowane, skoro w ich petitum odniesiono się do naruszeń przepisów procesowych, a ponadto w skardze kasacyjnej brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia tak skonstruowanych zarzutów naruszenia prawa materialnego, co stanowi obrazę przepisu art. 176 Ppsa (obowiązek uzasadnienia podstaw kasacyjnych). Skoro za nieuzasadnione należało ocenić zarzuty wadliwego ustalenia stanu faktycznego, w konsekwencji za równie chybione przyjdzie uznać zarzuty wadliwej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych przez inwestorów w aspekcie ich kwalifikacji jako zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W ramach wykonanych samowolnie robót wykonano: nową posadzkę betonową, zamontowano wibroprasę, system przenośników i wind, wózek wielowidłowy szynowy, regały, przenośnik pakujący, owijarkę i sterownię.

Na zewnątrz budynku zamontowano natomiast do istniejącego uprzednio podłoża betonowego betoniarkę wraz z obudową oraz dwa silosy na cement, a także podwieszono do istniejących słupów taśmociąg kruszyw. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić trzeba stanowisko sądu I instancji, że wykonane roboty budowlane oznaczają działalność zmieniającą warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 71a ust. 1 pkt 2 w zw. z art. art. 71 ust. 1 uPb, skoro nie określono w tej podstawie kasacyjnej nawet na czym ma polegać naruszenie prawa materialnego – czy przez jego błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie.

Skarżący kasacyjnie nie dostrzega, że decyzja nakazowa została wydana w następstwie ustalenia, że inwestorzy samowolnie zmieniając sposób użytkowania obiektu budowlanego, prowadzili tam działalność pomimo wstrzymania wykonania użytkowania tego obiektu przez organ nadzoru budowlanego. W judykaturze trafnie wskazuje się, że nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania jest możliwe tylko wówczas, gdy zobowiązany nie wykonał w terminie nałożonych obowiązków lub mimo wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego, w dalszym ciągu kontynuował zmieniony sposób użytkowania. Przepis art. 71a ust. 4 uPb ma charakter restrykcyjny i może być stosowany tylko w przypadku zlekceważenia przez stronę postępowania nakazów zawartych w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 uPb. Dlatego, sankcja przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania może być nałożona wyłącznie na podmiot, który nie poddał się wymogom postanowienia wydanego na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 uPb (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., II OSK 1395/14, LEX nr 2037329). Taka sytuacja zachodziła w przedmiotowej sprawie, co trafnie ustalił WSA w Kielcach.

Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.