Uzasadnienie
II OSK 2491 / 10
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę S. W. na decyzję Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z dnia [...] marca 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie choroby zawodowej.
Zaskarżony wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Busko- Zdroju nie stwierdził u S. W. choroby zawodowej, w postaci obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo- nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz, wymienionego w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869).
Z dokonanych przez organ ustaleń wynikało, że S. W. nieprzerwanie od 16 sierpnia 1966 r. do 31 sierpnia 2003 r. pracowała na stanowisku nauczyciela, będąc zatrudniona w różnego typu szkołach, w tym najdłużej od dnia 1 września 1971 r. do dnia 31 sierpnia 2003 r. w Szkole Podstawowej w D. W orzeczeniu lekarskim z dnia [...] grudnia 2009 r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Kielcach orzekł o braku podstaw do rozpoznania u strony choroby zawodowej.
W wyniku wniesionego przez S. W. odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Świętokrzyski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Kielcach na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał, że sprawa choroby zawodowej strony była już przedmiotem postępowania odwoławczego, w którym decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. uchylono decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2009 r. o umorzeniu postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy o wyniki dwukrotnie przeprowadzonych pomiarów hałasu słyszalnego na korytarzach szkolnych podczas przerw między lekcjami w szkole w D. i w największej pod względem liczby uczniów szkole w B. W sporządzonej karcie oceny narażenia zawodowego nie stwierdzono występowania w środowisku pracy S. W. narażenia na działanie hałasu, stwarzającego ryzyko zawodowego uszkodzenia słuchu.
Ponadto w orzeczeniu Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Kielcach z dnia [...] grudnia 2009 r., wydanym w oparciu o analizę narażenia zawodowego, dokumentację medyczną, przeprowadzone badania lekarskie i konsultację laryngologiczną stwierdzono, że przeprowadzona diagnostyka audiologiczna wykazała niedosłuch odbiorczy ucha lewego. Średnie podwyższenie progu słuchu zweryfikowane audiometrią obiektywną ABR wynosi dla ucha prawego 15 dB, dla ucha lewego 75 dB. Niedosłuch dotyczy zatem tylko jednego ucha, a podwyższenie progu słuchu w uchu lepiej słyszącym jest mniejsze niż 45 dB.
Ponadto płaska krzywa audiometryczna świadczy o innej niż hałas przyczynie uszkodzenia słuchu. Z tych względów, z uwagi na brak kryteriów orzeczniczych choroby, zarówno klinicznych, jak i dotyczących narażenia zawodowego (niewystępowanie narażenia na hałas w środowisku pracy) jednostka orzecznicza nie rozpoznała choroby zawodowej narządu słuchu.
Organ zauważył też, że strona nie skorzystała z prawa do badania w jednostce orzeczniczej II stopnia, a treść orzeczenia lekarskiego wiąże go w zakresie poczynionych w nim ustaleń, tj. dotyczących schorzenia i jego przyczyny. W konsekwencji organ stwierdził, iż wobec braku narażenia S. W. na działanie hałasu stwarzającego ryzyko zawodowego uszkodzenia słuchu oraz nie rozpoznania przez jednostkę orzeczniczą choroby wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, brak było podstaw do wydania decyzji stwierdzającej chorobę zawodową.
Skargę na powyższą decyzję złożyła S. W. stwierdzając, iż organ błędne ustalił, że w jej przypadku nie wystąpiło narażenie zawodowe, które spowodowało chorobę niedosłuchu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, iż skarżąca poddana została badaniom we właściwej jednostce diagnostycznej pierwszego stopnia, tj. Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w Kielcach, który wydał w dniu [...] grudnia 2009 r. orzeczenie lekarskie, stwierdzające brak podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej, a orzeczeniu temu organ słusznie przypisał walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Dane zawarte w tym orzeczeniu, uzyskane w wyniku przeprowadzonych badań w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości określają, że stwierdzone u skarżącej zmiany chorobowe (niedosłuch odbiorczy ucha lewego) nie wypełniają kryteriów orzeczniczych choroby zawodowej określonych w poz. 21 wykazu chorób zawodowych. Dodatkowo w orzeczeniu zwrócono uwagę, iż płaska krzywa audiometryczna świadczy o innej niż hałas przyczynie uszkodzenia słuchu, być może naczyniowej.
Zdaniem Sądu nie można było również zarzucić organom tego, że zebrały materiał dowodowy w sposób niewyczerpujący. Skarżąca sama zrezygnowała z przeprowadzenia ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia, albowiem nie wnosiła przewidzianego prawem odwołania.
W tych okolicznościach bez znaczenia dla istoty rozstrzygnięcia pozostawał podnoszony przez skarżącą zarzut nie zbadania przez organy warunków panujących w jej środowisku pracy. W tym aspekcie Sąd wskazał przede wszystkim, że aktualnie z przyczyn obiektywnych nie jest możliwe zbadanie poziomu hałasu, jaki występował w szkole w D. w latach 1966- 2003. Organy przyjęły najkorzystniejszy dla strony wariant porównawczy, przyjmując za punkt odniesienia poziom hałasu, jaki panuje w czasie przerw między lekcjami w największej pod względem liczby uczniów szkole w B. Sporządzona przez organ I instancji karta oceny narażenia zawodowego nie potwierdziła występowania w środowisku pracy skarżącej narażenia na działanie hałasu, stwarzającego ryzyko zawodowego uszkodzenia słuchu. Nawet jednak, gdyby przyjąć, że takie narażenie występowało, to wobec jednoznacznej treści orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Kielcach z dnia [...] grudnia 2009 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, właściwe organy inspekcji sanitarnej nie mogły wydać stronie decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej z poz. 21 wykazu do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S. W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie § 6 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych w związku art. 2351 i art. 2352 Kodeksu pracy to jest ustalenia braku podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej pomimo, iż ocena narażenia zawodowego skarżącej została przeprowadzona w sposób nierzetelny, a wynik takiej oceny nie pozwala stwierdzić, że choroba skarżącej nie została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy,
- 2. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu administracji nie dostrzegł naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na zebraniu i przyjęciu materiału dowodowego w zakresie analizy narażenia zawodowego skarżącej sporządzonej na podstawie innej ilości czasu ekspozycji na hałas w czasie dyżurów niż miała skarżąca w czasie pracy zawodowej, a nadto przy innej charakterystyce i warunkach pracy placówki oświatowej niż miejsce pracy skarżącej.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, przywrócenie terminu do wniesienia niniejszej skargi kasacyjnej, a nadto o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu stosownie do treści § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), które nie zostały zapłacone w całości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że przeprowadzone przez organ I instancji badania dokonano przy założeniu niższego czasu ekspozycji na hałas niż była na niego poddawana skarżąca oraz w odmiennych warunkach działania szkół, w których dokonano pomiarów niż warunki panujące w czasie pracy skarżącej. Skarżąca podkreśliła przy tym, iż z karty oceny narażenia zawodowego wynika, że była ona przez całe swoje życie zawodowe nauczycielem klas 1- 3, a z charakteru pracy wynika, że nauczyciel pracuje z dziećmi w jednej klasie, nie pozostawia małych dzieci podczas przerw samotnie, nie oddala się do pokoju nauczycielskiego na odpoczynek tylko razem z dziećmi podczas przerw pozostaje w klasie lub na przylegającym do klasy korytarzu. Ekspozycja na hałas jest więc podczas każdej z przerw, a wymiar czasu tej ekspozycji w skali tygodnia zdecydowanie przekracza limity przyjęte dla potrzeb wyżej opisanych badań.
Oczywistym jest, że przekroczenie maksymalnego dopuszczalnego poziomu hałasu w ekspozycji dziennej lub tygodniowej jest okolicznością o podstawowym znaczeniu dla oceny przyczyn konkretnych schorzeń. Przyjęcie sposobu interpretacji analizowanego przepisu wynikającej z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji prowadziłoby do wniosku, że samoistna ocena stanu zdrowia osoby jest przesłanką konieczną i zarazem wystarczającą do rozstrzygnięcia o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.
Postanowieniem z dnia 14 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Oceniając w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. wniesioną skargę kasacyjną, za bezzasadny należało uznać przedstawiony zarzut naruszenia prawa materialnego. W związku ze sposobem jego skonstruowania przede wszystkim podkreślić jednak należało podstawową kwestię, którą szeroko eksponował Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku, iż dla ustalenia choroby zawodowej koniecznym jest wystąpienie następujących przesłanek: ustalenie wystąpienia u strony jednostki chorobowej, zamieszczonej w wykazie chorób zawodowych, co bezspornie wyeliminowano w niniejszej sprawie, a czego nie zakwestionowano we wniesionej skardze kasacyjnej oraz ustalenie, że wystąpienie zdiagnozowanej jednostki chorobowej bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem zostało spowodowane działaniem czynności szkodliwych dla zdrowia występujących w miejscu pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy (art. 2351 Kodeksu pracy). Brak którejkolwiek z wymienionych wyżej przesłanek eliminuje możliwość stwierdzenia u badanego choroby zawodowej.
Zgodnie z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. chorób zawodowych ocena narażenia zawodowego, ma na celu dla wydającego w sprawie orzeczenie uprawnionego lekarza, jako element materiału dowodowego, ustalenie wystąpienia związku przyczynowego pomiędzy stwierdzoną chorobą, a warunkami pracy lub sposobem jej wykonywania. Kwestionowanie, zatem oceny narażenia zawodowego, nie mogło mieć znaczenia dla oceny trafności rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji o prawidłowości kontrolowanych rozstrzygnięć organów administracyjnych już tylko z tego względu, że bezsprzeczne przyjęto, że u skarżącej nie stwierdzono jednostki chorobowej, o której mowa w wykazie chorób zawodowych. Z tych też względów nie można było przyznać słuszności twierdzeniom strony o naruszeniu zaskarżonym wyrokiem przepisów § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych w związku z art. 2351 i art. 2352 Kodeksu pracy, bowiem sama ocena sporządzonej karty oceny narażenia zawodowego nie może przesądzić o wystąpieniu u strony choroby zawodowej, natomiast może wykluczyć taki charakter stwierdzonego schorzenia.
Nie można także było podzielić wskazanego we wniesionej kasacji zarzutu naruszenia przepisów postępowania art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Za pomocą tak sformułowanego zarzutu skarżąca starała się podważyć dokonaną w sprawie analizę narażenia zawodowego, wskazując na inną, niż przyjęta w niej ekspozycję na hałas w trakcie pełnionych dyżurów nauczycielskich oraz inną charakterystykę warunków pracy niż faktycznie występująca w miejscu pracy skarżącej. Argumentacji tej nie można było jednak podzielić. Przede wszystkim zauważyć należało, a o czym była informowana również skarżąca w czasie toczącego się postępowania, iż z przyczyn oczywistych nie było możliwe odtworzenie dokładnych warunków pracy, jakie panowały w trakcie jej wykonywania przez skarżącą. Dlatego też organ dokonał pomiarów w szkole najbardziej zbliżonej warunkami, największej pod względem liczby dzieci, do tych, jakie panowały w trakcie wykonywania pracy przez skarżącą.
Badanie to miało na celu ustalenie, czy wykonywanie pracy na stanowisku takim jak skarżąca, w warunkach zbliżonych do jej pracy, występowało narażenie pracownika na przebywanie w warunkach przekraczających dopuszczalne normy. W takim ustaleniu organu nie można było dopatrzeć się dowolności w zakresie przyjętej charakterystyki i warunków pracy, skoro z punktu widzenia art. 2351 Kodeksu pracy dla istnienia związku przyczynowego koniecznym jest ustalenie "wysokiego prawdopodobieństwo", a co może być realizowane poprzez badanie podobnych warunków pracy. W zakresie natomiast kwestionowanej długości przyjętego przez organ czasu narażenia na hałas, zauważyć należało, iż twierdzenia skarżącej odnosiły się jedynie do ogólnych, nieskonkretyzowanych stwierdzeń odnośnie charakteru pracy skarżącej i sprawowaniem ciągłej opieki nad dziećmi, podsumowanych stwierdzeniem, że "w skali tygodnia zdecydowanie przekracza limity przyjęte dla potrzeb wyżej opisanych badań".
Tymczasem z zawartych w aktach sprawy ustaleniach wskazano przykładowe rozkłady dyżurów pełnione w ciągu tygodnia przez skarżącą w latach 1982, 1983, 1984, 2001, 2002, 2002, przy czym najwyższa wskazana wartość wynosiła 105 minut tygodniowo. Nie przekraczały one zatem przyjmowanego w badaniu czas 120- 130 minut tygodniowo.
Wobec tego, że kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji nie sposób zarzucić uchybień uzasadniających jej uchylenie trafnym było tym samym oddalenie wniesionej skargi przez Sąd pierwszej instancji, co powoduje, iż zarzut zaprezentowany we wniesionej kasacji wadliwego braku zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. również trzeba było uznać za pozbawiony zasadności.
Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, wobec nie stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.