Uzasadnienie
Główny Inspektor Sanitarny decyzją wydaną [...] grudnia 2011 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wielkopolskiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] orzekającą o braku podstaw do stwierdzenia u A. Z. choroby zawodowej, tj. przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat pod postacią guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych oraz niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzja organu I instancji została wydana na podstawie orzeczeń lekarskich jednostek upoważnionych, tj. Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu, Ośrodka w Kaliszu oraz Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi. Jednostki służby zdrowia, które wydały orzeczenia, zapoznały się w trakcie postępowania diagnostyczno-orzeczniczego z oceną narażenia zawodowego A. Z. Orzeczenia lekarskie zostały wydane ponadto w oparciu o zgromadzoną dokumentację lekarską oraz wyniki przeprowadzonych badań laryngologicznych, foniatrycznych i videostroboskopowych.
Obie jednostki orzecznicze nie znalazły jednak podstaw do rozpoznania u ww. choroby zawodowej. Jak wynika z uzasadnienia orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z dnia [...] września 2010 r. "rozpoznano przewlekłe proste zapalenie krtani z tendencją do suchości błony śluzowej oraz fonastenię. Nie wykazano zmian w obrębie narządu głosu charakterystycznych dla skutków wieloletniego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią". Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający określone przez przepisy prawa wymagania kwalifikacyjne.
Zatem podstawą do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie choroby zawodowej są orzeczenia lekarskie jednostek upoważnionych, w tym przypadku Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu, Ośrodek w Kaliszu oraz Instytut Medycyny Pracy w Łodzi.
Z analizy opinii ww. ośrodków wynika, iż zmiany w obrębie narządu głosu i A. Z., nie dają podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu.
Ponadto organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej na podstawie art. 80 k.p. dokonały oceny orzeczeń lekarskich i nie znalazły podstaw do kwestionowania ich wiarygodności, ponieważ orzeczenia wydane zostały po przeprowadzeniu wszechstronnych i miarodajnych badań.
Rozpatrując sprawę organ powołał także treść przepisu art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), w myśl którego za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".
W przypadku A. Z., spełniona została jedynie przesłanka, wskazująca na narażenie na nadmierny wysiłek głosowy, który mógł, ale nie musiał mieć wpływu na wywołanie choroby zawodowej. Zgodnie z powyższym nie można przesadzić bezspornie, bądź nawet z wysokim prawdopodobieństwem o etiologii zawodowej rozpoznanego schorzenia Strony.
Wykonane u ww. badania diagnostyczne, wykazały jednoznacznie, iż w jej narządzie głosu nie występują zmiany organiczne, charakterystyczne dla skutków wieloletniego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy o typie guzków głosowych twardych, niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, które są określone przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.
Stwierdzone u A. Z. przez lekarskie jednostki orzecznicze przewlekłe proste zapalenia krtani i fonastenia nie zostały zakwalifikowane do żadnej z chorób wymienionych w obowiązującym wykazie chorób zawodowych, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, mimo że z karty oceny narażenia zawodowego wynika, iż ww. przez okres 38 lat narażona była na wysiłek głosowy w stopniu stwarzającym ryzyko powstania choroby zawodowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 lipca 2011 r., VII SA/Wa 988/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] lutego 2011 r. znak [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że w aktualnym stanie prawnym, obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, przesłanki i procedurę stwierdzenia chorób zawodowych regulują przepisy art. 235-2371 ustawy z 26 czerwca 1976 r. – Kodeks Pracy (Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105, poz. 869). Zgodnie z art. 2351 Kodeksu pracy za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".
Oznacza to, że uznanie danego schorzenia za chorobę zawodową może nastąpić przy spełnieniu dwóch warunków. Po pierwsze musi to być choroba wymieniona w wykazie, stanowiącym załącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Po drugie konieczne jest stwierdzenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy chorobą a działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy.
Ustalenia w powyższym zakresie wymagają wiedzy specjalistycznej z zakresu medycyny pracy, stąd rozporządzenie wykonawcze powierzyło orzecznictwo w zakresie chorób zawodowych lekarzom, posiadającym określone odrębnymi przepisami kwalifikacje, zatrudnionym w jednostkach orzeczniczych, określonych w rozporządzeniu. Celem zagwarantowania wnikliwej oceny przesłanek zaistnienia choroby zawodowej oraz zapewnienia możliwości obrony swych praw osobie niezadowolonej z opinii specjalisty, rozporządzenie, wzorem poprzednich regulacji, wprowadza dwustopniową strukturę jednostek orzeczniczych (§ 5).
Przy czym Sąd podkreślił, że organy administracji są związane ustaleniami orzeczeń lekarskich i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają w tym zakresie podstaw do przyjęcia, że rzeczywisty stan zdrowia skarżącej kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich.
W okolicznościach sprawy wyniki badań lekarskich oparte na dokumentacji lekarskiej Poradni Foniatrycznej w Kaliszu, Poradni Otolaryngologicznej w Ostrowie Wielkopolskim oraz przeprowadzonych badaniach laryngologicznym i foniatrycznym oraz wideostroboskopowym nie wykazały zmian w obrębie narządu głosu charakterystycznych dla skutków wieloletniego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, których rozpoznanie daje podstawę do stwierdzenia choroby zawodowej narządu głosu.
Rozpoznano natomiast przewlekłe proste zapalenie krtani z tendencją do suchości błony śluzowej oraz fonastenią, które nie są ujęte w wykazie chorób zawodowych.
Pomimo zatem, iż stan narażenia na powstanie choroby zawodowej, ze względu na pracę dydaktyczno-wychowawczą skarżącej w istocie występowało, to jednak brak objawów chorób uznanych za choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, nie mógł doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.
A. Z. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. skargę kasacyjna oparła na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 235-2371 Kodeksu pracy oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych przez błędne przyjęcie, że występująca u skarżącej dysfunkcja krtani pod postacią niedowładu mięsni wewnętrznych krtani z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią nabyta przez co najmniej 15 lat pracy jako nauczyciela, nie jest chorobą zawodową.
Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 113 § 1 i 2, art. 134 § 1 i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie części istoty rozpoznania sprawy w zakresie wskazanym w zarzutach skargi i piśmie z dnia 21 czerwca 2011 r. skarżącej należących do granic sprawy w rozumieniu art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,a polegające na zaniechaniu oceny zebranego w spawie materiału dowodowego w postaci historii choroby, wykonanych badań specjalistycznych krtani ze szczególnym uwzględnieniem strun głosowych i ich niedomykalności, pominięcie występującej u skarżącej chrypki świadczącej o dysfunkcji głośni nabytej w czasie trwania stosunku pracy jako nauczyciela.
Na tych podstawach wnosiła o:
- 1) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie
- 2) o zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i uchylenie zaskarżonych decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego i Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego,
- 3) zasądzenie kosztów postępowania według przypisanych norm.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie.
Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę kasacyjną A. Z. powołała się na pominięcie istotnych badań przeprowadzonych w Ostrowie Wlkp. (wykonane zdjęcie krtani i głośni).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania objęto regulacją zawartą w art. 235-237 Kodeksu pracy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105, poz. 869). Regulacja w art. 235-237 Kodeksu pracy dotyczy różnej materii, nie tylko związanych z chorobami zawodowymi, a zatem tak ogólnikowe zarzuty nie mogą być uznane za zasadne. Tak również należy ocenić zarzut naruszenia rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 209 r. w sprawie chorób zawodowych bez określenia zakresu błędnej wykładni czy niewłaściwego zastosowania. Rozporządzenie reguluje szeroko materię związana z rodzajami chorób zawodowych z procedurą postępowania, właściwością podmiotów w zakresie rozpoznawania chorób zawodowych.
Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 113 § 1 i 2, art. 134 § 1 i art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd wskazał na obowiązującą procedurę ustalania stanu faktycznego w sprawach chorób zawodowych. Ustalenie stanu faktycznego na podstawie orzeczenia lekarskiego Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu Ośrodek w Kaliszu Nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej z 19 listopada 2009 r. oraz orzeczenia lekarskiego nr [...] Instytutu Medycyny Pracy Przychodnia Chorób Zawodowych w Łodzi o braku podstaw do rozpoznania chorobowy zawodowej, które zawierają jednoznaczne stwierdzenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, powoduje, że zarzuty te nie są zasadne.
Nie można obalić ustaleń stanu faktycznego, przeprowadzonego w trybie obowiązującej procedury, na podstawie dokumentacji ogólnej "Historia wizyt pacjenta (...) A. Z.", w której brak orzeczenia rozpoznania choroby zawodowej.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.