Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2493/21

Uzasadnienie

1. 1. Wyrokiem z 13 listopada 2020 r., IV SA/Wa 2482/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę R.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (SKO lub Kolegium) z 29 czerwca 2018 r. nr KOA/257/Ar/17, w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2. 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, 6 października 2016 r. T. S.A. (Spółka, inwestor) wniosła o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującej budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na budynku usługowym, położonym na dz. ew. nr [...], obr. [...], przy ul. [...] w J., a decyzją nr 29/2016 z 9 grudnia 2016 r., Burmistrz Miasta [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego we wnioskowanym zakresie.
3. 2.2. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że od powyższej decyzji odwołała się m. in. R.W. podnosząc w szczególności, że jest przeciwna budowie przedmiotowego masztu telefonii komórkowej, a decyzja organu I instancji narusza przepisy art. 53 ust. 1, 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Upzp) oraz przepisy art. 89 § 2, 28, 7, 8, 107 § 1 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.).
4. 2.3. Dalej w wyroku IV SA/Wa 2482/18 przywołano, że powołaną na wstępie decyzją z 29 czerwca 2018 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z 9 grudnia 2016 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji wskazał, że złożony przez inwestora wniosek jest kompletny i zgodny z prawem. Wydana w przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji również czyni zadość przepisom prawa, bowiem zastosowane zostały przepisy Upzp regulujące tryb postępowania przy wydawaniu decyzji o lokalizacji celu publicznego, a także przepisy K.p.a., w tym art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3. W sprawie przeprowadzono rzetelne postępowanie dowodowe, które pozwoliło na wyczerpujące zebranie materiału dowodowego. Materiał ten należycie rozpatrzono, dzięki czemu dokładnie wyjaśniono stan faktyczny, a wydaną w sprawie decyzję należycie uzasadniono. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uchylenia decyzji lokalizacyjnej. Okoliczność ewentualnych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości przeznaczonej pod planowaną inwestycję i nieruchomości sąsiednich, ewentualny spadek wartości tych nieruchomości, jak i brak zgody odwołujących na planowaną inwestycję, nie jest na etapie postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego rozważany. Z analizy lokalizacji oraz określonych przez wnioskodawcę parametrów technicznych projektowanej inwestycji oraz Raportu o oddziaływaniu planowane przedsięwzięcia na środowisko wynikać ma, że oddziaływanie polegające na emisji ponadnormatywnych pól elektromagnetycznych wystąpi w powietrzu, ponad powierzchnią dostępną dla ludzi, minimum 2 m nad dachami budynków, a najczęściej powyżej 2 m. Z tego względu nie było podstaw do nanoszenia obszaru oddziaływania inwestycji na mapę dołączoną do wniosku, skoro de facto to oddziaływanie ogranicza się do działki objętej wnioskiem. Analiza Projektu technicznego i Raportu wskazują, że prowadząc postępowanie organ I instancji dysponował wystarczającą wiedzą o planowanym przedsięwzięciu i w oparciu o informacje zawarte w aktach zasadnie wydał decyzję lokalizacyjną, zawierając w niej wymagane prawem zapisy.
5. 3.1. R.W. wniosła do WSA w Warszawie skargę na w/w decyzję Kolegium, zarzucając jej naruszenie:
6. 1) art. 7 w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 6 K.p.a. poprzez uznanie, iż organ nie ma kompetencji do dokonywania kwalifikacji inwestycji w zakresie czy wymaga ona uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowanych, albowiem takiej oceny dokonuje inny organ po zasięgnięciu opinii RDOŚ w Warszawie oraz WIS w Warszawie w postępowaniu uznaniowym nie przewidzianym przez ustawodawcę; ponadto pominięcie, iż tylko i wyłącznie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wiążąca dla organów wydających decyzję lokalizacyjną;
7. 2) art. 52 ust. 2 pkt 1 Upzp, poprzez pominięcie faktu, iż mapa dołączona do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie zawiera naniesionego obszaru oddziaływania inwestycji, albowiem wyliczenia nie uwzględniają błędu metody obliczeniowej oraz odbić promieniowania od naturalnych przeszkód;
8. 3) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska (uPoś) poprzez pominięcie okoliczności, iż w niniejszej sprawie istnieje konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania w odległościach wskazanych w rozporządzeniu przy obligatoryjnym uwzględnieniu maksymalnych tiltów;
9. 4) art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2008, Nr 199 poz. 1227, w skardze kasacyjnej powołano niekatulany publikator – uwaga Sądu, Uioś) w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2010, Nr 213, poz. 1397, rozp. RM 2010) poprzez nie podanie konkretnej jednostki redakcyjnej w/w przepisów oraz jej merytorycznego uzasadnienia w sposób pozwalający na zrozumienie toku myślenia organu, który dokonał analizy pojedynczych elementów przedsięwzięcia i to bez wskazania na podstawie, jakich dokumentów ustalono maksymalne pochylenie anten (winny to być karty katalogowe - wzór w załączeniu);
10. 5) art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 1, 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez lakoniczne stwierdzenie, że inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowanych;
11. 6) art. 54 ust. 1 Upzp poprzez nie wskazanie w decyzji mocy anten radioliniowych;
12. 7) art. 7, 8, 107 § 1, 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie decyzji w sposób nie możliwy do odkodowania z uwagi na:
13. a) brak podania maksymalnych tiltów możliwych do uzyskania dla danej anteny,
14. b) nie wskazanie, jaka na danym terenie może być dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowy z jednoczesnym przyjęciem, że osie głównych wiązek promieniowania wystąpią na wysokościach nie możliwych do zabudowy,
15. c) brak podania metody obliczeniowej oraz określenia jej maksymalnego błędu,
16. d) brak podania, czy uwzględniono w obliczeniach zjawisko odbić pól elektromagnetycznych od naturalnych przeszkód,
17. e) brak konkretnej jednostki prawnej rozp. RM 2010 i jej merytorycznego uzasadnienia,
18. f) brak jakiejkolwiek analizy udowadniającej, iż inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu terenu.
19. 3.2. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
20. 3.3. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie.
21. 3.4. Uczestnik postępowania [...] z/s w R. (Stowarzyszenie), w piśmie z 27 sierpnia 2020 r. przedstawiło swoje stanowisko, w tym zarzuty wobec zaskarżonej decyzji.
22. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.
23. 4.2. W ocenie sądu pierwszej instancji, analiza przepisów rozp. RM 2010 wskazuje, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, że nie sposób wywieść z nich obowiązku oceny sumarycznej mocy promieniowania, bowiem przepisy ww. rozporządzenia literalnie stanowią o "równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej - dla pojedynczej - anteny". Sąd wojewódzki stwierdził ponadto, że określone w dokumentacji parametry techniczne planowanej inwestycji pokazują, że nie mieści się w katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z danych tych wynika, że bez wątpienia miejsca dostępne dla ludzi nie znajdują się w osiach głównych promieniowania wiązek anten sektorowych. Zdaniem tegoż sądu organ administracji publicznej słusznie wskazał, iż lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej nie wpłynie niekorzystnie na środowisko oraz zdrowie mieszkańców.
24. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie – reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa:
25. 1) art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325, Ppsa) w zw. z art. 7, 8 § 1, 9, 77 § 1, 80, 107 § 1, 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku bez dokonania jakiejkolwiek oceny obu decyzji pod kątem czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że inwestycja, jako przedsięwzięcie nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; nie wskazanie w wyroku ilości, mocy anten objętych kontrolą sądową z jednoczesnym brakiem wskazania, jaki konkretny przepis rozp. RM 2010 stanowił podstawę prawną decyzji.
26. 2) art. 2, 6 ust. 1 lit a. art. 9 ust 2, ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus 25 czerwca 1998 r. (Konwencja) w zw. z 91 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 72 ust. 1 pkt 3 Uioś w związku z "art." (przyjdzie uznać, że to oczywisty błąd autora skargi kasacyjnej – uwaga Sądu) § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit a-g w związku z § 2 ust. 2 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozp. RM 2010 w zw. z art. 174 pkt 1 Ppsa poprzez nie podanie, który konkretnie przepis w/w aktu prawnego był stosowany przez oba organy i tym samym poddany kontroli sądowej; w istocie z uwagi brak określenia parametrów technicznych w decyzjach oraz wyroku niemożliwe jest postawienie zarzutów naruszenia w/w przepisów, ponieważ nie były one stosowane; z wyroku wynika tylko, że zdaniem sądu prawidłowo dokonano kwalifikacji pojedynczych elementów przedsięwzięcia, a nie samego przedsięwzięcia w sytuacji, w której moc EIRP anten w każdym sektorze stanowi ich sumę;
27. 3) art. 54 ust. 1 Upzp w zw. z art. 174 pkt 1 Ppsa poprzez jego niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie musi zawierać konkretnych parametrów technicznych inwestycji;
28. 4) art. 7, 87 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP poprzez sporządzenie decyzji bez podania konkretnej jednostki redakcyjnej rozp. RM 2010 w związku z art. 174 pkt 1 Ppsa poprzez nie wskazanie w wyroku konkretnej jednostki prawnej w/w aktu prawnego wraz z jej uzasadnianiem merytorycznym, co w istocie uniemożliwia nawet złożenie skargi konstytucyjnej, która musi odnosić się do konkretnego przepisu aktu prawnego.
29. 5.2. Powyższe uchybienia – zdaniem skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia – miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o:
30. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji,
31. 2) zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych,
32. 3) rozpoznanie sprawy na rozprawie.
33. 5.3. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że sąd pierwszej instancji winien był dokonać kontroli uzasadnienia obu decyzji z wyjaśnieniem, dlaczego organy dokonały kwalifikacji pojedynczych elementów przedsięwzięcia, z jakich powodów podzieliły moc EIRP anten w każdym sektorze oraz dlaczego nie uwzględniły maksymalnych tiltów anten. Tych ustaleń nie zawierać ma uzasadnienie wyroku tym bardziej, iż inwestycja, jako przedsięwzięcie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
34. 5.4. W piśmie procesowym skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia z 21 czerwca 2024 r. podnosi się zaistnienie przesłanki nieważności postępowania, które ma polegać na tym, że SKO nie rozpoznało jednego z odwołań w sprawie od decyzji I instancji, a to w konsekwencji wyroku NSA z 20 kwietnia 2022 r., II OSK 1915/19.
35. 5.5. W toku rozprawy Z.G. – Prezes Stowarzyszenia popierał skargę kasacyjną w całości wraz z zarzutami i wnioskami w niej zawartymi, jak również w piśmie wniesionym do Sądu, a to w aspekcie orzeczenia II OSK 1915/19. Dodatkowo podkreślał brak odniesienia się do konkretnych parametrów technicznych projektowanej inwestycji. Podał również, że przedmiotowa stacja bazowa została już zrealizowana. Wnosił o rozważenie zadania pytania prawnego składowi powiększonemu, gdyż chodzi o określanie w decyzji konkretnych parametrów technicznych anten radiowych i sektorowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. 6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

1. 6.2. Sąd nie dostrzegł w przedmiotowej sprawie podstaw nieważności postępowania, nie dostrzegł ponadto potrzeby występowania z pytaniem prawnym do składu powiększonego Sądu Naczelnego.

1. 6.3. Usprawiedliwiony jest zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej odnoszącej się do naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa w powiązaniu z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Z pierwszego z tych przepisów wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Powołany przepis można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na jego kontrolę kasacyjną, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.

W skardze stawiano zarzut naruszenia m. in. przepisów art. 107 § 1 i 3 K.p.a. argumentując o lakoniczności stwierdzenia, że zamierzona inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nadto sporządzenie decyzji w sposób niemożliwy do jej odkodowania. Dodatkowo, w piśmie procesowym skarżącego Stowarzyszenia z 27 sierpnia 2020 r. podniesiono zarzut naruszenia art. 54 ust. 1 Upzp oraz m. in. raz jeszcze art. 107 § 3 K.p.a. argumentując, że z obu decyzji nie wynika, jaki jest przedmiot sporu. Skarżące Stowarzyszenie wywodziło, że wszystkie parametry anten, w tym ich moce i pochylenie, powinny być podane w decyzji (ustalającej lokalizacje inwestycji – uzup. Sądu).

1. 6.4. W przedmiotowej sprawie – zdaniem Sądu Naczelnego – uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa w takim zakresie, w jakim sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zasadniczej kwestii, a mianowicie braku wskazania w decyzji lokalizacyjnej oznaczonych parametrów planowanego przedsięwzięcia, które pozwalałyby ocenić trafność stanowiska zajętego w zaskarżonym wyroku, że nie mieści się ono w katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd pierwszej instancji powołał się przy tym na okoliczność, że prawdziwość tego stwierdzenia wynikać ma z parametrów technicznych dokumentacji planowanej inwestycji (s. 6 zaskarżonego wyroku). W ocenie Sądu ustalając lokalizację inwestycji celu publicznego stacji bazowej telefonii komórkowej, organ zobowiązany jest w rozstrzygnięciu decyzji lokalizacyjnej podejmowanej na podstawie art. 54 Upzp, podać parametr mocy planowanych do umieszczenia w ramach stacji bazowej, anten sektorowych. Wypadnie zauważyć, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać m. in. charakterystykę inwestycji, obejmującą m. in. "określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko" (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c Upzp). Z kolei decyzja ustalająca lokalizacje inwestycji celu publicznego określa m. in. "rodzaj inwestycji" (art. 54 pkt 1 Upzp) oraz "warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych", a w szczególności w zakresie "ochrony środowiska i zdrowia ludzi" (art. 54 pkt 2) lit. b) Upzp). Skoro zasadniczym punktem sporu w sprawie, podnoszonym tak w skardze, jak i w odwołaniu od decyzji lokalizacyjnej, było ustalenie iż przedmiotowa inwestycja nie należy do takich, które wymagałyby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a przepisy rozp. RM 2010 uzależniają w świetle tego aktu normatywnego kwalifikację tego typu przedsięwzięcia, jak przedmiotowa inwestycja, od równoważnej mocy promieniowania izotropowego dla pojedynczej anteny w osi głównej wiązki promieniowania, to dane charakteryzujące pod tym względem planowane przedsięwzięcie, winny być uwzględnione w treści rozstrzygnięcia.

1. 6.5. Z tych samych względów i w tym samym aspekcie, co powyżej podano, skuteczne są te zarzuty skargi, w których podnoszono naruszenie art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., gdy idzie o lakoniczność wskazania, że zamierzona inwestycja nie wymagała decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a to w kontekście braku określenia mocy EIRP anten planowanej stacji bazowej.

1. 6.6. Nie są skuteczne te zarzuty skargi kasacyjnej i skargi, w których podnoszono kwestię braku podania maksymalnych tiltów dla danej anteny, skoro w decyzji I instancji taki parametr został określony.

1. 6.6. Przedwczesne jest zarazem odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi, skoro węzłowym zagadnieniem jest kwestia kwalifikacji przedsięwzięcia, w kontekście ujęcia w treści rozstrzygnięcia mocy planowanych anten.
2. 7.1. Z podniesionych przyczyn i działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. orzeczono, jak w pkt 1 wyroku.

1. 7.2. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 203 pkt 1 Ppsa.

1. 7.3. Rozpoznając sprawę SKO uwzględni ocenę zawartą w niniejszym wyroku. Kolegium weźmie także pod rozwagę skutki wyroku II OSK 1915/19, uchylającego postanowienie tegoż organu w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uwzględniając także aktualny stan sprawy dotyczący przedmiotowego przedsięwzięcia.