Uzasadnienie
Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach decyzją z [...] czerwca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bielski-Białej z [...] maja 2005 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że uzyskał w trakcie postępowania opinię uzupełniającą Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z 19 maja 2010 r., w której wcześniej wrażone stanowisko w kwestii rozpoznania w M. K. choroby zawodowej zostało podtrzymane ze względu na to, że przeprowadzone w dniu 11 stycznia 2008 r. kliniczne badania audiologiczne wykazały u niej ubytek słuchu w receptorze słuchowym (ślimaku), a więc w miejscu, które ulega niszczącemu działaniu hałasu i jest charakterystyczne dla pohałasowego uszkodzenia słuchu oraz na podstawie istniejącego wieloletniego udokumentowanego okresu narażenia zawodowego na czynnik stwarzający ryzyko wystąpienia wymienionej wyżej choroby zawodowej (przy braku dowodów wykluczających związek przyczynowy między hałasem w środowisku pracy a rozpoznanym uszkodzeniem słuchu).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 21 lipca 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 552/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi "[...]" S.A. w B.-B. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że rozpoznawana sprawa była trzykrotnie przedmiotem oceny Sądu i w każdym przypadku Sąd uchylił rozstrzygnięcie organu odwoławczego oraz formułował ocenę prawną, co do dalszego postępowania. W myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w tej sprawie sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Przedmiotem kontroli jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bielsku-Białej z [...] maja 2005 r. nr [...] stwierdzającą u M. K. chorobę zawodową – obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego.
Ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia została przeprowadzona z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 105, poz. 869) oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyrokach WSA w Gliwicach zapadłych w rozpatrywanej sprawie.
Zgodnie z § 11 ust. 1, do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia RM, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przed datą wejścia w życie rozporządzenia RM i nie zostało zakończone przed tą datą, zatem czynności dokonane w jego toku, w szczególności orzeczenia lekarskie, pozostają skuteczne.
Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej określa definicja sformułowana w art. 2351 Kodeksu pracy, zgodnie z którą, za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".
Natomiast przepis art. 2352 Kodeksu pracy wskazuje, że rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Definicja choroby zawodowej została wprowadzona mocą obowiązującej od dnia 3 lipca 2009 r. ustawy z dnia 22 maja 2009 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 825). Na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 11 Kodeksu pracy zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869), określające wykaz chorób zawodowych; okresy, w których wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym; sposób i tryb postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmioty właściwe w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych.
W świetle powyższych regulacji szczególnego podkreślenia wymaga, że tylko rozpoznanie u badanego jednej z chorób wskazanych w wykazie chorób zawodowych pozwala organowi inspekcji sanitarnej, tj. właściwemu inspektorowi sanitarnemu, na wydanie decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej. Ponadto, niezbędne jest również ustalenie, że wystąpienie zdiagnozowanej jednostki chorobowej, zamieszczonej w powyższym wykazie, bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem zostało spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w miejscu pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy. Brak którejkolwiek z wymienionych przesłanek w stanie faktycznym sprawy wyklucza możliwość stwierdzenia choroby zawodowej.
Zgromadzony w przedmiotowe sprawie materiał dowodowy daje podstawy do stwierdzenia choroby zawodowej. Został oceniony wszechstronnie i na jego podstawie wyciągnięto trafne wnioski.
Sąd stwierdził, że organ odwoławczy dostosował się do wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w wyroku WSA w Gliwicach z 26 czerwca 2007 r. We wskazaniach Sądu zobowiązano organ odwoławczy do podjęcia następujących działań. Po pierwsze – powołania innych biegłych wobec zaistniałych w sprawie rozbieżności w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej u M. K. Po drugie – zadbania o to, aby w kolejnym orzeczeniu uprawnionej placówki diagnostycznej przedstawiono szczegółową analizę wyników przeprowadzonych badań i wydanych wcześniej opinii.
Sąd podkreślił, że organ powinien dążyć do tego, aby nie tylko wskazano przyczyny powstania stwierdzonego uszczerbku (lub wykluczono poszczególne źródła tego uszczerbku), ale także w sposób staranny uzasadniono dokonaną ocenę. Uzasadnienie wniosków zawartych w orzeczeniu lekarskim powinno przedstawiać argumentację w sposób na tyle przejrzysty, by zrozumiałe było także dla osób nieposiadających wykształcenia medycznego. Po trzecie – zgromadzenia dowodów obiektywnych. Jak stwierdza Sąd: "Trudno uznać za takie te orzeczenia lekarskie, które wydane zostały przez tę samą jednostkę diagnostyczną, zwłaszcza gdy oceny stanu zdrowia badanego kolejny raz dokonywali specjaliści, którzy wypowiadali się już w sprawie. To między innymi zajęte wcześniej przez nich stanowisko powinno być przedmiotem analizy w szczegółowej opinii koniecznej dla rozstrzygnięcia badanej kwestii. Dla zapewnienia maksymalnego stopnia obiektywizmu orzeczenie to powinno być wydane przez inną kompetentną placówkę diagnostyczną i inne uprawnione osoby".
W szczególności organ odwoławczy, prowadząc uzupełniające postępowanie dowodowe, kierując się wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku WSA w Gliwicach z 26 czerwca 2007 r., zwrócił się o przeprowadzenie badań lekarskich słuchu u M. K. oraz wydanie orzeczenia w kwestii choroby zawodowej do innej (niż Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu) kompetentnej placówki diagnostycznej – Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi. Instytut Medycyny Pracy w Łodzi sporządził orzeczenie z [...] lutego 2008 r. nr [...] oraz dokonał uzupełnienia jego uzasadnienia dwukrotnie, tj. w dniu [...] marca 2009 r. i w dniu [...] maja 2010 r.
Sąd dostrzegał, że forma "orzeczenia" jaką zastosował IMP w Łodzi dla wyrażenia swojej opinii w tej sprawie, nie była właściwa zważywszy na to, że w świetle postanowień w tym § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) poprzedzającego obecnie obowiązujące rozporządzenie RM, podobnie jak i § 7 ust. 1 tego aktu, podmiotem upoważnionym do wystąpienia z wnioskiem o przeprowadzenie u pracownika ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą drugiego stopnia był wyłącznie pracownik (były pracownik).
W związku z tym postępowanie "odwoławcze" przed IMP w Łodzi nie mogło zostać uruchomione na żądanie innych podmiotów, w tym organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej oraz pracodawcy. Jednakowoż zważywszy na związanie organu wskazówkami Sądu, jak również na fakt, że organ odwoławczy w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego był uprawniony (i zobowiązany wskazówkami Sądu) do zwrócenia się do podmiotu posiadającego specjalistyczną wiedzę z zakresu chorób zawodowych (biegłego w tym zakresie) działanie organu Sąd uznał za usprawiedliwione. Nie bez znaczenia jest także i to, że orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi spełnia wymogi opinii w rozumieniu art. 84 k.p.a.
W konkluzji ostatniego (z 19 maja 2010 r.) uzupełnienia uzasadnienia opinii sporządzonej w dniu 5 lutego 2008 r. wyraźnie stwierdza, że: po pierwsze – przeprowadzone w dniu 11 stycznia 2008 r. kliniczne badania audiologiczne wykazały u M. K. ubytek słuchu w receptorze słuchowym (ślimaku), a więc w miejscu, które ulega niszczącemu działaniu hałasu i jest charakterystyczne dla pohałasowego uszkodzenia słuchu; po drugie – istnieje wieloletni udokumentowany okres narażenia zawodowego na czynnik stwarzający ryzyko wystąpienia choroby zawodowej (przy braku dowodów wykluczających związek przyczynowy między hałasem w środowisku pracy a rozpoznanym uszkodzeniem słuchu); po trzecie – daje to podstawy do rozpoznania jednostki chorobowej (choroby zawodowej) figurującej w wykazie chorób zawodowych pod pozycją 21 w załączniku do rozporządzenia RM z 2009 r.
Wobec powyższego Sąd uznał, że wyżej przywołana opinia Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi wyjaśnia wszystkie wątpliwości co do faktu choroby zawodowej u M. K., jak również co do związku przyczynowego miedzy środowiskiem pracy a tą chorobą.
W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.
"[...]" S.A. z siedzibą w Bielsku-Białej wniosła od wyroku skargę kasacyjną. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach:
- 1) naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ w związku z art. 1 oraz art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi Spółki w sytuacji, gdy decyzja Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bielsku-Białej została wydana z naruszeniem art. 2351 Kodeksu pracy, § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych czy też art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności polegające na błędnym i niepełnym ustaleniu przez organy administracji stanu faktycznego w sprawie; przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
- – naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedokonanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;
- 2) naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- – art. 2351 Kodeksu pracy poprzez niewłaściwą jego wykładnię i zastosowanie poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie można przyjąć bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że orzeczona choroba zawodowa u M. K. została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy; przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
- – § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie z uwagi na fakt, iż podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o przeprowadzenie u pracownika ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą drugiego stopnia jest wyłącznie pracownik (były pracownik); a nie jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie jednostronnie Inspektor Sanitarny; przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Na tych podstawach wnosiła o:
- 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;
- 2) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie oraz naruszenia przepisów prawa procesowego. Rozpoznanie zasadności tych zarzutów wymaga powiązania z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi podstawową gwarancję skuteczności orzeczeń sądów administracyjnych. Według art. 153 "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia". W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał, że sprawa była trzykrotnie przedmiotem rozpoznania w postępowaniu sądowoadministracyjnym: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 1411/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 28 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 379/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 9 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 648/09.
W zaskarżonym wyroku, zgodnie z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznał Sąd wykonanie oceny prawnej i wskazań przez organy w toku postępowania administracyjnego.
W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak powiązania zarzutów skargi kasacyjnej z naruszeniem art. 153 tej ustawy powoduje, że nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również zarzuty naruszenia art. 2351 Kodeksu pracy, § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869) oraz art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ogólnikowe zarzuty co do oceny opinii Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi nie dają podstaw do podważenia prawidłowości zastosowania art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.