Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lutego 2017 r. oddalił skargę D. J. (dalej również jako "skarżąca") na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej również jako "GDOŚ") z [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska - po rozpatrzeniu zażalenia D. J. - utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie (dalej również "RDOŚ") z dnia [...] czerwca 2016 r., odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośrodka hodowli ryb łososiowatych - hodowla pstrągów w okolicy miejscowości G. - dolina rzeki R. w km [...] - kontynuacja rozpoczętej w 2003 r. i niezakończonej budowy dla terenu działki nr [...], obręb ewidencyjny G., gmina B. i części działki nr [...] obręb ewidencyjny C., gmina P. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze D. J. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 1651; dalej "u.o.p."), oraz przepisów postępowania, tj. art. 10 w zw. z art. 106 § 4, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej "k.p.a.").
W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd podał, że zważywszy, iż Polska przystąpiła do Unii Europejskiej w 2004 r., to jeszcze w 2003 r., gdy rozpoczęto realizację tej inwestycji, przepisy najpierw wspólnotowe, a następnie unijne - w zakresie ochrony środowiska, a w szczególności obszarów Natura 2000 - inwestorów jeszcze nie obowiązywały. Stąd w dacie wydania skarżonych postanowień obu instancji, w 2016 r., gdy inwestor podjął decyzję o kontynuowaniu tej rozpoczętej już inwestycji – w myśl art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 672 ze zm.), zasadą jest, iż wymagane jest podjęcie działań zapobiegawczych zawsze wtedy, gdy nie został dowiedziony brak negatywnych oddziaływań danych zamierzeń na środowisko. Wykazanie owego braku negatywnego oddziaływania stało się przy tym obowiązkiem podmiotu, który zamierza podjąć określoną działalność.
Sąd zgodził się z organem, że szczególne zastosowanie zasada przezorności znajduje w ochronie obszarów sieci Natura 2000. W ocenie Sądu, organy wskazały jednoznacznie na zagrożenia wynikłe z planowanej hodowli ryb łososiowatych dla rodzimych gatunków ryb, dla ochrony których m. in. ten obszar Natura 2000 został ustanowiony. Wobec tego spełniona została przesłanka istnienia prawdopodobieństwa znacząco negatywnego oddziaływania zamierzonej inwestycji, w razie jej zrealizowania zgodnie z zapisami projektu decyzji o warunkach zabudowy, na obszar Natura 2000. Sąd zgodził się z organami, że w przypadku budowy ośrodka hodowli ryb nie można zastosować art. 34 u.o.p. W opinii Sądu, za realizacją tej inwestycji nie przemawiają konieczne wymogi interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym.
Nadto istnieją rozwiązania alternatywne dla tego typu przedsięwzięć, np. budowanie ośrodków hodowli ryb łososiowatych z zamkniętym wewnętrznym obiegiem wody i wyposażeniem w oczyszczalnię ścieków. W sprawie nie znajduje także zastosowania art. 36 ust. 1 u.o.p., gdyż planowana działalność rybacka będzie oddziaływała znacząco negatywnie na cele ochrony obszaru Natura 2000. Skarżąca nie wykazała, że ustalenia te są błędne, czy nieuprawnione. Kwestionowała je jako niedostatecznie udokumentowane. Podkreślono, że w organach obu instancji rozstrzygnięcia wydają fachowcy, specjalizujący się w różnych aspektach ochrony środowiska, w tym m. in. doświadczeni ichtiolodzy.
Sąd uznał, że organ był uprawniony do końcowej konkluzji, że planowane przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar Natura 2000, co uniemożliwiało uzgodnienie. Wbrew zarzutom skargi, zaskarżone postanowienie nie naruszyło w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisów postępowania, w tym art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sprawa, zdaniem Sądu, została dostatecznie wyjaśniona, zważywszy, że RDOŚ zobowiązany był do wydania swego rozstrzygnięcia w ciągu 21 dni, a zebrany materiał dowodowy pozwalał na dokonanie oceny oddziaływania inwestycji na przedmiotowy obszar Natura 2000.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła D. J., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:
- 1. przepisów postępowania:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, iż to na stronie postępowania ciążył obowiązek wykazania, że w związku z realizacją inwestycji nie dojdzie do znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 oraz poprzez przyjęcie, iż fakt znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na cele ochrony obszaru Natura 2000 mógł być udowodniony w oparciu o oględziny nieruchomości i informacje od stron postępowania (Towarzystwa M. oraz P.);
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż przeprowadzone przez organ I instancji czynności dowodowe były wystarczające do przyjęcia, iż planowana inwestycja znacząco negatywnie będzie oddziaływać na obszar NATURA 2000, podczas gdy ustalenia w tym zakresie mają charakter hipotetyczny i nie pozostają oparte na sprawdzalnych dowodach mogących stanowić podstawę do formułowania twierdzeń przedstawionych w postanowieniach organów obydwu instancji;
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 80 k.p.a.;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) "lit" w zw. z "art." art. 33 ust. 1 u.o.p. - poprzez uznanie, że inwestycja wpłynie znacząco negatywnie na występujące gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 i pogorszy stan siedlisk oraz uznanie, iż dla przyjęcia znacznego negatywnego wpływu inwestycji na występujące gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, wystarczające jest ustalenie wystąpienia prawdopodobieństwa takiego wpływu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Stosownie do art. 33 ust. 1 u.o.p., zabrania się podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: 1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub 2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub 3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.
W myśl ust. 3 tego artykułu, przeprowadzenia odpowiedniej oceny oddziaływania na zasadach określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wymagają m.in. planowane przedsięwzięcia, które mogą znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000.
Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że inwestycja polegająca na budowie ośrodka hodowli ryb łososiowatych może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. W toku postępowania administracyjnego organy wskazały jednoznacznie na zagrożenia wynikłe z planowanej hodowli ryb łososiowatych dla rodzimych gatunków ryb, dla ochrony których m. in. ten obszar Natura 2000 został ustanowiony. Powyższe zostało wystarczająco wykazane przez organy administracyjne i słusznie Sąd I instancji uznał powyższe ustalenie za prawidłowe. Stanowisko swoje w tym zakresie Sąd I instancji należycie uzasadnił trafnie uznając, iż to na stronie postępowania ciążył obowiązek wykazania, że w związku z realizacją inwestycji nie dojdzie do znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000.
Podkreślić przy tym trzeba, że art. 33 ust. 3 u.o.p. wymaga jedynie ustalenia, że planowane przedsięwzięcie może – a zatem nie musi – znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, organy administracyjne nie przyjęły, że planowana inwestycja będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, a jedynie, że może na ten obszar znacząco oddziaływać. Hipotetyczny charakter ustaleń w tym zakresie jest więc zgodny z art. 33 ust. 3 u.o.p.
W tym stanie rzeczy usprawiedliwionych podstaw nie mają zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., jak również naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 1 u.o.p.
Zauważyć przy tym wypada, że obecna odmowa uzgodnienia nie oznacza, że inwestycja w żadnych warunkach nie będzie mogła być zrealizowana, bo zależy to od treści oceny oddziaływania na środowisko. Jeżeli ocena taka zostanie przeprowadzona i będzie korzystna dla inwestora, to – po spełnieniu niezbędnych wymogów – przedmiotowa inwestycja będzie mogła powstać.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Przedmiotowa skarga kasacyjna mogła zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wobec spełnienia przesłanek z art. 182 § 2 p.p.s.a.