Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2022 r. sygn. akt ll SA/Gl 583/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi O.H., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (zwanego dalej: WINB) z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (zwanego dalej: PINB) z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...], a także zasądził od WINB na rzecz skarżącego kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Poddaną kontroli Sadu I instancji decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] nakazującą skarżącemu rozbiórkę garażu trzystanowiskowego, położonego na działce nr [...] przy ul. K. w R..
W skardze kasacyjnej WINB zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 61 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi, z uwagi na przyjęcie, iż pomimo wniosku strony i braku na dzień złożenia wniosku przepisu prawa materialnego przewidującego wszczęcie postępowania wyłącznie z urzędu, postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało z urzędu; Gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło, to Sąd I instancji przyjąłby w ślad za organami administracyjnymi obu instancji, iż datą wszczęcia postępowania administracyjnego jest dzień wpływu wniosku do organu I instancji, a w konsekwencji zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane obowiązujące w dniu złożenia wniosku i w konsekwencji wydałby orzeczenie odmiennej treści tj. wyrok oddalający skargę;
- 2) art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie 19 września 2020 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 t.j.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż z przepisu tego wynika zasada oficjalności, w sytuacji gdy przepis ten expressis verbis nie przesądzał czy sprawy nim uregulowane mogą być wszczynane na wniosek czy z urzędu, co powinno prowadzić do wniosku, iż dopuszczalne są oba tryby wszczęcia postępowania administracyjnego;
- 3) art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie (niewłaściwe zastosowanie), pomimo że w dacie złożenia wniosku o wszczęcie postępowania przez stronę, przepis te nie obowiązywał;
- 4) art. 25 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i "brak przyjęcia, iż w niniejszym stanie faktycznym wobec wszczęcia postępowania administracyjnego w dacie wpływu wniosku do organu I instancji tj. w dniu [...] lutego 2020 r. zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym."
WINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej WINB wskazał, że w dniu [...] września 2020 r. organ I instancji przeprowadził czynności kontrolne. W dniu [...] lutego 2021 r. do stron postępowania zostało wysłane zawiadomienie PINB o wszczęciu postępowania z urzędu. Wydane w sprawie decyzje organów obu instancji zostały oparte na przepisach ustawy Prawo budowlane sprzed noweli tej ustawy, która weszła w życie w dniu [...] września 2020 r. PINB i WINB przyjęły bowiem, iż datą wszczęcia postępowania była data [...] lutego 2020 r. tj. data wpływu do PINB wniosku Spółki A z o.o. o wszczęcie postępowania administracyjnego.
WINB wskazał, że postępowanie administracyjne w razie braku wyraźnego przepisu ustawy nakazującego wszczęcie postępowania wyłącznie z urzędu, może być wszczynane zarówno z urzędu, jak i na wniosek. W takiej sytuacji, w razie złożenia stosownego wniosku, datą decydującą o wszczęciu postępowania jest dzień wpływu wniosku do organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie wniosek taki wpłynął w dniu [...] lutego 2020 r. Późniejsze zawiadomienie przez PINB o wszczęciu postępowania z urzędu z dnia [...] lutego 2021 r. nie modyfikuje daty już wszczętego postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie, pierwotnie PINB przyjął, iż postępowanie wszczyna się z urzędu. W uzasadnieniu postanowienia WINB z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...]., uchylającego postanowienie PINB z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], WINB wskazał, iż w niniejszej sprawie zachodzi konieczność stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane sprzed nowelizacji, natomiast PINB oparł swoje rozstrzygnięcie na nie mającym zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu po nowelizacji.
Na skutek przedmiotowego stanowiska WINB, stanowisko PINB również uległo zmianie i w konsekwencji organy obu instancji w uchylonych zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną wyroku decyzjach przyjęły jednolicie, iż postępowanie zostało wszczęte na wniosek Spółki A z o.o. w dniu złożenia wniosku tj. w dniu [...] lutego 2020 r.
Żaden przepis prawa materialnego w stanie prawnym obowiązującym w dniu [...] lutego 2020 r., w szczególności art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane nie rozstrzygał czy postępowanie nim uregulowane jest wszczynane na wniosek czy z urzędu. Występujące w praktyce wątpliwości i rozbieżności w tym zakresie zostały rozwiązane poprzez wprowadzenie z dniem 19 września 2020 r. przepisu art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do treści art. 53a ust. 1 ww. ustawy postępowania w sprawach określonych w rozdziale 5a wszczynane są wyłącznie z urzędu. Powyższe nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem w dacie złożenia wniosku przez stronę tj. w dniu [...] lutego 2020 r. przepis art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie obowiązywał. Przepis art. 25 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) nie budzi natomiast żadnych wątpliwości interpretacyjnych i nakazuje stosowanie przepisów dotychczasowych do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy. Niniejsza sprawa została niewątpliwie zainicjowana przed dniem 19 września 2020 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Dla rozstrzygnięcia sporu powstałego na gruncie niniejszej sprawy, zasadnicze znaczenie ma ustalenie daty wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki garażu trzystanowiskowego, położonego na działce nr [...] przy ul. K. w R. Ma to bowiem decydujące znaczenie, czy w sprawie zastosowanie znajdzie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020, poz. 471).
Nie jest kwestionowanym w sprawie, że w dniu [...] lutego 2020 r. Spółka A z o.o. poinformowała PINB o lokalizacji garaży blaszanych w strefie kontrolowanej czynnego gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia DN500 relacji S.-S.. W wyniku tego zawiadomienia PINB w dniu [...] września 2020 r. przeprowadził czynności kontrolne podczas których stwierdził, Że na działce nr [...] przy ul. K. w R. zlokalizowane są trzy garaże blaszane, w tym jeden garaż trzystanowiskowy, blaszany, kryty blachą trapezową.
Sąd I instancji zasadnie przyjął, że postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 81 ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.; zwanej dalej: p.b.) nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. O podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych. Zareagowanie przez organ na skargę lub wniosek o podjęcie określonej kontroli nie oznacza automatycznie wszczęcia postępowania administracyjnego, które kończy się wydaniem decyzji lub postanowienia zgodnie z regułami Kodeksu postępowania administracyjnego. Czynności kontrolne mogą być przeprowadzone przed formalnym wszczęciem postępowania, zwłaszcza gdy od ich wyniku zależy potrzeba wszczęcia postępowania.
Zatem przeprowadzenie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z 11 grudnia 2009 r., II OSK 1108/09, z 10 marca 2015r., II OSK 2402/14, z 24 stycznia 2017 r., II OSK 1100/15, z dnia 11 września 2019 r., II OSK 2501/17, a także Komentarz do ustawy Prawo budowlane, pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 722). Dopiero w przypadku stwierdzenia w toku czynności kontrolnych naruszeń prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dokumentacja powstała w takim postępowaniu kontrolnym wchodzi w skład materiału dowodowego w sprawie i jest podstawą do podjęcia rozstrzygnięcia, ale datą wszczęcia postępowania w sprawie nie jest zawiadomienie strony zainteresowanej o pierwszej czynności kontrolnej, lecz zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie.
Powyższe wynika z faktu, iż o tym czy w ogóle postępowanie zostanie wszczęte i w jakim przedmiocie, organ nadzoru budowlanego decyduje dopiero po dokonaniu czynności kontrolnych i ustaleniu czy zastany stan faktyczny jest zgodny z przepisami prawa budowlanego. Podjęte przez organ nadzoru budowlanego czynności sprawdzające mogą przecież doprowadzić do wniosku, iż nie stwierdzono nieprawidłowości i naruszeń prawa budowlanego, w związku z czym postępowanie jurysdykcyjne nie będzie w ogóle prowadzone. W konsekwencji nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie organu nadzoru budowlanego, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte z dniem wpłynięcia do organu pisma z [...] lutego 2020 r. Pismo to, jak zasadnie ocenił Sad I instancji, w istocie miało charakter interwencyjny. Dla organu nadzoru budowlanego stanowiło informację o konieczności podjęcia czynności kontrolnych, zmierzających do zbadania zasadności podjęcia czynności w sprawie przedmiotowych garaży.
Za datę wszczęcia postępowania przyjąć zatem należało datę powiadomienia stron postępowania o wszczęciu postępowania tj. dzień [...] lutego 2021 r. W piśmie tym PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej realizacji trzystanowiskowego garażu, położonego na działce nr [...] przy ul. K. w R.. Podkreślenia przy tym wymaga, że w piśmie tym PINB jednoznacznie stwierdził, że wszczęcie postępowania nastąpiło z urzędu. W konsekwencji skoro postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] lutego 2021 r., to w sprawie zastosowanie znajdowały przepisy Prawa budowlanego w brzemieniu nadanym ustawą z dnia [...] lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, o czym przesądza art. 25 tej ustawy.
Mają powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.