Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 27 lipca 2022 r., II SA/Po 81/22, w wyniku rozpoznania skargi B.D., J.S., B.S. i A.R., uchylił zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z 22 grudnia 2021 r., nr WOA.7721.230.2021.HG oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 11 maja 2021 r., nr PINB.7355.6.2016, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., w związku z dokonaną bez wymaganego pozwolenia na budowę przebudową korytarza na I. piętrze od strony północnej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] przy placu [...] w T. odstąpił od nałożenia na inwestorów – U.K. i M.K. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
WWINB złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istoty wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez bezpodstawny zarzut, że organy obu instancji naruszyły ww. przepisy k.p.a. przez to, iż przedwcześnie ustaliły, że inwestorzy posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w części użytkowanej w ramach utrwalonego podziału quoad usum na dokonanie przebudowy korytarza i że konieczne jest przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w celu ustalenia, czy wskazani inwestorzy uzyskali od pozostałych współwłaścicieli zgodę na zabudowę korytarza za drzwiami na pierwszym piętrze oraz że nadzór budowlany nie mógł opierać się na rozważaniach zawartych w wyrokach sądów powszechnych dotyczących tej przebudowy;
- 2) art. 153 p.p.s.a. poprzez bezpodstawny zarzut niezastosowania się przez organy obu instancji do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 5 sierpnia 2015 r., II SA/Po 178/15;
W oparciu o powyższe zarzuty skargi kasacyjnej WWINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyli również M.K. i U.K., zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:
- I. przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 51 ust. 1 p.b. przez uznanie, że nie ma możliwości doprowadzenia przeprowadzonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem;
- 2) art. 51 w zw. z art. 3 pkt 11 p.b. przez uznanie, że budowa ścianki gazobetonowej w lokalu mieszkalnym wymaga legalizacji poczynionych robót budowlanych i jest uzależniona od zgody pozostałych współwłaścicieli budynku;
- II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez uchylenie przez Sąd I instancji decyzji organów obu instancji w sytuacji, gdy organy te wystarczająco uzasadniły okoliczności faktyczne sprawy w zakresie dysponowania przez inwestorów nieruchomością na cele budowlane w części użytkowanej przez nich jako przedsionek lokalu mieszkalnego nr 3c, a fakt ten został potwierdzony wyrokami sądów powszechnych oraz nakazanie organom przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w celu dalszego badania okoliczności zgody współwłaścicieli na zabudowę drzwi, pomimo że z akt sprawy wyraźnie wynika brak sprzeciwu wyrażonego w 2011 r.;
- 2) art. 133 § 1 i art. 134 p.p.s.a. przez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy oraz ustalenie przez Sąd I instancji faktów niewynikających z akt sprawy, tj. błędne ustalenie, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany układu funkcjonalnego korytarza;
- 3) art. 153 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i odniesienie się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 5 sierpnia 2015 r., II SA/Po 178/15 w sytuacji, gdy utraciła ona moc wiążącą na skutek zmiany istotnych okoliczności faktycznych, a po wyroku zostały wydane wyroki sądów cywilnych, które wyraźnie wskazują na prawo inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w części użytkowanej przez nich jako przedsionek lokalu mieszkalnego nr 3c;
- 4) art. 153 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i sformułowanie zarzutu niezastosowania się przez organy do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 5 sierpnia 2015 r., II SA/Po 178/15 dotyczącej zbadania czy korytarz "spełnia warunki dla korzystania z niego przez osoby niepełnosprawne oraz wymogi związane z bezpieczeństwem pożarowym", podczas gdy odnosiła się ona do robót budowlanych prowadzonych na parterze budynku w oparciu o decyzję Starosty [...] z 1 października 2020 r., nr 477/10;
- 5) art. 153 p.p.s.a. przez pominięcie oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 11 sierpnia 2020 r., II SA/Po 61/20, w którym nie dopatrzono się naruszenia wskazanego przepisu przez organy i zawarto jedynie zalecenia dotyczące zbadania, jakiego otworu drzwiowego dotyczą zapisy dziennika budowy nr 377/10 z 8 listopada 2010 r., a kwestie te zostały następnie wyjaśnione w decyzji PINB z 11 maja 2021 r.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej M.K. i U.K. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzekają się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W sporządzonych odpowiedziach na ww. skargi kasacyjne B.D., J.S., B.S. oraz A.R. wnieśli o ich oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie przez WWINB oraz M.K. i U.K., pozostających uczestnikami postępowania, należy stwierdzić, że nie zostały one oparte na uzasadnionych podstawach.
Wbrew postawionym przez skarżących kasacyjnie zarzutom, Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przyjmując, że zaskarżona decyzja została wydana z uchybieniem ww. przepisów, ponieważ organy nadzoru budowlanego, odstępując w toku postępowania naprawczego od nałożenia na inwestorów nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanej przebudowy części obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, nie dokonały wystarczających ustaleń odnośnie do posiadania przez nich prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Sąd I instancji zasadnie przyjął, że kwestia przysługiwania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podlega ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej w ramach udzielania zgody budowlanej na wykonanie zamierzonych robót budowlanych, powinna być jednak również objęta zakresem rozważenia przez organy nadzoru budowlanego w toku prowadzonego przez nie postępowania naprawczego (art. 50-51 p.b.). W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, ONSAiWSA 2011/2/22 jakkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nie stanowi podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym stanowi art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., tym niemniej wniosek ten nie może być traktowany jako wskazanie, iż organ prowadzący postępowanie naprawcze jest zwolniony z obowiązku ustalenia, czy podmiot, wobec którego prowadzone jest to postępowanie, legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości na cele budowlane.
Czym innym jest żądanie złożenia oświadczenia w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., a czym innym ustalanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Także bowiem w sytuacji, gdy inwestor nie musi składać oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to musi takie prawo posiadać, co organ nadzoru budowlanego powinien poddać weryfikacji.
Nie cechuje się również błędem założenie, na którym oparł się Sąd I instancji, że jeżeli w konkretnej sytuacji realizacja zamierzenia budowlanego może być zakwalifikowana jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, to prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 p.b., powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, zgodnie z art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 r. poz. 1610), dalej: k.c. Ustawodawca w k.c. nie zdefiniował pojęć czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. W odniesieniu do znaczenia, które powinny być im przypisywane, przyjmuje się, że przez czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną należy zasadniczo rozumieć czynności rozporządzenia nią, jak też czynności zmieniające dotychczasowe przeznaczenie rzeczy.
Na gruncie robót budowlanych, których przedmiotem jest nieruchomość wspólna, za czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu przyjmuje się budowę lub przebudowę obiektu budowlanego na nieruchomości objętej współwłasnością, nadbudowę budynku stanowiącego przedmiot współwłasności, czy też zmianę przeznaczenia lub przebudowę pomieszczenia wspólnego. Do czynności, które nie przekraczają zakresu zwykłego zarządu, zaliczane zaś jest załatwianie bieżących spraw związanych z normalną eksploatacją nieruchomości i utrzymaniem jej w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego jej przeznaczenia.
Istotą zarzutu, który Sąd I instancji sformułował odnośnie do poczynionych przez organy nadzoru budowlanego ustaleń dotyczących legitymowania się przez inwestorów prawem do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, było wskazanie, że wniosek, iż inwestorzy byli uprawnieni do zamurowania otworu drzwiowego znajdującego się w korytarzu na I. piętrze budynku poprzez postawienie w części wspólnej ściany murowanej nie mógł być uzasadniony stwierdzeniem, że wykonana przebudowa miała miejsce na tej części nieruchomości przy ul. [...] w T., do której przysługuje inwestorom prawo do wyłącznego korzystania. Pogląd ten Sąd powiązał ze znaczeniem normatywnym przypisywanym art. 206 k.c. w zw. z art. 3 pkt 11 p.b. Wskazał w tym zakresie, że wynikające z utrwalonego podziału quoad usum posiadanie zależne części nieruchomości, umożliwiające korzystanie przez skarżących kasacyjnie z tej części korytarza z wyłączeniem pozostałych współwłaścicieli, nie może być traktowane jako równoważne uzyskaniu prawa do wykonywania na niej spornych robót budowlanych.
Zdaniem Sądu I instancji, podstawy, by organy mogły się kierować przyjętym w zaskarżonej decyzji wnioskiem, nie mógł też stanowić wyrok Sądu Okręgowego w K. I Wydział Cywilny z 2 grudnia 2015 r., II Ca [...] oddalający apelacje od wyroku Sądu Rejonowego w T. z dnia 23 kwietnia 2015 r., I C [...], ponieważ w orzeczeniu tym Sąd rozstrzygał wyłącznie o roszczeniu negatoryjnym, z którym wystąpili skarżący (art. 222 § 2 k.c.). Stwierdzona bezzasadność powództwa negatoryjnego wynikała z ustalenia przez Sąd, że sporne działanie inwestorów da się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z korytarza przez pozostałych współwłaścicieli, czemu towarzyszyło zaznaczenie w wyroku, iż wobec wadliwego sposobu określenia zarzutów w złożonej apelacji pewne zagadnienia, do których nawiązywały uwagi apelujących, musiały pozostawać poza oceną sądu odwoławczego.
Sprowadzenie w złożonych skargach kasacyjnych uchybienia, które jest przypisywane Sądowi I instancji, do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jest niewystarczające do skutecznego podważenia przywołanego stanowiska interpretacyjnego Sądu I instancji. Niezależnie od wyjaśnień czynionych w uzasadnieniach obu skarg kasacyjnych, zakwestionowanie ww. stanowiska wymagało bowiem objęcia podstawami skarg kasacyjnych tych przepisów, które miał na uwadze Sąd I instancji, formułując zamieszczoną w uzasadnieniu wyroku ocenę prawną odnoszącą się do niewykazania przysługującego inwestorom uprawnienia do części wspólnej nieruchomości, umożliwiającego wykonywanie na niej robót budowlanych, których charakter przekracza zakres zwykłego zarządu. Stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. stanowiło konsekwencję oparcia się przez organy nadzoru budowlanego na błędnej wykładni wskazanych w wyroku przepisów k.c. i p.b., wobec czego polemika z poglądem Sądu zasadzająca się na twierdzeniu, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w zaznaczonym zakresie nie cechował się jakimikolwiek istotnymi brakami, nie może wyrażać się jedynie w akcentowaniu, iż stan rzeczy tak właśnie w kontrolowanej przez Sąd sprawie się przedstawia, albowiem kluczowe znaczenie w tym przypadku przypisać należało przesłankom materialnym wyprowadzenia wniosku, że skarżący kasacyjnie jako inwestorzy przy przebudowie korytarza posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Podstawami skargi kasacyjnej tak organ, jak i uczestnicy postępowania nie objęli ani przepisów kształtujących skutki prawne umownego przyjęcia podziału nieruchomości do korzystania, ani regulacji normującej moc wiążącą prawomocnego orzeczenia sądowego, o której mowa w art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1805 ze zm.), co niewątpliwie powinno mieć miejsce, jeżeli skarżący kasacyjnie opierają się na uznaniu, że w prawomocnym wyroku sąd powszechny przesądził o prawie do realizacji spornych robót budowlanych, tym niemniej tym założeniem nie kierował się, chociaż powinien, Sąd I instancji w toku kontroli zaskarżonej decyzji z 22 grudnia 2021 r. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane w podstawach kasacyjnych przez stronę jako wzorce kontroli orzeczenia sądu I instancji.
Nie może stąd we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani w inny sposób ich uściślać poprzez sięganie do treści argumentów formułowanych w uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia.
Mając na uwadze konstrukcję zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej złożonej przez uczestników postępowania, wypada w tym kontekście przypomnieć, że przepis art. 51 p.b. dzieli się na ustępy (1-7), a część z nich jeszcze dodatkowo na punkty. W art. 51 ust. 1 p.b. ustawodawca unormował w punktach 1-3 odmienne sytuacje realizowania robót budowlanych z naruszeniem przepisów. Różnicuje je w sposób bezpośredni również rodzaj podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięć, przez co wymóg dokładnego sprecyzowania zarzutu kasacyjnego powinien łączyć się ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu, który podlegać miałby, zdaniem autora skargi kasacyjnej, naruszeniu. Przyjęty przez skarżących kasacyjnie sposób formułowania zarzutu skargi kasacyjnej niewątpliwie uniemożliwia Sądowi ich rozpoznanie. W okolicznościach kontrolowanej sprawy ocenę tę pogłębia dodatkowo wyjaśnienie, że dostrzeżony przez autora skargi kasacyjnej błąd miałby wynikać z uznania przez Sąd I instancji, iż zachodzi brak możliwości doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Taki wniosek tymczasem nie znajduje wsparcia w motywach zaskarżonego wyroku, ponieważ ze stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji nie wynika, że sytuacja prawna inwestorów powinna być przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ukształtowana w sposób odpowiadający dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b.
W kontekście powołania przez skarżących kasacyjnie w podstawie zarzutu art. 51 w zw. z art. 3 pkt 11 p.b. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest przypomnieć, że ustawodawca prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ściśle łączy ze stosunkiem zobowiązaniowym, niemniej wyłącznie takim, który przewiduje uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym za ugruntowany należy uznać pogląd, zgodnie z którym umowa między współwłaścicielami o podział nieruchomości do wyłącznego korzystania (podział quoad usum) jako źródło stosunku obligacyjnego, niezmieniającego stosunku współwłasności i niewywołującego skutków prawnorzeczowych, nie przyznaje poszczególnym współwłaścicielom prawa do dysponowania na cele budowlane fizycznie wydzieloną i będącą w ich wyłącznym posiadaniu częścią nieruchomości, chyba że zawiera postanowienia, które w sposób wyraźny i precyzyjny przyznają danemu współwłaścicielowi uprawnienie do wykonywania robót budowlanych określonego rodzaju i w określonym zakresie co do wydzielonej części nieruchomości (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2022 r., II OSK 1221/21; wyrok NSA z 22 marca 2019 r., II OSK 1041/17; wyrok NSA z 29 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/16; wyrok NSA z 4 lipca 2018 r., II OSK 3238/17; wyrok NSA z 13 czerwca 2018 r., II OSK 3173/17; wyrok NSA z 29 września 2017 r., II OSK 182/16; wyrok NSA z 7 września 2017 r., II OSK 2200/16; wyrok NSA z 14 czerwca 2016 r., II OSK 2426/14).
W wyroku z 19 października 2018 r., II OSK 2648/16 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wyjaśnił, że brak tego rodzaju postanowień w umowie o podział quoad usum skutkuje niemożnością uznania tej umowy za źródło uprawnień współwłaściciela do samodzielnego dysponowania na cele budowlane fizyczną częścią nieruchomości przydzieloną mu do wyłącznego korzystania. Ponieważ zaś dysponowanie nieruchomością na cele budowlane (także w zakresie jej fizycznie wydzielonej części w ramach umowy o podział quoad usum) stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, dlatego stosownie do treści art. 199 k.c. do podjęcia tego rodzaju czynności konieczna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a w braku tej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać upoważnienia do jej dokonania przez sąd powszechny. To zapatrywanie znajduje potwierdzenie w przyjmowanym założeniu, zgodnie z którym w przeciwieństwie do podziału rzeczy wspólnej w drodze zniesienia współwłasności, który z reguły likwiduje całkowicie stosunki wynikające ze współwłasności, podział quoad usum ma na celu wydzielenie do wyłącznego korzystania przez poszczególnych współwłaścicieli poszczególnych części rzeczy wspólnej w takim tylko zakresie, jaki w okolicznościach konkretnej sprawy jest potrzebny do realizacji uprawnień poszczególnych współwłaścicieli do korzystania z rzeczy wspólnej w sposób, dający się pogodzić z uprawnieniami innych współwłaścicieli (postanowienie SN z 12 września 1973 r., III CRN 188/73, OSNC 1974/11/183).
Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 135 p.p.s.a., ponieważ uchylenie decyzji PINB z 11 maja 2021 r. powiązane z podważeniem prawidłowości zaskarżonej decyzji WWINB należy uznać za adekwatny środek mający na celu usunięcie stwierdzonego przez Sąd I instancji naruszenia prawa. Nie zachodzą równocześnie warunki, by przyjąć, że wydając zaskarżony wyrok, Sąd I instancji nie orzekał na podstawie akt sprawy, tj. przy ocenie legalności ww. decyzji organów nadzoru budowlanego nie wziął pod uwagą okoliczności, które wynikały z akt administracyjnych. Należy mieć na uwadze, że w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie dokonanej przez sąd administracyjny oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym.
Odnośnie do zarzutu, że Sąd I instancji oparł się na błędnym ustaleniu, iż w kontrolowanej sprawie doszło do zmiany układu funkcjonalnego korytarza wypada przypomnieć, że taką kwalifikację prawną wykonanym przez skarżących kasacyjnie robotom budowlanym przypisał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnym wyroku z 5 sierpnia 2015 r., II SA/Po 178/15, przy czym żadne ujawnione w sprawie okoliczności nie powodują, by należało uznać, iż nastąpiła dezaktualizacja tejże oceny. W orzeczeniu tym Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w okresie poprzedzającym wykonanie spornego przedsięwzięcia korytarz był przedzielony drzwiami, przez które, przynajmniej potencjalnie, można było dostać się na balkon od strony pl. [...] i jeżeli w wyniku robót dostęp do części korytarza i balkonu został "definitywnie zamknięty", uznać należało, iż "omawiane prace budowlane doprowadziły do zmiany dotychczasowego układu funkcjonalnego części obiektu budowlanego".
Powołany w obu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. pozostaje niezasadny. Odrzucić w całości należy argument, że zawarte w wyroku z 5 sierpnia 2015 r., II SA/Po 178/15 wskazanie, iż organy nadzoru budowlanego powinny rozważyć, czy wykonane przez inwestorów prace budowlane wpłynęły na warunki niezbędne do korzystania z budynku przez osoby niepełnosprawne, a także, czy w ich wyniku nie zachodzi potrzeba uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i ich dokumentów wymaganych przepisami odrębnymi, w tym także przepisami o ochronie przeciwpożarowej, odnosiło się do robót budowlanych prowadzonych przez skarżących kasacyjnie na parterze budynku na podstawie decyzji Starosty [...] z 1 października 2020 r., nr 477/10. Wbrew odmiennemu stanowisku wyrażonemu przez WWINB i uczestników postępowania, z uzasadnienia wskazanego wyroku jednoznacznie wynika, że ta płaszczyzna ustaleń, których dokonanie Sąd uznał za wymagane, obejmowała samowolnie zrealizowane roboty budowlane w zakresie, w jakim doprowadziły one do trwałego przedzielenia korytarza na I. piętrze budynku.
Na wyłączenie powyższego obowiązku nie mógł mieć wpływu fakt wydania przez sądy cywilne wyroków wskazanych przez skarżących kasacyjnie Wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, albowiem z tą kwestią skarżący kasacyjnie łączą procesową doniosłość powołanych orzeczeń, nie wyczerpuje zakresu zagadnień, jakie organy nadzoru budowlanego są zobowiązane poddać rozważeniu w sytuacji stwierdzenia samowolnego prowadzenia przez inwestora robót budowlanych, które powinno korespondować z wymogiem określenia, czy są one zgodne z przepisami, a jeżeli nie, to jakie ewentualne obowiązki powinny zostać nałożone na inwestora w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem.
Na ocenę dotyczącą postawionego Sądowi I instancji zarzutu uchybienia art. 153 p.p.s.a. nie mogła mieć również wpływu okoliczność odnoszona przez skarżących kasacyjnie do faktu wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyroku z 11 sierpnia 2020 r., II SA/Po 61/20, którym została uchylona decyzja WWINB z 21 listopada 2019 r., nr WOA.7721.344.2019.HG i decyzja PINB z 19 września 2019 r., nr PINB.7355.6.2016. Przyczyny, które stały za uchyleniem powyższych decyzji, pozostających aktami poprzedzającymi decyzje poddane kontroli przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, w żaden uchwytny sposób nie upoważniają do oparcia się na poglądzie, że zaznaczona powyżej kwestia z racji jej poprawnego rozważenia przez organy nadzoru budowlanego nie powinna kształtować ustaleń przyjmowanych przez te organy na dalszym etapie załatwiania sprawy. Twierdzenie skarżących kasacyjnie, że z ww. wyroku wynika jedynie zalecenie "dotyczące zbadania, jakiego otworu drzwiowego dotyczą zapisy dziennika budowy nr 377/10 z dnia 8 listopada 2010 r., a kwestie te zostały następnie wyjaśnione w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 11 maja 2021 r., znak PINB.7355.6.2016" jest nieuprawnione, ponieważ nie uwzględnia ono charakteru wadliwości obciążającej zakwestionowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stanowisko organów nadzoru budowlanego wynikające z pominięcia w sprawie tych względów, które pozwalały w spornym działaniu inwestorów (realizacji ściany przedzielającej korytarz budynku) dostrzec formę możliwego odstępstwa od udzielonego im pozwolenia decyzją Starosty Tureckiego z 1 października 2020 r.
Na marginesie stanowiska przyjętego przez Sąd I instancji odnośnie do naruszenia przez WWINB art. 153 p.p.s.a. oraz formułowanych przez skarżących kasacyjnie uwag zwalczających tę ocenę konieczne jest jednakże zauważenie, że wynikający z wyroku z 5 sierpnia 2015 r. nakaz wyjaśnienia, czy wykonane przez inwestorów roboty budowlane prowadziły do pogorszenia warunków niezbędnych do korzystania z budynku przez osoby niepełnosprawne, a także, czy w ich wyniku nie zachodzi potrzeba uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i ich dokumentów wymaganych przepisami odrębnymi niewątpliwie swoją podstawę normatywną odnajdywał w treści art. 36a ust. 5 pkt 3 i 6 p.b.
Zatem, jeżeli organy nadzoru budowlanego w toku ponownego rozpatrzenia sprawy podtrzymały swój pogląd, że sporne przedsięwzięcie ze względu na brak związku z inwestycją objętą decyzją Starosty Tureckiego z 1 października 2020 r. nie powinno być kwalifikowane jako istotne odstąpienie od projektu budowlanego zatwierdzonego tą decyzją i takie stanowisko Sąd I instancji zdecydował się uznać za niewadliwe wobec zasadności odstąpienia w sprawie przez PINB i WWINB od zastosowania środka przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., przyjęta w zaskarżonym wyroku ocena niedostatecznego zweryfikowania przez organy nadzoru budowlanego zgodności robót budowlanych z przepisami, w tym wymaganiami techniczno-budowlanymi powinna swoją podstawę wiązać nie tyle z dyspozycją art. 36a ust. 5 p.b. w zw. z art. 153 p.p.s.a., ile z treścią ogólnej przesłanki ustawowej umożliwiającej na zasadzie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. odstąpić od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, którą jest potwierdzony z oparciu o wyczerpująco zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy stan ich zgodności z prawem.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu obu skarg kasacyjnych.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.