Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 799/10, po rozpoznaniu skargi Z. G. uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Komendant Wojewódzki Policji w K. cofnął Z. G. pozwolenie na broń palną myśliwską z powodu uzasadnionej obawy, że może on użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego (art. 18 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji, Dz. U. z 2004 r., Nr 52, poz. 525 ze zm.). Powyższą obawę organ I instancji powziął w wyniku uzyskania sporządzonego przez Prokuraturę Okręgową [...] w C. postanowienia o przedstawieniu zarzutów z dnia [...] października 2009 r., sygn. akt [...] Z. G. o czyny: z art. 286 § 1 k.k., przy zast. art. 12 k.k.; z art. 273 k.k. i z art. 286 § 1 k.k. przy zast. art. 11 § 2 w zw. z art. 12 k.k.; z art. 63 pkt 1 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym.
Od decyzji tej strona wniosła odwołanie do Komendanta Głównego Policji, prosząc o jej zmianę i zachowanie jej pozwolenia na broń lub o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji poprzez przyjęcie, że może on użyć broni sprzecznie z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego tylko ze względu na postawione mu w postępowaniu karnym zarzuty popełnienia przestępstw, w tym m.in. z art. 286 § 1 k.k. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że cofnięcia pozwolenia na broń nie uzasadnia sam fakt postawienia zarzutu o przestępstwo przeciwko mieniu, lecz o takie, które jednocześnie realnie wskazuje, iż jego ewentualny sprawca może użyć broni w sposób sprzeczny z prawem. Zdaniem strony w jej przypadku obawa taka nie występuje.
Komendant Główny Policji, po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] uznał, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. jest zasadna.
Organ odwoławczy stwierdził, że dyspozycja art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o broni i amunicji nakazuje organowi Policji cofnięcie pozwolenia na broń w przypadku, gdy daną osobę uznano za należącą do kategorii osób określonych w art. 15 ust. 1 pkt 6, tj. do osób, co do których istnieje uzasadniona obawa, że mogą użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, w szczególności skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo przeciwko mieniu albo wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie takich przestępstw.
Zdaniem organu z powyższego wynika, że ustawodawca istnienie obawy, określonej w przywołanym przepisie jako przesłanki cofnięcia pozwolenia na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy, związał wprost nie tylko ze skazaniem posiadacza broni za popełnienie przestępstwa wymierzonego m.in. przeciwko mieniu, ale także z toczącym się przeciwko niemu postępowaniem karnym o popełnienie przestępstwa tego rodzaju. Ta druga okoliczność występuje w sprawie Z. G., bowiem postawiono mu w toczącym się postępowaniu karnym zarzut popełnienia przestępstwa przeciwko mieniu - art. 286 § 1 k.k., przeciwko wiarygodności dokumentów - art. 273 k.k. oraz z art. 63 pkt 1 ust. 1 ustawy o dozorze technicznym.
Organ podniósł dalej, że zebrany materiał dowodowy niewątpliwie nakazuje zaliczyć stronę do osób, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy, stoi ona bowiem m.in. pod zarzutem popełnienia przestępstwa, m.in. przeciwko mieniu, z którą to okolicznością sam ustawodawca związał obawę możliwości użycia broni w sposób, o którym mowa w tym przepisie prawa, wskazując ją jednocześnie jako przesłankę do odebrania - na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy - prawa do posiadania broni.
Biorąc powyższe pod uwagę, Komendant Główny Policji nie znalazł podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji.
Skargę na powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2010 r. złożył Z. G., zarzucając naruszenie:
- 1. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a., poprzez rozpoznanie sprawy bez wszechstronnego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego;
- 2. art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów;
- 3. art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. ustawy o broni i amunicji, poprzez niewłaściwe jej zastosowanie.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji, który znajduje zastosowanie w sprawie niniejszej w myśl regulacji zawartej w art. 18 ust.1 pkt 2 tej ustawy, pozwolenia na broń nie wydaje się osobom co do których istnieje uzasadniona obawa, że mogą użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, w szczególności skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu albo wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie takich przestępstw.
W świetle treści wyżej powołanej normy prawnej, oraz biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy, jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy sam fakt prowadzenia przeciwko skarżącemu postępowania karnego dotyczącego zarzutu popełnienia przez niego jednego z przestępstw wymienionych w w/w przepisie, stanowi samoistną przesłankę uzasadniającą wydanie skarżonej decyzji.
W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy strona nie została prawomocnie skazana za popełnienie któregokolwiek z przestępstw wymienionych w omawianym przepisie, organ administracji nie powinien stosować swoistego automatyzmu przy odmowie wydawania pozwolenia na broń, czy cofaniu wydanych już pozwoleń. Winien więc prowadzić szersze postępowanie dowodowe, pod kątem ustalenia istnienia uzasadnionej obawy użycia przez stronę broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa i porządku publicznego. Przedmiotowa obawa musi zaś mieć charakter realny. Powinna wynikać z analizy zachowania danej osoby, jej cech charakteru, stosunku do norm prawnych. W sytuacji, gdy podstawą cofnięcia pozwolenia na broń jest fakt prowadzenia postępowania karnego wobec posiadacza broni, przedmiotowa obawa użycia broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego winna też być oceniana przez pryzmat charakteru zarzucanego czynu.
Należałoby więc poddać badaniu ten czyn pod kątem jego związku z posiadaniem broni czy obowiązkami ciążącymi na posiadaczu broni. Dopiero bowiem taka analiza całokształtu okoliczności faktycznych umożliwi realną ocenę istnienia omawianej obawy.
Organ nie dokonał oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie z uwzględnieniem wyżej przedstawionego zakresu działania. Ograniczył się bowiem do wywodzenia istnienia obawy o jakiej mowa w art. 15 ust. 1 pkt 6 przedmiotowej ustawy, z faktu prowadzenia wobec skarżącego postępowania karnego.
Sąd podkreślił, że postępowanie karne nie zostało jeszcze zakończone prawomocnym wyrokiem skazującym skarżącego. Na obecnym etapie postępowania jako przedwczesne jawi się więc traktowanie skarżącego jako winnego popełnienia zarzucanego mu czynu. Organ nie czynił zaś własnych ustaleń stanu faktycznego zmierzającego do wyjaśnienia, czy skarżący istotnie popełnił przestępstwo. Nadto, organ nie dokonał analizy charakteru zarzucanego skarżącemu czynu, pod kątem zaistnienia obawy użycia przez skarżącego broni niezgodnie z jej przeznaczeniem.
Sąd podkreślił także, że zgodnie z art. 5 lit. b Dyrektywy Rady 91/477/EWG z dnia 18 czerwca 1991 r. w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni (Dz. U. UE L.91.256.51, 2008.179.5) państwa członkowskie zezwalają na nabywanie i posiadanie broni palnej wyłącznie osobom, które przedstawią ważną przyczynę i które nie stanowią zagrożenia dla samych siebie, dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego. Za element wskazujący na istnienie takiego zagrożenia uznaje się zaś wyrok skazujący za umyślne popełnienie przestępstwa z użyciem przemocy. Fakt prowadzenia postępowania karnego nie stanowi zaś samoistnie o istnieniu przedmiotowego zagrożenia.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał za zasadne uchylenie decyzji pierwszej i drugiej instancji. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do wnikliwej analizy stanu faktycznego (ewentualnie uzupełnienia materiału dowodowego), biorąc pod uwagę argumenty przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.
W tym stanie sprawy uznając, że skarżona decyzja narusza przepis art.15 ust.1 pkt 6 w zw. z art.1 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o broni i amunicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) – dalej p.p.s.a..
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:
- 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji w zw. z art. 42 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że postawienie Z. G. pod zarzutem popełnienia przestępstw z art. 286 § 1 k.k. przy zast. art. 12 k.k. oraz z art. 273 k.k. i art. 286 § 1 k.k. przy zast. art. 11 § 2 w zw. z art. 12 k.k., a także z art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o dozorze technicznym nie powoduje konieczności zaliczenia go do grona osób, co do których istnieje uzasadniona obawa, że mogą użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, podczas gdy obawa, o której mowa w ustawie o broni i amunicji występuje z mocy prawa z uwagi na obligatoryjny charakter art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji;
- 2. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, iż organy Policji oparły się jedynie na fakcie przedstawienia Z. G. zarzutu popełnienia przestępstw z art. 286 § 1 k.k., art. 278 k.k. oraz art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o dozorze technicznym, nie dokonując własnych ustaleń zmierzających do wyjaśnienia, czy skarżący istotnie popełnił przestępstwo, podczas gdy z ustawy o broni i amunicji wprost wynika, iż właściwy organ Policji cofa pozwolenie na broń osobom, co do których istnieje uzasadniona obawa, że mogą użyć broni w celach sprzecznych z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, w szczególności skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu albo wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie takich przestępstw.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Z. G. wnosząc o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 powołanej ustawy, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Tym samym należało rozpoznać wniesioną skargę w ramach przedstawionych zarzutów.
Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. stwierdzić należy, iż przedstawione w kasacji zarzuty zarówno naruszenia prawa procesowego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego są chybione.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy wskazać, że przepis art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji był przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r. w sprawie sygn. akt II OPS 4/09 (publ. ONSAiWSA 2010 Nr 1, poz. 5). Zgodnie z tą uchwałą, osoba skazana prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu jest osobą, co do której istnieje uzasadniona obawa, że może użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, co uzasadnia cofnięcie pozwolenia na broń takiej osobie, na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji. Uchwała nie objęła natomiast tej części przepisu, który odnosi się do osób, wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie przestępstw przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu, nie jest zatem wiążąca w rozpatrywanej sprawie.
Obowiązująca obecnie ustawa o broni i amunicji dokonała implementacji Dyrektywy Rady z dnia 18 czerwca 1991 r. w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni /91/477/EWG/, Dz.Urz.UE L 2008, Nr 179, s.
5. Stosownie do art. 5 lit. b Dyrektywy, bez uszczerbku dla art. 3 państwa członkowskie zezwalają na nabywanie i posiadanie broni palnej wyłącznie osobom, które przedstawią ważną przyczynę i które nie stanowią zagrożenia dla samych siebie, dla porządku publicznego lub dla bezpieczeństwa publicznego; wyrok skazujący za popełnione umyślne przestępstwo z użyciem przemocy uznaje się za element wskazujący na takie zagrożenie. Art. 3 Dyrektywy upoważnia przy tym państwa członkowskie do uchwalenia w swym ustawodawstwie przepisów surowszych, niż przewidziane w niniejszej Dyrektywie. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji w części wskazującej na osoby, wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie przestępstw przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu Dyrektywy Rady nie narusza, a jest przykładem, stosownie do art. 3 Dyrektywy, skorzystania przez krajowego ustawodawcę z możliwości uchwalenia surowszych przepisów, niż przewidziano w Dyrektywie.
Surowsze przepisy ustawodawstwa krajowego nakazują jednak dokonania wykładni art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji, przy uwzględnieniu zasad konstytucyjnych. W wyroku z dnia 4 marca 2010 r. sygn. II OSK 318/09 /nie publ./, którego wywody skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, stwierdzono, że "nie każde zarzucane osobie w postępowaniu karnym naruszenie wartości wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji wywołuje realne niebezpieczeństwo dla dóbr określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Stąd też od organów wymaga się przekonującego wykazania w postępowaniu dowodowym, że cechy osobiste podejrzanego na tle konkretnego przypadku w taki sposób łączą się z możliwościami, jakie daje władztwo nad bronią, że dalsze dysponowanie bronią przez stronę w prosty sposób może powiększyć rozmiar strat w dobrach chronionych przez powyższe regulacje". Formułując taką tezę wskazano na konieczność odstąpienia od gramatycznej wykładni art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji, ze względu na zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
W wyroku z dnia 22 września 2005 r. (sygn. Kp 1/05, OTK ZU nr 8/A/2005, poz.
93) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zasada proporcjonalności - z jednej strony - stawia przed ustawodawcą "wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania (...) ingerencji w zakres praw bądź wolności jednostki. Z drugiej zaś, powinna ona być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów. Ponadto chodzi tu o środki niezbędne, w tym sensie, że chronić one będą określone wartości w sposób, bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu. Ingerencja (...) musi więc pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie. "Konieczność", którą wyraża art. 31 ust. 3 Konstytucji, mieści (...) w sobie postulat niezbędności, przydatności i proporcjonalności sensu stricto wprowadzanych ograniczeń". Wskazano też, że podstawowe znaczenie dla interpretacji art. 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji ma art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu.
Wobec powyższego wskazać należy, że przepis art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji – przy uwzględnieniu powołanej na wstępie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OPS 4/09) - przewiduje obligatoryjny nakaz cofnięcia pozwolenia na broń osobom skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu, a zatem wynikająca z zasady proporcjonalności przesłanka konieczności ograniczenia praw została zrealizowana. Dalsze jednak ograniczanie – w tym przypadku nabytych praw – tylko z tej przyczyny, że wobec określonej osoby toczy się postępowanie o konkretne czyny, bez dokonywania dalszych ustaleń i analiz, narusza zasadę proporcjonalności.
Zatem, kierując się konstytucyjnymi zasadami proporcjonalności oraz domniemania niewinności, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę doszedł do wniosku, że w stosunku do osób, wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie przestępstw przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu, cofnięcie pozwolenia na broń możliwe jest jedynie w przypadku, gdy prowadzące postępowanie organy wykażą, że w stosunku do osób tych istnieje uzasadniona obawa, że mogą użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Oznacza to, że nie jest dopuszczalne, na zasadzie automatyzmu, cofanie pozwolenia na broń każdej osobie, w stosunku do której toczy się postępowanie karne o popełnienie przestępstw przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu.
Na marginesie należy odnotować, że ustawodawca, dostrzegając konstytucyjne zasady proporcjonalności i domniemania niewinności, ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy o broni i amunicji oraz ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. Nr 38, poz. 195 ze zm.) dokonał zasadniczej zmiany brzmienia art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji. Obecnie zakres normatywny omawianego przepisu wskazuje, że osoby podejrzane o popełnienie przestępstwa nie są automatycznie traktowane jako zagrażające porządkowi lub bezpieczeństwu publicznemu.
Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.