Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 czerwca 2013 r., sygnatura akt IV SA/Wa 994/13, oddalił skargę A. Spółki z o.o. w W/ na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lutego 2011 r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie tego organu z [...] grudnia 2010 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Stołecznego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2009 r. nr [...] o odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku, budowie nowego budynku z łącznikiem i parkingiem podziemnym oraz innymi urządzeniami budowlanymi na działkach nr [...]. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności postanowienia Stołecznego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2009 r. nr [...], twierdząc, że teren planowanej inwestycji nie jest objęty ochroną konserwatorską uzasadniającą uzgadnianie decyzji o warunkach zabudowy z konserwatorem zabytków.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, odmawiając postanowieniem z [...] grudnia 2010 r. nr [...] stwierdzenia nieważności postanowienia Stołecznego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2009 r. nr [...], uznał, że w postanowieniu tym organ administracji trafnie wskazał, że planowana inwestycja znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 1971 r., obejmującym obszar zawarty pomiędzy ulicami Podchorążych, Czerniakowską, Prusa, Książęcą i Alejami Ujazdowskimi, ze względu na ślady osadnictwa z okresu brązu, wczesnośredniowieczne i średniowieczne.
W związku z tym uznano, że organ ochrony zabytków miał kompetencje do działania na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz że nie występują żadne wady uzasadniające stwierdzenie nieważności postanowienia w myśl art. 156 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a.
Na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] lutego 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] grudnia 2010 r. nr [...], podzielając poprzednie stanowisko. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przyjęto, że bez znaczenia dla zakresu ochrony konserwatorskiej jest to, że ochronę tą ustanowiono ze względu na ślady osadnictwa z okresu brązu, wczesnośredniowieczne i średniowieczne.
W skardze skarżąca podtrzymała swoje stanowisko sprowadzające się do twierdzenia, że teren planowanej inwestycji nie jest objęty ochroną konserwatorską uzasadniającą uzgadnianie decyzji o warunkach zabudowy z konserwatorem zabytków. Uzasadniając skargę podniesiono m.in., że decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 1971 r., która ma według organów administracji stanowić podstawę objęcia ochroną konserwatorską terenu planowanej inwestycji, nie została zbadana, gdyż nie ma jej w aktach sprawy. Wskazano przy tym na wypowiedzi organów, w których podaje się różne numery pozycji z rejestru zabytków, co – zdaniem skarżącej – ma uzasadniać wątpliwości nawet co do istnienia tej decyzji. Podniesiono też, że nawet, gdyby decyzja ta istniała, to nie uzasadniała ona udziału konserwatora zabytków w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, skoro przedmiotem ochrony są ślady osadnictwa z okresu brązu, wczesnośredniowieczne i średniowieczne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 czerwca 2011 r., sygnatura akt IV SA/Wa 728/11, uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienie z uwagi na wydanie tego postanowienia z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. – postanowienie z [...] grudnia 2010 r. oraz z [...] lutego 2011 r. zostały podpisane przez tą samą osobę, mianowicie piastującą funkcję Generalnego Konserwatora Zabytków. Naczelny Sąd Administracyjny na skutek skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, nie podzielając stanowiska Sądu pierwszej instancji, wyrokiem, z 22 marca 2013 r., sygnatura akt II OSK 2304/11, wyrok ten uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji skargę oddalił, uznając, że podstawy do uzgadniania planowanej inwestycji z konserwatorem zabytków wynikały z objęcia terenu tej inwestycji ochroną konserwatorską decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 1971 r.
Sąd pierwszej instancji przy tym stwierdził, że istotnie decyzji tej nie było w aktach postępowania, jednakże nie oznacza to, że ona nie istniała. Wskazał, że "w trakcie postępowania sądowego jak i w podobnej sprawie IV SA/Wa 994/13 zażądał tej decyzji" i organ administracji przedstawił jej kopię. Następnie ocenił decyzję, dochodząc do wniosku, że sprzeczności, które dostrzega, są bez znaczenia dla oceny, że teren planowanej inwestycji został wpisany do rejestru zabytków. Stwierdził też, że brak decyzji w aktach postępowania stanowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., jednakże nie rażące.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 106 § 3 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Zarzucając naruszenie art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. podniesiono m.in., że zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i organ administracji rozstrzygnięcia oparły na decyzji, która nigdy nie została dołączona do akt w oryginale lub w odpisie poświadczonym za zgodność, przez co nie została ona poddana właściwej analizie dotyczącej jej ostateczności oraz ważności, że nie wyjaśniono wszystkich okoliczności dotyczących decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 1971 r., że nie zażądano od organu administracji przedłożenia oryginału lub poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu tej decyzji oraz że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się do wszystkich zarzutów dotyczących tej decyzji.
Zarzucając naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. podniesiono, że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie analizował postępowanie administracyjne, które zostało zakończone wydaniem przez Stołecznego Konserwatora Zabytków postanowienia z [...] marca 2009 r. nr [...] oraz niezasadnie ograniczył się do oceny wystąpienia wady nieważności wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pomijając analizę pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności.
Zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. stwierdzono, że postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] grudnia 2010 r. oraz z [...] lutego 2011 r. nie zostały doręczone B. Spółce z o.o. w Lublinie, która brała udział w postępowaniu zakończonym postanowieniem Stołecznego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2009 r. nr [...].
Zarzucając naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym twierdzono, że nieruchomość, na której planowano inwestycję, nie była i nie jest objęta żadną z form ochrony konserwatorskiej.
Zarzucając naruszenie art. 140 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami podniesiono, że nie zastosowano tego przepisu i nie przeprowadzono analizy, dotyczącej tego, czy decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 1971 r. jest ostateczna, zawiera wszystkie wymaganemu prawem elementy oraz zachowuje ważność pod rządami obecnie obowiązującej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
W końcu zarzucając naruszenie art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wywiedziono, że zabytki archeologiczne są chronione na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, a nie warunków zabudowy.
W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W szczególności zasadne są te podstawy, w których podnosi się, że organ administracji nie dysponował decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 1971 r. i na skutek tego wadliwie przyjął, iż teren planowanej inwestycji jest objęty ochroną konserwatorską, uzasadniającą uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy z organem ochrony zabytków. Zgodzić się należy z argumentem zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że nie jest możliwe, aby w każdym z postępowań administracyjnych prowadzonych przez organy ochrony zabytków, w którym istotna jest decyzja o wpisie do rejestru zabytków, wymagać, aby oryginał takiej decyzji był dołączony do akt administracyjnych. Jednakże nie można też zaaprobować takiego postępowania, w którym nie dołącza się do akt administracyjnych czytelnego odpisu decyzji o wpisie do rejestru zabytków, nawet wówczas, gdy istota sprawy sprowadza się do oceny skuteczności tej decyzji.
W rozpoznawanej sprawie istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Stołecznego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2009 r. nr [...] było to, czy wydanie tego postępowania było dopuszczalne z uwagi na konieczność uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Przy czym skarżąca twierdziła, że uzgodnienie było niedopuszczalne, gdyż nie chodziło o obszar lub obiekt objęty ochroną konserwatorską, wywodząc, że ochrona ta nie wynika także z decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 1971 r. Zatem, ta decyzja była podstawowym dowodem w sprawie na istotne dla wyniku sprawy okoliczności.
W związku z tym do akt administracyjnych powinien być dołączony co najmniej jej czytelny i poświadczony przez właściwy organ administracji odpis. Tylko wówczas można by przeprowadzić odpowiadające podstawowym zasadom postępowanie administracyjne, w którym można by potwierdzić albo odeprzeć zarzuty skarżącej. Niedołączenie czytelnego odpisu tej decyzji do akt administracyjnych uniemożliwia jakąkolwiek polemikę z twierdzeniami skarżącej. Nie można nawet odeprzeć najdalej idącego jej zarzutu, że decyzja ta w ogóle nie istniała.
Ten mankament nie został także naprawiony w postępowaniu przed Sądem administracyjnym pierwszej instancji. Uwzględniając akta rozpoznawanej sprawy oraz akta sprawy o sygnaturze IV SA/Wa 995/13, w której występuje takie samo zagadnienie i które są znane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu, można stwierdzić, że przebieg postępowania przed Sądem pierwszej instancji w istotnym dla sprawy fragmencie był następujący. W sprawie o sygnaturze akt IV SA/Wa 994/13 wyznaczono rozprawę na dzień 19 czerwca 2013 r., w sprawie o sygnaturze akt IV SA/Wa 995/13 na dzień 25 czerwca 2013 r. Po zamknięciu rozprawy w sprawie o sygnaturze akt IV SA/Wa 994/13 odroczono ogłoszenie orzeczenia na dzień 25 czerwca 2013 r. Z tych akt sprawy nie wynika, aby zwrócono się do organu administracji o nadesłanie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 1971 r. natomiast w aktach sprawy o sygnaturze IV SA/Wa 995/13 znajduje się zarządzenie z dnia 19 czerwca 2013 r., aby zwrócić się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o pilne nadesłanie tej decyzji.
Z tych akt wynika też, że kopia tej decyzji została nadesłana 20 czerwca 2013 r. i była przedmiotem rozprawy w dniu 25 czerwca 2013 r. Jednakże kopia ta jest nieczytelna w stopniu uniemożliwiającym jej ocenę jedynie w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Ponadto z przedstawionych okoliczności wynika, że w rozpoznawanej sprawie decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 1971 r. nie była przedmiotem rozprawy.
Brak czytelnej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 1971 r., jak już powiedziano, uniemożliwia odniesienie się do szeregu zarzutów skarżącej dotyczących jej skuteczności w zakresie ustanowienia ochrony konserwatorskiej. Nie można w szczególności odnieść się do zarzutu, który sprowadza się do akcentowania tego, iż ochrona została ustanowiona ze względu na ślady osadnictwa z okresu brązu, wczesnośredniowieczne i średniowieczne, ponieważ nie jest znana dokładna treść tej decyzji. Trudno też odnieść się do najdalej idącego zarzutu, że decyzja ta w ogóle nie istnieje, przy czym w tym przypadku raczej będzie chodziło o wykazanie przez organ administracji, że decyzja ta odpowiada wymogom art. 107 § 1 k.p.a. Należy przy tym mieć na uwadze, że skoro ocena decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 1971 r. była w rozpoznawanej sprawie kluczowa, to powinna ona być dokonana w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, a nie po raz pierwszy i jedyny przed Sądem administracyjnym, szczególnie wówczas, gdy w dyspozycji organów administracji jest mało czytelny odpis decyzji.
W przypadku dysponowania przez organ administracji mało czytelnym odpisem, a nawet oryginałem decyzji, konieczne może być rozważanie także kwestii, które są wątpliwe z uwagi na nieczytelność decyzji. To zaś wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sposób, który umożliwi wypowiedzenie się jego stronom w każdej kwestii.
NSA zwraca uwagę, że takie postępowanie jest konieczne, mimo że chodzi o stwierdzenie nieważności postanowienia. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia), co do zasady nie przeprowadza się postępowania dowodowego w takim zakresie, jak w postępowaniu zwykłym. Jednakże w rozpoznawanej sprawie z akt wynika oraz przyznaje to Sąd pierwszej instancji, że odpisu decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 1971 r. nie dołączono także do akt postępowania, w którym wydano postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2009 r. nr [...]. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia konieczne jest więc poczynienie ustaleń dotyczących tej decyzji, gdyż jedynie w ten sposób można potwierdzić bądź odeprzeć sformułowany przez skarżącą zarzut nieważności.
Z powyższego wynika, że naruszenie prawa przez organ administracji oraz Sąd pierwszej instancji dotyczy podstaw stwierdzenia nieważności. Ma ono więc charakter materialnoprawny. Zauważyć przy tym należy, że co prawda w podstawach kasacyjnych nie przytoczono naruszenia art. 156 § 1 k.p.a., ale w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tak, co w świetle uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygnatura akt I OPS 10/09 pozwala uwzględnić skargę kasacyjną także na tej podstawie.
W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uwzględniając skargę kasacyjną uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę w ten sposób, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lutego 2011 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z [...] grudnia 2010 r. Stosując art. 188 p.p.s.a. NSA uznał, że należy ten przepis wykładać w ten sposób, iż wspomniane w nim przepisy postępowania to przepisy postępowania przed sądem administracyjnym pierwszej instancji. Jeżeli bowiem sąd administracyjny pierwszej instancji nie dostrzega istotnego dla wyniku sprawy uchybienia przepisom postępowania przez organ administracji i jest to takie uchybienie, którego w postępowaniu przed tym sądem nie można naprawić, to nie jest celowe przekazywanie przez NSA sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie NSA można wówczas zastosować art. 188 p.p.s.a.
Jak już zostało powiedziane, NSA uwzględnia te podstawy kasacyjne, które sprowadzają się do zarzutu, że organ administracji nie dysponował decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 1971 r. i na skutek tego wadliwie przyjął, iż teren planowanej inwestycji jest objęty ochroną konserwatorską, uzasadniającą uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy z organem ochrony zabytków. Są to więc w istocie wszystkie podstawy kasacyjne z wyjątkiem tej, w której zarzuca się naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., sprowadzające się twierdzenia, iż Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, iż B. Spółka z o.o. w Lublinie, która brała udział w postępowaniu zakończonym postanowieniem Stołecznego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2009 r. nr [...], nie brała udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tego postanowienia.
Ta podstawa kasacyjna jest niezasadna, gdyż w orzecznictwie przyjmuje się, że sąd administracyjny, rozpoznający skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającemu innemu podmiotowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (np. wyrok NSA z 21 października 2009 r., sygnatura akt II OSK 1628/08).
Na skutek wyroku NSA sprawa administracyjna będzie ponownie rozpoznana przez organ administracji, który podczas ponownego rozpoznania dołączy do akt decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 1971 r. i umożliwi stronom postępowania przedstawienie stanowisk co do zakresu jej obowiązywania w kontekście uzasadnienia uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Organ administracji rozważy też czy nie zachodzą inne przyczyny nieważności postanowienia Stołecznego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2009 r. nr [...]. W szczególności zwróci uwagę na to, że postanowienie to zostało wydane m.in. na podstawie porozumienia pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a m.st. Warszawą z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie powierzenia m.st. Warszawie prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody Mazowieckiego, realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego nr 138, poz. 4314 ze zm.), z którego wynika, że Stołeczny Konserwator Zabytków działa z upoważnienia Prezydenta m.st.
Warszawy. Zatem, skoro organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wójt, burmistrz, prezydent miasta (art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) to w przypadku uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 tej ustawy z organem ochrony zabytków dochodzi do sytuacji, w której organ administracji załatwiający sprawę oraz organ administracji współdziałający w wydaniu decyzji, to ten sam organ administracji. W takim przypadku, jak się przyjmuje w orzecznictwie (np. uchwała NSA z 9 kwietnia 2001 r., sygnatura akt OPK 26/00, wyrok NSA z 24 września 2009 r., sygnatura akt II OSK 1455/08, oraz wyrok WSA w Gdańsku z 8 listopada 2006 r., sygnatura akt II SA/Gd 719/05), uzgodnienie jest niedopuszczalne, gdyż z istoty art. 106 k.p.a., który, jak wynika z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest stosowany do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy, wynika, iż ma on zastosowanie w przypadku współdziałania dwóch różnych organów administracji.
Rzeczą organu administracji będzie zatem rozważenie, czy ta wykładnia ma także zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, w której do połączenia kompetencji organu załatwiającego sprawę i współdziałającego w załatwieniu sprawy doszło na skutek przekazania kompetencji porozumieniem.
Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz skargi, NSA na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania za obie instancje.