Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 301/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku.
W skardze wywiedzionej od powyższego wyroku Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak:[...], wskazując, że wykonanie decyzji rodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody finansowej, a także spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w postaci nakazania Wspólnocie Mieszkaniowej usunięcia występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu poprzez wykonanie określonych robót budowlanych, mimo iż wspólnota nie posiada środków na ich wykonanie oraz mimo że wykonanie narzuconych przez organ administracyjny robót nie jest uzasadnione. Uzasadnienie dla wstrzymania wykonania decyzji organu administracyjnego strona skarżąca wywodzi z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej oraz z treści przedstawionych zarzutów kasacyjnych opisanych na wstępie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie.
Po oddaleniu skargi, skarżący, który wniósł skargę kasacyjną może wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07; ONSAiWSA z 2007 r., Nr 4, poz. 77). Uwzględnienie takiego wniosku jest możliwe, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 61 § 3 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Wskazany przepis umożliwia sądowi wstrzymanie nie tylko aktu będącego przedmiotem skargi, lecz również innych aktów podjętych w sprawie. Należy wskazać, że granicę orzekania przez sąd administracyjny stanowi stosunek administracyjnoprawny wyznaczający przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a więc sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym (por. J.P.Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 291). Przedmiotem orzekania sądu administracyjnego jest sprawa, której granice wyznacza tożsamość elementów podmiotowych – podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków oraz tożsamość przedmiotowa, a więc tożsamość praw i obowiązków opartych na danej podstawie prawnej i faktycznej (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001, Nr 1, poz. 7; T.Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Warszawa 2005, s. 300). Tak szerokie materialnoprawne rozumienie pojęcia "sprawy" w zakresie wskazanym w art. 61 § 3 P.p.s.a. powoduje, że wstrzymaniu może podlegać nie tylko zaskarżony akt, ale również akty wydane przez organ I instancji oraz akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli (por. postanowienia NSA: z 18 marca 2014 r., II OSK 2793/13, z 23 maja 2014 r., II OSK 2809/13). Tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej, umożliwia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym w ramach postępowania dotyczącego kontroli decyzji wydanych w postępowaniu nadzwyczajnym.
W niniejszej sprawie skarżąca domagała się wstrzymania wykonania wyłącznie decyzji wydanych w postępowaniu nadzwyczajnym, a mianowicie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z [...] lutego 2017 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] w sprawie odmowy zmiany ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z [...] lutego 2015 r. nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej nieruchomości [...] usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu poprzez wykonanie określonych robót budowlanych. Wnioskiem nie objęła natomiast decyzji PINB [...] z [...] lutego 2015 r. nr [...] nakładającej obowiązki i określającej termin ich wykonania. Z powyższego wynika, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji o odmowie zmiany decyzji ostatecznej nie przełoży się na wstrzymanie wykonania decyzji nakładającej obowiązki na skarżącą.
Inaczej rzecz ujmując, wstrzymanie wykonania decyzji odmownych nie spowoduje, że decyzja nakładająca obowiązki z zakresu prawa budowlanego wydana w trybie zwykłym nie będzie podlegać wykonaniu. Obowiązki nią objęte będą mogły podlegać egzekwowaniu w drodze przymusu państwowego, niezależnie od wstrzymania wykonania ww. decyzji odmownych.
Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z treści art. 61 § 1 P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu, ani czynności. Od powyższej zasady są wyjątki. Przepis art. 61 § 3 P.p.s.a. stanowi, że po przekazaniu skargi sądowi, sąd może, na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, za wyjątkiem wskazanym w tym przepisie. Z konstrukcji tej normy prawnej wynika, iż ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie kontrolowanego aktu faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków.
Innymi słowy warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i ich konkretyzacja w przedstawionym przez stronę materiale dowodowym. Uzasadnienie wniosku powinno się odnosić do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanego aktu spoczywa na wnioskodawcy.
Analizując pod tym względem argumentację skarżącej, uznać należy, że wniosek o wstrzymanie nie zasługiwał na uwzględnienie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji należy co najmniej uprawdopodobnić wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Należy jednak podkreślić, iż konieczne jest przy tym przytoczenie spójnej argumentacji, popartej faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Ogólnikowe wywody strony dotyczące konieczności poniesienia kosztów związanych z obowiązkiem wykonania nałożonych nakazów nie stanowią wystarczającej podstawy pozwalającej uznać, iż wykonanie decyzji spowoduje po stronie skarżącej powstanie trudnych do odwrócenia skutków lub znacznej szkody. Strona przywołując okoliczność poniesienia kosztów finansowych (bez ich sprecyzowania) winna poprzeć swoje twierdzenia stosownymi informacjami dotyczącymi m.in. bilansu zysków i strat z ostatniego roku, w tym w szczególności wysokości przychodów i dochodów jakie uzyskuje.
Brak powyższych danych uniemożliwia ocenę, w jaki sposób konieczność wykonania decyzji i poniesienia wynikających z tego kosztów i w jakiej wysokości wpłynie na sytuację skarżącej, w szczególności, w jaki sposób – uwzględniając sytuację finansową skarżącej – spowoduje niebezpieczeństwo powstania znacznej szkody, czy też trudnych do odwrócenia skutków.
Podstawą udzielenia ochrony tymczasowej nie mogą być twierdzenia skarżącej o bezcelowości czy niezasadności nałożonych obowiązków ani zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, które odnoszą się do legalności zaskarżonej decyzji. Analiza zaskarżonych aktów na etapie rozpoznawania wniosku o ich wstrzymanie jest przedwczesna.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.