Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2793/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt: VII SA/Wa 648/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.M. i W.M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] lutego 2013 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B.M. i W.M. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [..] stycznia 2013 r., znak: [..], działając na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B. i W.M. – odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] grudnia 2011 r., nr [..].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia [..] sierpnia 2011 r., Nr [..] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kutnie nakazał B.M. i W.M. rozbiórkę wykonanych nowych schodów wejściowych w miejscu istniejących i samowolnie wykonanego podjazdu dla wózków towarowych do sklepu wielobranżowego zlokalizowanego w K. przy ul. [..].

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [..] grudnia 2011 r. Nr [..], po rozpatrzeniu odwołania W.M., utrzymał w mocy ww. decyzję organu powiatowego z dnia [..] sierpnia 2011 r.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt: II SA/Łd 211/12 oddalił skargę B.M. i W.M. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] grudnia 2011 r. Nr [..].

Pismem z dnia 24 października 2012 r., uzupełnionym pismem z dnia 29 listopada 2012 r., B.M. i W.M. (reprezentowani przez M.M.) złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] grudnia 2011 r.

Po rozpatrzeniu wniosku organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] grudnia 2011 r. Nr [..], uzasadniając, że zachodzi przeszkoda przedmiotowa do wszczęcia postępowania w sprawie.

Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt: I OPS 6/09, organ wskazał, że po przeanalizowaniu argumentów skarżących zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, stwierdził, że są one tożsame, zatem były już badane przez Sąd.

Przywołując treść przepisu art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), organ wskazał, że sprawa zgodności decyzji z prawem nie może być zatem odmiennie oceniona ani przez organ administracji publicznej, ani przez sąd administracyjny, a na organie ciąży obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu.

Wskazał także, że oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracji publicznej drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Ewentualne próby stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd (oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) są niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [..] lutego 2013 r., znak: [..], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B. i W.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [..] stycznia 2013 r. znak [..].

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy ponownie powołał się na wydany już w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt: II SA/Łd 211/12, którym sąd oddalił skargę na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] grudnia 2011 r. Nr [..], a która była objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Powołał się również na uchwałę NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, zgodnie z którą w wypadku oddalenia przez sąd administracyjny skargi na rozstrzygnięcie niedopuszczalnym jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tegoż rozstrzygnięcia i podważanie ustaleń dokonanych przez sąd. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia bądź decyzji, sąd administracyjny z urzędu brał pod uwagę czy nie jest ona dotknięta wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

Skoro Sąd oddalił skargę na ww. rozstrzygnięcie, to tym samym uznał, iż nie jest ono dotknięte tego typu wadą. Oddalenie przez sąd administracyjny skargi na rozstrzygnięcie objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności, zamyka organowi drogę do stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia, w sytuacji, gdy przyczyny wadliwości były zbadane przez Sąd. Przeciwna teza naruszałaby zasadę związania organów oceną prawną wyrażoną przez sąd administracyjny.

Odnosząc się do zarzutów skarżących organ wyjaśnił, że jeśli przyczyny nieważności nie występowały w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zarzuty wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Łódzkiego WINB z dnia [..] grudnia 2011 r., były podnoszone w skardze na tę decyzję. Po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji. W takim przypadku należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] lutego 2013 r. złożyli B.M. i W.M. wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [..] z dnia [..] grudnia 2011 r.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili:

1. - możliwość naruszenia art. 63 i 64 k.p.a., odnośnie spełnienia wymogów formalnych oraz merytorycznych koniecznych do wszczęcia postępowania administracyjnego pisma W. Ł. z dnia 10 sierpnia 2004 r. skierowanego do PINB Kutno. W sytuacji niespełnienia powyższych wymogów sprawę dotyczącą schodów oraz podjazdu od początku należy zakwalifikować jako nieważną,
2. - rażące naruszenie art. 75, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 k.p.a., poprzez zignorowanie w toku sprawy istotnych dowodów mających wpływ na wynik sprawy, jakimi są pobrane przez PINB Kutno próbki fragmentów podestu schodów oraz ich fotografie, czynność ta powinna być udokumentowana w postaci protokołu, a następnie wykorzystana w sprawie, co z kolei narusza art. 67 § 1 i § 2 ust 3 k.p.a. Jednakże w aktach sprawy nie ma protokołu z oględzin, ani stanowiska PINB co do zebranych materiałów dowodowych,
3. - rażące naruszenie 78 k.p.a., gdyż prośba o przeprowadzenie dodatkowego dowodu, mającego wpływ na inne rozstrzygnięcie, w postaci oględzin, została zignorowana przez GINB w Warszawie,
4. - naruszenie art. art. 77, art. 80, art. 107 k.p.a., poprzez uznanie przez GINB jakoby argumenty użyte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB Kutno oraz WINB Łódź były tożsame ze skargą wniesioną do WSA w Łodzi na przedmiotowe decyzje,
5. - naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 i 5 k.p.a., powodujące nieważność z mocy prawa decyzji WINB Łódź nr [..] oraz PINB Kutno nr [..], wobec nieujawnienia okoliczności, które wyszły na jaw po zakończeniu postępowania oraz nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji a nieznanych organowi, który wydał decyzję,
6. - naruszenie art. 234 § 1 k.p.a., poprzez zignorowanie argumentów zawartych w skardze z dnia 28 stycznia 2013 r. skierowanych do GINB na dotychczasowe wadliwe działania WINB oraz PINB,
7. - naruszenie art. 91 pkt 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącej, że ratyfikowane przez Rzeczpospolitą Polskę umowy konstytuujące organizację międzynarodową mają pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. Poprzez nie zastosowanie przepisów Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. oraz Dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r., doszło do błędnej wykładni i złego pojęcia definicji obiekty budowlane, a co za tym idzie niewłaściwego zastosowania art. 48 ustawy prawo budowlane,
8. - rażące naruszenie ustawy Prawo budowlane, tj. art. 18, art. 20, art. 21, art. 21a, art. 22 oraz art. 23, gdyż prace dotyczące schodów oraz podjazdu były wykonywane w okresie zgłoszeniowym, podczas rozbudowy Sklepu Wielobranżowego, nad którymi cały czas czuwał inspektor budowlany K., sprawujący jednocześnie funkcję projektanta oraz kierownika budowy. Osoba pełniąca ww. funkcje, obowiązana jest nadzorować zgodność robót z projektem i przepisami, a w razie stwierdzenia naruszeń zobowiązana jest do wstrzymania robót oraz powiadomienia o nieprawidłowościach inwestora. Ewentualne niedopatrzenia osoby sprawującej funkcje nadzoru nie powinny obciążać Inwestorów.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa.

W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] lutego 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [..] stycznia 2013 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd wskazał, że bezspornym w sprawie jest, że skarżący zwrócili się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] grudnia 2011 r. Nr [..], utrzymującej w mocy niekorzystną dla B.M. i W.M. decyzję rozbiórkową Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie z dnia [..] sierpnia 2011 r., Nr [..].

W sprawie niesporne jest także, że decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] grudnia 2011 r. Nr [..] była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokiem z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt: II SA/Łd 211/12, skargę oddalił.

W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010 r. nr 2, poz. 18, wskazano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany wcześniej wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Skoro wyrok oddalający skargę jest prawomocny, to zawarta w nim ocena co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może być podważona w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, chyba że podniesione zostaną kwestie, które nie były badane przez sąd administracyjny we wcześniejszym postępowaniu.

W uzasadnieniu tej samej uchwały dalej wskazano jednocześnie, że: "Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu administracyjnego oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Pomimo bowiem użycia w art. 153 p.p.s.a. pojęcia "orzeczenie", chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. To w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, tj. ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Oceny te są zawsze rezultatem konstruowania tzw. zwrotów stosunkowych o zgodności/niezgodności z normą prawną zaskarżanych aktów lub czynności organów administracji publicznej (teoretyczne podstawy tej koncepcji wytyczył J. Wróblewski: Zwroty stosunkowe – wypowiedzi o zgodności z normą, "Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego.

Nauki Humanistyczno-Społeczne", seria I, Prawo, z. 62, Łódź 1969, s. 3 i n.)." [...] i dalej: "W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). [...] Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić czy składniki oceny prawnej sądu posiadającej przymiot powagi rzeczy osądzonej czynią żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 k.p.a.).

Dopełnienie przez właściwy organ administracji publicznej tak rozumianej, wstępnej kwalifikacji złożonego żądania może napotykać na zasadnicze trudności wówczas, gdy nie dojdzie do sporządzenia uzasadnienia wyroku. Zaniechanie przez stronę postępowania sądowoadministracyjnego wystąpienia ze stosownym wnioskiem w przewidzianym prawem terminie sprawi, iż przeprowadzenie badania, o którym mowa, będzie musiało z konieczności ograniczyć się do analizy dostępnych organowi administracji publicznej oraz przedstawionych przez wnoszącego żądanie informacji."

Biorąc zatem pod uwagę wykładnię zawartą w uchwale NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09, na którą powołuje się organ orzekający w sprawie zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, Sąd pierwszej instancji wskazał, że ww. wyrok Sądu w Łodzi z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 211/12 nie zawierał uzasadnienia, czyli żadna ze stron tamtejszego postępowania nie złożyła wniosku o sporządzenie uzasadnienia tego wyroku. To z kolei daje podstawy by sądzić, że argumentacja zawarta w skardze na tę decyzję i we wniosku o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji nie musiały się dokładnie pokrywać. A to z kolei powoduje, że organ, po wykluczeniu negatywnych przesłanek do wszczęcia postępowania nieważnościowego, winien wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] grudnia 2011 r. Nr [..] i przeprowadzić jego merytoryczną kontrolę według kryteriów postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny przedmiotowej, czyli jak w niniejszej sprawie, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., może mieć bowiem miejsce jedynie w sytuacjach niespornego ustalenia przez organ co było przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu, a zatem czy jest on związany oceną prawną, która odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Z uwagi na fakt, że wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 września 2012 r. nie zawierał uzasadnienia, nie można z całą pewnością tego stwierdzić wobec czego organ nie mógł odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W tej bowiem sytuacji organ postępowanie winien wszcząć, a następnie przeprowadzić merytoryczną analizę zarzutów skarżących, a także czy były one przedmiotem skargi w sprawie II SA/Łd 211/12 i wniosku o stwierdzenie nieważności.

Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Sąd orzekł jak w wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt: II SA/Wa 648/13 wywiódł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. - art. 61a § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że organ nie miał prawa wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skontrolowanej uprzednio przez sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym, który oddalił skargę na przedmiotową decyzję (uznając, iż jest ona zgodna z prawem), ponieważ nie sporządziwszy uzasadnienia do wyroku, nie wyjaśnił, czy badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, brał z urzędu pod uwagę przesłanki, o których mowa wart. 156 § 1 k.p.a., podczas gdy w świetle powołanych powyżej przepisów organ miał prawo wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skontrolowanej uprzednio przez sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym, który oddalił skargę na przedmiotową decyzję (uznając iż jest ona zgodna z prawem), pomimo iż nie sporządziwszy uzasadnienia do wyroku, nie wyjaśnił czy badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, brał z urzędu pod uwagę przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a;
2. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skargi wniesionej przez B. i W.M., podczas gdy skarga powinna zostać oddalona.

Wskazując na powyżej przedstawione zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, zaś oddalając ją przesądza o zgodności decyzji administracyjnej z prawem. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 września 2012 r., stosownie do art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiąże nie tylko strony i sąd, który go wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby.

Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, LEX Nr 530338, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Identyczne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1087/11, LEX Nr 1234059.

Wprawdzie na podstawie art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz.

18) art. 157 § 3 k.p.a. został uchylony, to jego rolę w obowiązującym stanie prawnym pełni art. 61a § 1 k.p.a., na podstawie którego organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie jego wszczęcia zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z sytuacją unormowaną w art. 61 a § 1 k.p.a. mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie z uwagi na wydany uprzednio wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 września 2012 r. należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [..] z dnia [..] grudnia 2011 r., znak: [..].

Wprawdzie do wyroku WSA w Łodzi z dnia 6 września 2012 r. nie zostało sporządzone uzasadnienie, to jednak Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał porównania zarzutów podnoszonych przez B. i W.M. w skardze do WSA w Łodzi z zarzutami podnoszonymi w pismach dotyczących żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego stwierdzając, że są one tożsame.

W związku z powyższym nie ma możliwości, aby przywołane przez skarżących okoliczności mogły znaleźć się poza zakresem kontroli sądowej w sprawie o sygn. akt: II SA/Łd 211/12, gdyż sąd kontrolując zaskarżoną decyzję, musiał badać z urzędu przesłanki powołane przez skarżących.

Wyżej wskazany tok postępowania potwierdził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2739/12 wskazując, że trafne jest stanowisko organu porównujące zarzuty skarżących zawarte w skardze do sądu we wniosku o stwierdzenie nieważności, w sytuacji gdy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi nie został opatrzony pisemnym uzasadnieniem.

W świetle art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 powyższej ustawy sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 §1 k.p.a. lub w innych przepisach. W świetle powyższego, po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną, niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, a tym samym podważanie ustaleń dokonanych przez sąd.

Skarżący kasacyjnie powołał się na wyrok NSA z dnia 10 lutego 2003 r., II SA 815/01, w którym Sąd wskazał iż "(...) Wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią zatem jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych (...). Po wyroku oddalającym skargę, niedopuszczalne więc byłoby stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym".

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, w przedmiotowej sprawie niewątpliwie nie można zarzucić organowi, że wydając postanowienie z dnia [..] lutego 2013 r., znak: [..] oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [..] stycznia 2013 r. znak: [..], naruszył prawo.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu B.M. i W.M. wskazali, że skarga kasacyjna winna podlegać oddaleniu z następujących powodów:

1. - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej skardze wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku, jednak nie wiadomo w jakim zakresie: w całości czy też w części;
2. - istotne zagadnienie prawne wymagające rozstrzygnięcia nie zostało w skardze wskazane, a nadto sformułowane zarzuty są bezzasadne;
3. - pominięta została w sprawie istotna okoliczność, że doszło w toku postępowania do naruszenia przez GINB art. 157 k.p.a. - polegające na niewszczęciu z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności, chociaż wszczęcie go z urzędu było prawnie uzasadnione i konieczne;
4. - doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania uzasadniających uchylenie orzeczeń i decyzji w celu ponownego zgodnego z prawem ich wydania z uwzględnieniem zarzutu bezczynności art. 35 i 37 k.p.a. - poprzez nierozpoznanie wniosku o dokonanie oględzin, podczas gdy organ powinien rozpoznać wniosek o dokonanie oględzin, a także rozpoznać merytorycznie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [..] i [..];
5. - doszło do rażącego naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. - gdyż nie można wydać postanowienia, w oparciu o luźne stwierdzenie "tożsamości" argumentów zawartych w skardze oraz we wniosku bez podania podstawy prawnej oraz faktycznego wyjaśnienia swojego stanowiska. Oprócz tego uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wskazuje, jakie fakty i okoliczności stanowią uzasadnienie zarzutów, jaka jest faktyczna i prawna podstawa zarzutów.

Skarżący B.M. i W.M. wnieśli o:

1. - oddalenie skargi kasacyjnej w całości;
2. - rozważenie przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznania zarzutów postawionych przez B. i W.M. w toku wcześniejszych postępowań, tj. zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego;
3. - jasne wskazanie w orzeczeniu kończącym postępowania wytycznych dla organów administracyjnych, jakie czynności winny zostać podjęte, a w szczególności nakazanie przeprowadzenia (załączenia) znajdujących się w aktach sprawy dowodów z oświadczenia M.R., przepisów Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. oraz Dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r., jak również pisma PINB Kutno z dnia 24 czerwca 2008r. informującego o fakcie dokonania oględzin schodów w dniach 23-24 czerwca 2008 r. (z których nie został sporządzony protokół) celem ustalenia, iż Postanowienia GINB nie były zgodne z prawem oraz że przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej mogą pojawić się po przeprowadzeniu postępowania sądowego (zgodnie z art. 106 p.p.s.a).

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, co następuje:

W odpowiedzi na pierwsze twierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, obejmujące art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzono, że charakter wiążący danego prawomocnego orzeczenia sądu nie posiada wymiaru absolutnego. Istnieją bowiem przypadki, w których można wyłączyć wiążącą moc wyroku. Postępowanie wedle art. 156 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem działania organów administracyjnych, który wyłącza również ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych mającą swój wyraz w art. 16 § 1 k.p.a. Stąd możliwe jest również rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym orzeczeniem sądu, jednak w zakresie, w jakim nieważności tej nie badał sąd administracyjny. Pogląd ten jest w pełni popierany przez uchwałę NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt: I OPS 6/09: "Podejmując próbę odpowiedzi na pytanie postawione we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich uregulowania te trzeba rozpatrywać wraz z art. 171 p.p.s.a., w myśl którego, prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej "tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia".

Z kolei art. 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, iż fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakie tylko "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego" - T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 515".

Podniesiono dalej, że orzeczenie NSA I OPS 6/09 jednoznacznie wyznacza tryb postępowania w przypadku, gdy decyzja która jest przedmiotem postępowania nieważnościowego z mocy art. 156 k.p.a., była już badana przez sąd. Przy czym sam fakt uprzedniej analizy decyzji przez sąd nie stanowi przeszkody przedmiotowej w postępowaniu nieważnościowym. Dopiero dokładna i rzetelna weryfikacja uzasadnienia wyroku z zarzutami zawartymi we wniosku o stwierdzenie nieważności może ujawnić przedmiotową przeszkodę do rozpatrzenia merytorycznego spawy. W przypadku zaś, gdy brak jest uzasadnienia wyroku, należy posłużyć się dostępnymi informacjami. Na tej postawie wyróżnione są dwie alternatywy, a nie jedna, na którą powołuje się GINB w skardze kasacyjnej. Otóż organ administracyjny wszczyna postępowanie i merytorycznie rozpoznaje wniosek albo wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania: "Wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego rodzi - w świetle przedstawionych wywodów - konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić czy składniki oceny prawnej sądu posiadającej przymiot powagi rzeczy osądzonej czynią żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 k.p.a.). Dopełnienie przez właściwy organ administracji publicznej tak rozumianej, wstępnej kwalifikacji złożonego żądania może napotykać na zasadnicze trudności wówczas, gdy nie dojdzie do sporządzenia uzasadnienia wyroku. (...) Zaniechanie przez stronę postępowania sądowoadministracyjnego wystąpienia ze stosownym wnioskiem w przewidzianym prawem terminie sprawi, iż przeprowadzenie badania, o którym mowa, będzie musiało z konieczności ograniczyć się do analizy dostępnych organowi administracji publicznej oraz przedstawionych przez wnoszącego żądanie informacji.

Uwzględniająca ogół okoliczności konkretnego przypadku ocena w przedmiocie dopuszczalności przeprowadzenia postępowania co do przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji znajdzie tym samym formalny wyraz w postaci decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania, bądź też stworzy podstawę dla dokonania czynności wewnętrznego urzędowania, otwierającej drogę do rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej w formie decyzji o zasadności wniesionego żądania."

Analizując kodeks postępowania administracyjnego oraz ponownie uchwałę siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2009 r., należy wysunąć wniosek, że art. 156 k.p.a. nie przewiduje żadnych ograniczeń co do możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu. Jak już wcześniej wspomnieliśmy jest to nadzwyczajny tryb postępowania, w którym przesłanką do odmowy rozpoznania powinno być nie spełnienie warunków określonych w punktach 1-7 art. 156 k.p.a. Dodatkowo istnieje duże prawdopodobieństwo, że sąd administracyjny nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy wydające decyzje administracyjne.

Zatem argumentacja związana z art. 61 k.p.a. jest bezzasadna. - "Nie wnikając w racje, które legły u podstaw przyjętej przez ustawodawcę konstrukcji prawnej, trzeba wskazać, że w k.p.a. brak jest tego rodzaju ograniczenia (przepisu wyłączającego całkowicie lub w odniesieniu do niektórych przesłanek z art. 156 § 1 możliwość merytorycznego rozpoznania żądania stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego). (...) Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania."

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zarzuty zawarte w skardze z dnia 30 stycznia 2012 r. na decyzję WINB [..] oraz w pismach z dnia 24 października 2012 r., 26 listopada 2012 r., 18 stycznia 2013 r. są tożsame. Z twierdzeniem tym nie zgadzają się skarżący. Przy czym GINB w postanowieniach z dnia [..] stycznia 2013 r. oraz [..] lutego 2013 r. w ogólne nie uzasadnił swojego zdania, co z kolei narusza art. 124 § 2 k.p.a., gdyż nie można nazwać uzasadnieniem luźnego stwierdzenia "tożsamy" bez podania podstawy prawnej oraz faktycznego wyjaśnienia swojego stanowiska. Zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 15 czerwca 2012 r., I SA/Kr 550/12 - pod pojęciem tożsamy należy rozumieć zawierający łącznie identyczne argumenty, stan faktyczny, stanowisko własne. Jeśli chociaż jeden z wyżej wymienionych warunków nie jest taki sam w porównywanych wnioskach czy też skargach, nie można uznać ich za tożsame.

Jak wynika z porównania skargi oraz wniosków z dnia 24 października 2012 r., 26 listopada 2012 r., 18 stycznia 2013 r. sformułowane problemy prawne jak również własne stanowisko nie są identyczne.

Skarga z dnia 18 marca 2013 r. na postanowienie GINB zawierała kolejne niezwykle istotne aspekty sprawy mające wpływ na merytoryczne stwierdzenie nieważności decyzji [..] WINB.

Strony skarżące wniosły zgodnie z art. 106 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o przeprowadzenie dowodu w postaci oświadczenia M.R. z dnia [..] lutego 2013; weryfikacji przepisów Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. w powiązaniu z Dyrektywą 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r.; oraz braku protokołu z oględzin schodów i podjazdu dokonanych przez PINB Kutno w dniach 23-24 czerwca 2008 r., w celu ustalenia, że zarzuty w sprawie nie są tożsame ze skargą z dnia 30 stycznia 2012 r. oraz stwierdzenia faktu, że mogą powstać po wydaniu prawomocnego wyroku przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji - a co za tym idzie postanowienie GINB zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa. Przedmiotowy wniosek powinien być merytorycznie rozpatrzony, a decyzje PINB [..] i WINB [..] unieważnione.

Wniesiono również, aby NSA w zaleceniach nakazał Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w celu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W niniejszym wypadku jest to całkowicie zasadne, gdyż WSA w zaskarżonym wyroku nakazał merytoryczne rozpoznanie sprawy przez GINB. W odniesieniu do powyższego konieczne jest oddalenie skargi kasacyjnej, a co za tym idzie pozostawienie prawomocnym orzeczenia o sygn. akt: VII SA/Wa 648/13.

Skarga na postanowienie GINB zawierała zarzuty między innymi w odniesieniu do art. 67 i 80 k.p.a. oraz art. 91 pkt 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. w powiązaniu z Dyrektywą 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r.

Rażące naruszenie prawa, jakie miało miejsce w toku prowadzenia postępowania dotyczącego schodów i podjazdu ma postać braku wyników badań dotyczących pobranych przez PINB Kutno podczas ostatnich oględzin (23-24 czerwca 2008 r.) fragmentów odłupanego podestu przy schodach, którego celem było ustalenie, w jaki sposób były wykonane roboty a następnie prawidłowa kwalifikacja tychże robót. Jednak w aktach sprawy nie ma wyników przeprowadzonej ekspertyzy, co stanowi rażące naruszenie prawa gdyż zgodnie z art. 67 k.p.a. obowiązkiem inspektorów było sporządzenie protokołu. Ma to fundamentalne znaczenie w sprawie, ponieważ dowodzi że schody nie były budowane od nowa. "W tej sytuacji art. 75 k.p.a. jako przepis zapewniający możliwość obrony swych interesów i praw zyskuje dodatkową motywację. Jego ograniczenie, w drodze pozanormatywnej, przez aprobatę dla rutynowej praktyki organów administracji ułatwiających sobie pracę - musi być oceniony jako zjawisko wysoce naganne i rażące naruszenie prawa. (...) W tej sytuacji uznać należy, iż wprowadzenie sztywnej teorii dowodowej w pewnej sferze, w drodze praktyki organów administracji narusza zasady k.p.a., poprzez arbitralne ograniczenie zakresu art. 75 k.p.a., co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a." (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2000 r., VSA 2182/99).

Nowy aspekt sprawy - niedopatrzenie organów administracyjnych podczas ostatnich oględzin ujawnia również dowód w postaci oświadczenia M. R., zgodnie z którym pod schodami nie ma nowych fundamentów a zatem nie było budowy. Wychodzi to również naprzeciw zeznaniom świadków Państwa Ł. Ponadto za stwierdzeniem nieważności przemawiają również przesłanki ekonomiczne i użytkowe, tj. poprawa bezpieczeństwa poprzez naprawę uszkodzeń schodów, jak również niemożliwość funkcjonowania sklepu bez schodów (vide: III ARN 15/94 z dnia 8 kwietnia 1994 r.).

Dodatkowo fakt błędnej kwalifikacji schodów potwierdzają przepisy Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. oraz Dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r., które definiują obiekt budowlany jako samodzielny twór mogący pełnić samodzielną funkcję użytkową. Termin ten nie ma zastosowania w przypadku schodów i podjazdu, które autonomicznie nie spełniają swojej funkcji. Zgodnie z § 66 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - w celu zapewnienia dostępu do pomieszczeń położonych na różnych poziomach należy stosować schody stałe. Ignorowanie przepisów europejskich aktów prawnych, które w odniesieniu do art. 249 Traktatu Wspólnoty Europejskiej, wiążą wszystkie państwa członkowskie UE, powoduje kolejne rażące naruszenie prawa a mianowicie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która oznajmia, iż Międzynarodowa Ratyfikowana Umowa ma pierwszeństwo w przypadku kolizji z Ustawą (II SA 1682/98).

Prezentacja własnego stanowiska, które opiera się na zupełnie innej argumentacji i co ważne na innych przepisach prawa oraz dodatkowo podparta jest tezami z judykatury nie może być w okolicznościach niniejszej sprawy uznana za identyczną.

Wskazano, że ustawodawca tworząc art. 156 k.p.a. przyjmował możliwość, w której pojawią się przesłanki do stwierdzenia nieważności, których sąd nie dostrzegł w trakcie badania decyzji. Z tymi przesłankami – w ocenie skarżących - mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Postawę tą popiera również cytowana kilkukrotnie uchwała o sygnaturze akt I OPS 6/09. Co prawda przywołany jest tutaj art. 249 § 1 Ordynacji Podatkowej, jednak art. 156 k.p.a. oraz 247 Ordynacji podatkowej prezentują identyczne przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, przy czym przepisy k.p.a. są łagodniejsze, gdyż nie determinują merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności od faktu, iż skarga na zaskarżaną decyzję była weryfikowana przez sąd. - "Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, iż fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego" - T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Komentarz, Warszawa 2009, s. 515. Z tezą tą kłócą się wszakże dalsze spostrzeżenia autora, iż niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności "decyzji prawomocnej" (takiej, od której prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego oddalono skargę), zaś wszystkie przyczyny nieważności "mogą zostać ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym", ich zasadność podważa choćby wzmiankowane już uregulowanie wprowadzone przepisem art. 249 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Mimo kierowanych pod jego adresem zastrzeżeń, musi ono być uznane za przejaw poczucia realizmu ustawodawcy, który licząc się z możliwością niedostrzeżenia przez sąd administracyjny jednej z wad kwalifikujących do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, potraktował to jako okoliczność stanowiącą wyjątek od określonej w § 1 zasady".

Zatem twierdzenie jakoby przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji nie mogłyby pojawić się po wydaniu orzeczenia nawet poparte wyrokiem sądu w tym przypadku nie ma zastosowania. W związku z powyższym zaistniała sytuacja, w której teoria, że "wszystkie przesłanki do stwierdzenia nieważności mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym" nie sprawdza się w praktyce. Ma na to wpływ zmiana przepisów prawa bądź też interpretacji prawa, które w pewnych przypadkach mają moc wsteczną, czyli odnoszą się do skutków i zdarzeń prawnych mających miejsce w przeszłości. Jest to zgodne z art. 3 Kodeksu Cywilnego, do którego to kodeksu wiele odniesień ma również postępowanie administracyjne. Przy czym właściwość mocy wstecznej przepisów prawa nie jest wyłączona wobec k.p.a.

Wskazano, że funkcją prawa jest ochrona interesu prawnego obywateli, strzeżenie praworządności, przy czym praktyka gospodarcza stwarza wiele zdarzeń do których prawo musi się nieustannie dostosowywać. Pogląd ten został podzielony przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 kwietnia 1994 r. - sygn. akt: III ARN 15/94 "W orzeczeniu w sprawie I PA 5/92 Sąd Najwyższy wyraził też pogląd, iż nie ma przeszkód dla skorygowania praktyki lub wykładni prawa, którą stosujący prawo uznaje za niewłaściwą, jednakże powinno to następować pro futuro. Obowiązkiem zaś właściwego organu jest mniejsze rozpowszechnienie informacji na ten temat wśród potencjalnie zainteresowanych tak, aby obywatele mogli kształtować swą sytuację w warunkach godziwego ryzyka prawnego, odpowiadającego wymaganiom rzetelności w stosunku obywatel - administracja w demokratycznym państwie prawnym. Zaś zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego w sprawie I PRN 34/91 prawo powinno być stosowane w taki sposób, by nie stawało się pułapką dla obywatela i by mógł on układać swe sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania działań. W praworządnym państwie bowiem obywatel jest w stanie przewidzieć prawne rezultaty swych działań i może się do nich rozsądnie przygotować".

Skarżący wskazali także, że zgodnie z art. 157 k.p.a. postępowanie nieważnościowe wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Organy PINB i WINB rozpoznając sprawę schodów i podjazdu poczyniły szereg działań naruszających prawo, ma to swój wyraz między innymi w podjęciu decyzji rozbiórkowej na podstawie oględzin sprzed kilku lat. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest orzekanie w oparciu o aktualny stan faktyczny i niedopuszczalnym jest podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o materiał dowodowy zebrany dwa, trzy lata wstecz, nawet jeśli kolejne czynności kontrolne miałyby tylko potwierdzić dokonane wcześniej ustalenia. Tym bardziej fakt niesporządzenia protokołu z oględzin odnoszący się do sposobu i zakresu wykonania robót dotyczących schodów i podjazdu, stanowi rażące naruszenie prawa.

Zarzucono również bezczynność GINB w działaniu (art. 35 i 37 k.p.a.). Skarżący wskazali, że w uzupełnieniu z dnia 26 listopada 2013 r. wniosku o stwierdzenie nieważności, prosili o dokonanie oględzin ze względu na zmianę klasyfikacji charakteru robót dotyczących schodów przez PINB w dokonanych przez organ oględzinach na przestrzeni kilku lat. Jednak prośba ta pozostawiona został beza odpowiedzi. W tej sytuacji GINB mógł wszcząć postępowanie z urzędu zgodnie z art. 157 k.p.a.

Kolejny zarzut obejmuje art. 124 § 2 k.p.a. gdyż w uzasadnieniu postanowień GINB pobieżnie analizując wnioski stwierdził, iż są one "tożsame". Nie można nazwać uzasadnieniem luźnego stwierdzenia "tożsamy" bez podania podstawy prawnej oraz faktycznego wyjaśnienia swojego stanowiska. Zadaniem organu jest dokładnie badanie stanu faktycznego, jak również udzielanie pouczeń i wskazówek, w celu ochrony interesu prawnego obywateli.

W piśmie z dnia 6 lutego 2015 r. B.M. i W.M. uzupełnili swoją odpowiedź na skargę kasacyjną. Wnieśli o:

1. - oddalenie skargi kasacyjnej w całości;
2. - przekazanie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji PINB [..] oraz WINB [..] Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego celem ponownego tym razem merytorycznego rozpoznania;
3. - dopuszczenie nowego istotnego dowodu w sprawie, jakim jest Ocena Techniczna sporządzona przez Z.P. z dnia [..] lipca 2013 r., dotycząca Stanu technicznego elementów budynku Sklepu Wielobranżowego w K. - schody z podjazdem, ujawniająca okoliczność, że pod przedmiotowymi schodami i podjazdem nie są wybudowane nowe fundamenty;
4. - dopuszczenie nowego istotnego dowodu w sprawie, jakim jest pismo PINB Kutno z dnia 24 czerwca 2008 r. potwierdzające fakt dokonania oględzin schodów i podjazdu przez Kutnowski Inspektorat;
5. - nakazanie organowi GINB w oparciu o art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z płyty CD zawierającej Ocenę techniczną autorstwa Z.P. oraz pismo PINB Kutno z dnia 24 czerwca 2008 r., które to dowody jednoznacznie dowodzą, iż decyzje PINB [..] i WINB [..] zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, przez co powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego zgodnie z art. 156 k.p.a. Działanie to udowadnia również, iż przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej mogą pojawić się po przeprowadzeniu postępowania sądowego;

W pierwszej kolejności uzasadniono, dlaczego wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt: VII SA/Wa 648/13 z dnia 29 sierpnia 2013 r. powinien zostać prawomocny, a co za tym idzie skarga kasacyjna GINB winna być oddalona. Orzeczenie WSA w Warszawie zawiera trafne uzasadnienie, zgodne z zaleceniami uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09 i odpowiada prawu, co ma swój wyraz w prawidłowym zastosowaniu przepisów postępowania, nakazującym Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Warszawie wszczęcie a następnie przeprowadzenie merytorycznej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności.

Oprócz wskazanego przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 29 sierpnia 2013r. uchybienia przez GINB polegającego na niewszczęciu postępowania nieważnościowego, organ w swoich postanowieniach z dnia [..] stycznia 2013 r. i z dnia [..] lutego 2013 r. dopuścił się naruszeń prawa (szczegółowo opisanych w odpowiedzi na skargę kasacyjną).

Ponadto skarga kasacyjna uchybia art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewskazanie zakresu żądanego uchylenia wyroku.

Dodatkowo wskazano, że orzeczenie o sygn. akt VII SA/Wa 648/13 z dnia 29 sierpnia 2013 r. w pełni odpowiada zasadzie wyrażonej w art. 45 ust 1. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych poprzez wydanie sprawiedliwego wyroku, mającego na celu ochronę interesu prawnego obywateli. Niniejsze rozstrzygnięcie powoduje uchylenie niezgodnych z prawem postanowień GINB, umożliwia również merytoryczną analizę decyzji rozbiórkowych WINB i PINB, które zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, zaś ich wykonanie powoduje dla skarżących niepowetowaną szkodę, poprzez rozebranie schodów - jedynego wejścia do sklepu będącego naszą własnością, stanowiącego źródło utrzymania naszej rodziny. Wyrok WSA w Warszawie z 29 sierpnia 2013 r. jest logiczny i przewiduje realia sytuacji, w której mogą nastąpić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, po zbadaniu jej przez sąd.

Bowiem w toku postępowania wychodzą na jaw kolejne naruszenia prawa, jakim dopuściły się organy PINB i WINB podczas wydania decyzji rozbiórkowych, a które to uchybienia nie były badane przez WSA w Łodzi w wyroku z dnia 6 września 2012 r. Pojawiła się nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, a nieznana organowi, która ma wpływ na inne rozstrzygnięcie. Okolicznością tą jest fakt, iż roboty dotyczące schodów i podjazdu nie polegały na budowie, bowiem dotyczyły wierzchniej warstwy urządzenia budowlanego, o czym świadczy wynik badania przeprowadzonego w dniu [..] lipca 2013 r. przez Z.P. w Ocenie Technicznej, stanowiącej załącznik do niniejszego uzupełnienia odpowiedzi na skargę kasacyjną GINB. Celem włączenia powyższego dowodu na nowa okoliczność faktyczną do akt sprawy jest nowe uzasadnienie odpowiedzi na zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, a także konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez GINB, w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji WINB [..] i PINB [..].

W dalszej części pisma skarżący zaprezentowali wspomnianą wyżej nową okoliczność faktyczną, wskazali na jej wpływ na inne rozstrzygnięcie w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a także wpływ na inne rozstrzygnięcie w trakcie merytorycznej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności, którą winien dokonać GINB w uzupełniającym postępowaniu dowodowym. Efektem tej czynności winno być uprawomocnienie się orzeczenia o sygn. akt: VII SA/Wa 548/13 uchylającego postanowienia GINB, bezzasadnie odmawiające wszczęcia postępowania nieważnościowego, jak również stwierdzenie nieważności decyzji rozbiórkowych WINB i PINB.

Wskazano na ocenę techniczną z dnia [..] lipca 2013 r., dotyczącą stanu technicznego elementów budynku Sklepu Wielobranżowego w K. - schody z podjazdem. Zdaniem skarżących istnieje potrzeba uzupełnienia odpowiedzi na skargę kasacyjną ze względu na nową okoliczność faktyczną mająca wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, a nieznaną organowi w dniu wydawania decyzji: brak wylania nowych fundamentów pod schodami i podjazdem. Świadczy to o tym, że prace dotyczące schodów dotyczyły ich wierzchniej warstwy, potwierdza iż nie doszło do budowy schodów i podjazdu, a zatem niewłaściwie zastosowano art. 48 ustawy Prawo Budowlane w decyzjach nr [..] PINB oraz nr [..] WINB. Ponieważ roboty miały charakter remontu/ przebudowy. Na niniejszą okoliczność zostało wznowione postępowanie administracyjne, w postanowieniu WINB nr [..] z dnia [..] września 2013 r. Obecnie skarżący czekają na decyzję kończącą postępowanie wznowieniowe.

W toku tego postępowania, w wyniku dokładnej analizy akt sprawy oraz ustosunkowania się do postanowień organów budowlanych, pojawiła się konieczność nowego uzasadnienia odpowiedzi na zarzuty przywołane w skardze kasacyjnej. Skarżący przytoczyli fragmenty oceny technicznej autorstwa Z.P., z których wynika, że dokonane przez nich prace budowlane miały charakter remontu schodów. Biegły stwierdził, że pod istniejącymi schodami nie został wykonany nowy fundament betonowy a ich remont jest wykonany na bazie starych schodów betonowych. Stwierdzenie to potwierdza fakt, iż "pomiędzy starym fundamentem, a starą płytą betonową schodów i podestu powstało rozwarstwienie betonu i duże szczeliny, czyli nastąpił brak spójności pomiędzy starym fundamentem i płytą schodów a podłożem / osiadanie gruntu/. W powstałe szczeliny został lekko wbijany drut stalowy fi 5mm na głębokość ok. 47 do 75 cm, co potwierdza fakt istnienia starego fundamentu (...) Gdyby był wykonany nowy fundament pod schody, to nie byłoby możliwe wbicie w nowy beton powyższego drutu stalowego na jakąkolwiek głębokość w dowolnym miejscu." Powyższy stan potwierdzają zdjęcia i filmy stanowiące integralną część dokumentu, znajdującego się na płycie CD, stanowiącej załącznik do pisma skarżących uzupełniającego odpowiedź na skargę kasacyjną.

Wskazano na wpływ nowej okoliczności faktycznej na odmienne rozstrzygnięcie w uzupełniającym postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przed GINB, tj. ujawnienie, że w toku postępowania organy PINB i WINB niewłaściwie oceniły zebrany materiał dowodowy, przez co błędnie zakwalifikowały przedmiot i charakter robót, jak również zastosowały nieadekwatny do sprawy tryb postępowania. Przede wszystkim ze względu na brak wykonania nowych fundamentów pod schodami i podjazdem nie ma zastosowania kwalifikacja robót jako budowa (art.

3. ust 6 PB), można natomiast przedmiotowe prace zakwalifikować jako remont. Dopuszczalna jest również klasyfikacja jako przebudowa. Skarżący przedstawili szczegółowe stanowisko ich twierdzeń w powyższym zakresie, dochodząc do wniosku, że nie było podstaw prawnych do stosowania przez organy nadzoru budowlanego art. 48 Prawa budowlanego.

Skarżący podnieśli, że orzeczenia sądu o sygnaturze akt: II SA/Łd 211/12 z dnia 6 września 2012 r. i decyzje wydane w sprawie: PINB nr [..] z dnia [..] sierpnia 2011; WINB nr [..] z dnia [..] grudnia 2011 r. oparte były na ustaleniach faktycznych dokonanych przez PINB oraz WINB, w których to organy przyjęły za prawdziwa wersję K. i W. Ł., a mianowicie, że schody zostały rozebrane i od podstaw wybudowane od nowa wraz z podjazdem.

W decyzji WINB Łódź nr [..] z dnia [..] grudnia 2011 r. organ powołuje się na oświadczenie do protokołu z dnia 12 lipca 2006 r. K. Ł. twierdzącej, iż "inwestorzy rozebrali całkowicie stare schody i wykonali nowy fundament, nowe schody wraz z podjazdem". Kolejno WINB powołuje się na oświadczenia M. P. "schody były rozebrane, lecz nie wie czy do końca" i K. S. - w miejscu schodów było "wykopalisko" – sugerujące, iż schody były rozebrane całkowicie. Oprócz tego K. S. na rozprawie z dnia 29 października 2009 r. oświadczył, że "te prace były budową nowych schodów". Kolejne fragmenty opisują stanowisko WINB na temat charakteru wykonanych robót: " W świetle zeznań świadków, złożonych w trakcie rozprawy administracyjnej, należało uznać, że nie miały miejsca roboty polegające na remoncie schodów, bowiem dokonano ich rozbiórki. (...) W takim stanie ustalony zakres robót budowlanych należało zakwalifikować jako budowę nowych schodów."

Wyjaśniono, że w decyzji PINB nr [..] z dnia [..] grudnia 2009 r. odmówił wiarygodności i mocy dowodowej zeznaniom M.P. i K.S., lecz z niewiadomych względów WINB postanowi powołać się na zeznania tychże świadków. W tak ustalonym przez stanie faktycznym przez organy nadzoru budowlanego WSA w Łodzi w wyroku z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt: 211/12 postanowił utrzymać w mocy decyzje PINB Kutno oraz WINB Łódź.

Jednakże w obecnym stanie rzeczy, kiedy to Ocena Techniczna dokonana przez Z.P. niepodważalnie udowadnia, iż prace dotyczące schodów i podjazdu obejmowały swoim zakresem wierzchnią warstwę istniejącego urządzenia budowlanego, orzeczenie WSA w Łodzi sygn. akt: II SA/Łd 211/12 traci moc wiążącą. Brak wylania nowych fundamentów, obala twierdzenie jakoby schody i podjazd były wykonane od nowa, czyli stan na jakim opierał się owy wyrok. Jest to nowa okoliczność faktyczna nieznana sądowi i organom w dniu wydania decyzji (przez co kwestia ta nie była badana przez sąd), która ma wpływ na inne rozstrzygnięcie sprawy. Inne rozstrzygniecie to jest wykluczenie zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, a co za tym idzie stwierdzenie nieważności decyzji rozbiórkowych. Poprzez to traci moc wiążącą art. 153 p.p.s.a co przyczynia się do wyłączenia art. 170 p.p.s.a., powodującego z kolei zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. bezzasadnym. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczyli poglądy doktryny i orzecznictwa.

Skarżący podnieśli także, że ocena techniczna z dnia [..] lipca 2013 r. uwydatnia naruszenie prawa przez organy PINB i WINB w prowadzonym postępowaniu mające swój wyraz w nieprawidłowym zebraniu materiału dowodowego. Badanie przeprowadzone przez Pana P. pokazuje uchybienia, jakich dopuściły się organy nadzoru budowlanego, mające swój wyraz w podjęciu decyzji rozbiórkowej na podstawie oględzin sprzed kilku lat (12 lipca 2006 r.) oraz zaniedbaniu polegającym na niesporządzeniu protokołu z oględzin z dnia 24 czerwca 2008 r. Uchybienia te skutkują wydaniem decyzji w oparciu o stan faktyczny odbiegający od rzeczywistości. Dlatego też przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej mogą powstać po jej wydaniu, przez co nie były objęte zakresem analizy sądowej w dniu 6 września 2012 r. Wskazano, że obowiązkiem organów administracji publicznej jest orzekanie w oparciu o aktualny stan faktyczny i niedopuszczalne jest podjecie rozstrzygnięcia w oparciu o materiał dowodowy zebrany kilka lat wstecz (12 lipca 2006 r.)t nawet jeśli kolejne czynności kontrolne miałyby tylko potwierdzić dokonane wcześniej ustalenia, stanowi to rażące naruszenie prawa tj. art. 6 k.p.a., 77 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. Zarzut ten potwierdzają orzeczenia o sygn. akt: II Sa/Wr 64/13 z dnia 20 marca 2013 r., II Sa/Go 461/10 z dnia 21 lipca 2010 r. oraz II SA/Gd 344/13 WSA w Gdańsku z dnia 7 sierpnia 2013 r.

Następne rażące naruszenie prawa, tj. art. 67 § 1 oraz § 2 ust 3 k.p.a. stanowi zaniechanie sporządzenia protokołu z oględzin dokonanych w dniach 23-24 czerwca 2008 r., celem określenia charakteru wykonanych robót, naruszenie. PINB Kutno pobrał do badań oraz wykonał dokumentację fotograficzną odkrywek i wycinka odłupanego podestu przy schodach, jednakże wyników analizy nie zawierają kolejne decyzje PINB. Brak analizy zdjęć i próbek stanowi rażące naruszenie art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz 107 k.p.a., gdyż istotne dowody, mające wpływ na inne rozstrzygnięcie w sprawie zostały zatajone przez PINB Kutno, z tego powodu nie były one znane WINB oraz WSA w Łodzi.

Biorąc pod uwagę zobrazowane przez nową okoliczność faktyczną uchybienia PINB i WINB w odniesieniu do nieprawidłowości w zakresie zebrania materiału dowodowego, skutkujące wydaniem decyzji rozbiórkowych w oparciu o nierzeczywisty stan faktyczny, decyzje te należy w ocenie skarżących unieważnić. Dodatkowo ukazane zostało zaniedbanie GINB mające swój wyraz w nierzetelnej analizie akt oraz niewszczęciu postępowania z urzędu. Z tego względu orzeczenie WSA Warszawa o sygn. akt 648/13 winno zostać prawomocne jako uchylające wadliwe postanowienia GINB. Oprócz tego nowa okoliczność faktyczna pokazuje, iż przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji mogą pojawić się po zbadaniu tejże decyzji przez sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Jednocześnie z tych samych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do rozpatrywania skargi kasacyjnej w zakresie wskazywanym w odpowiedzi na tę skargę.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

Ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do kwestii znaczenia dla dopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] grudnia 2011 r., nr [..] faktu pozostawania w obrocie prawnym prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt: II SA/Łd 211/12, którym oddalono skargę B.M. i W.M. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [..] grudnia 2011 r., nr [..] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanych nowych schodów wejściowych w miejscu istniejących i samowolnie wykonanego podjazdu dla wózków towarowych do sklepu wielobranżowego przy ul. [..] w K. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, "w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia.

Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeżeli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu (na przykład fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną), albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego.

Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji". Należy przy tym zauważyć, że pomimo zmiany stanu prawnego, polegającej na uchyleniu art. 157 § 3 k.p.a., uchwała ta zachowuje nadal swą aktualność (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2014 r., I OSK 2996/12; wyrok NSA z dnia 24 lipca 2014 r., I OSK 1552/13; wyrok NSA z dnia 10 października 2012 r, II OSK 1087/11, LEX nr 1234059).

Analiza uzasadnień postanowień Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] stycznia 2013 r., znak: [..] i z dnia [..] lutego 2013 r., znak: [..] wykazuje, że organ ten odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [..] grudnia 2011 r., nr [..] w przedmiocie nakazu rozbiórki przyjmując, że argumenty skarżących zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz w skardze do WSA w Łodzi są tożsame, a zatem były już badane przez Sąd. Organ jednak nie przedstawił żadnej argumentacji na poparcie swojego stanowiska w pisemnych uzasadnieniach wydanych postanowień, a zwłaszcza nie dokonał szczegółowego porównania treści wniosku B. i W.M. dnia 24 października 2012 r., w którym domagali się oni stwierdzenia nieważności decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] rudnia 2011 r., nr [..] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. z treścią skargi z dnia 1 marca 2012 r. złożonej do WSA w Łodzi na decyzję powyższą Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi.

Tym samym nie można przyjąć, że organ dokonał w należyty sposób wstępnego badania – na co zwrócono uwagę w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09 - żądania zawartego we wniosku z dnia 24 października 2012 r. ze względu na wydany wcześniej prawomocny wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt: II SA/Łd 211/12. Tymczasem już wstępne porównanie samych zarzutów podnoszonych we wniosku z dnia 24 października 2012 r. i skardze z dnia 1 marca 2012 r. nie pozwala przyjąć, że ich katalog jest tożsamy. Konieczne było wzajemne porównanie tych zarzutów również w kontekście obszernych uzasadnień obydwu pism procesowych, czego organ zaniechał.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne i niesporne, a zatem których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu (zob. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2014 r., I OSK 1635/14, LEX nr 1517991; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., I OSK 2159/12, LEX nr 1497293 W tym stanie rzeczy trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji o tym, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. – co jak wyżej wskazano może mieć miejsce jedynie w sytuacjach niespornego ustalenia przez organ co było przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu – w realiach niniejszej sprawy nie było prawidłowe.

W sytuacji, w której mogą istnieć uzasadnione wątpliwości, co było przedmiotem rozpoznania przez WSA w Łodzi w wyroku z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt: II SA/Łd 211/12 w związku z tym, że wyrok ten nie zawiera uzasadnienia, konieczne było dokonanie przez organ analizy zarzutów zawartych we wniosku z dnia 24 października 2012 r. i skardze z dnia 1 marca 2012 r. w toku wszczętego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] grudnia 2011 r., nr [..]. Od wyniku tych ustaleń zależeć będzie to czy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nakazu rozbiórki będzie mogło być kontynuowane, czy też - w przypadku wykazania przez organ, że kwestie objęte wnioskiem z dnia 24 października 2012 r. były brane pod uwagę przez WSA w Łodzi w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt: II SA/Łd 211/12 – zaistnieje podstawa do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nakazu z przyczyn przedmiotowych.

Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uchylił postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] stycznia 2013 r., znak: [..] i z dnia [..] lutego 2013 r., znak: [..] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, po uprzednim dokonaniu prawidłowej wykładni art. 61a § 1 k.p.a. i jego zastosowaniu w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji nie stosował przepisu art. 156 § 1 k.p.a. określającego przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, a zatem również zarzut naruszenia tego przepisu okazał się nieuzasadniony.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.