Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 774/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. B. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2010 r. nr IR.IV-13.71110-208/10 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.
Wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2010 r. [...] S.A. z siedzibą w Warszawie, zwróciła się do Prezydenta Miasta Poznania z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej nr [...] w Poznaniu przy ul. [...] 251, działka nr [...], obręb S..
Pismem z dnia 26 maja 2010 r. Prezydent Poznania zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej. Za strony postępowania uznano: K. i A. K., Z. P., I. P., E. W., V. S., I. P., J. i B. G., U. W., R. i M. R., A. R., L. i K. B., K. N., A. N., R. N., R. N. oraz C. N. Pismem z dnia 11 czerwca 2010 r. K. B. zwróciła się do organu z zastrzeżeniami, co do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. W jej opinii przedłożona do projektu charakterystyka ekologiczna przedsięwzięcia nie uwzględnia istniejących już w pobliżu stacji bazowych telefonii komórkowych. Na konieczność rozważenia, czy zakresy przedmiotowych stacji bazowych nakładają się zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 25 czerwca 2009 r., II SA/Po 13/09, rozpoznając skargę na decyzję o pozwoleniu na budowę stacji telefonii komórkowej położonej przy ul. Głuszyna 26. Jednakże analiza przedłożonych do wniosku dokumentów wskazuje, że ocena ewentualnego nakładania się zakresów stacji bazowych nie została dokonana. Na konieczność dokonania powyższej oceny zwrócił uwagę również Ryszard Napierała w piśmie skierowanym do Urzędu Miasta Poznania w dniu 10 czerwca 2010 r.
Prezydent Miasta Poznania postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji telefonii komórkowej. W opinii organu rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wydział Ochrony Środowiska, jakim jest występowanie w sprawie ewentualnego aspektu środowiskowego.
Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wniosła [...] S.A. W opinii spółki przedmiotowa inwestycji nie stanowi inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko, co powoduje, że żądana przez Prezydenta Miasta Poznania opinia nie jest wymagana. Dodatkowo wskazano, że opinia, o którą chce wystąpić organ I instancji, nie może stanowić zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. oraz podkreślono, że w ramach prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę organ uprawniony jest wyłącznie do zbadania spełniania przez inwestora wymogów określonych w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski uchylił zaskarżone postanowienie oraz umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie. W opinii organu odwoławczego kwestia ewentualnego zwrócenia się do Wydziału Ochrony Środowiska o wyjaśnienie ewentualnego aspektu środowiskowego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozmienieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. B. podtrzymując, iż uzyskanie opinii Wydziału Ochrony Środowiska stanowi zagadnienie wstępne. Jak podkreślono brak rozważenia oddziaływania zrealizowanych już stacji telefonii komórkowej powoduje, że naruszone zostały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Podczas rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 15 czerwca 2011 r. na podstawie dowodów doręczenia wezwań sądowych i akt administracyjnych stwierdzono, że A. K. i K. K. nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym – brak skutecznego doręczenia, podobnie M. R. i R. R. nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym (zmarli przed doręczeniem postanowienia organu I instancji).
Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r., II SA/Po 774/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że za zagadnienie wstępne nie może zostać uznana kwestia, która w danym postępowaniu wymaga rozstrzygnięcia przez organ prowadzący postępowanie główne. Nie każda bowiem kwestia prejudycjalna skutkuje zawieszeniem postępowania, ale tylko kwestia zależna od rozstrzygnięcia innego organu lub sądu (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 lipca 2010 r., I SA/Bk 151/10, LEX 659039).
Wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2010 r. inwestor zwrócił się do Prezydenta Miasta Poznania z wnioskiem o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej nr [...] w Poznaniu przy ul. [...] 251, działka nr [...], obręb S.. Jak wskazuje analiza art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) do wniosku powyższego należy dołączyć między innymi cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Z redakcją powyższego artykułu koresponduje art. 35 ust. 1 pkt. 1 powyższej ustawy, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Innymi słowy w ramach procedury wydania decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji zobowiązany jest wyłącznie do dokonania oceny kompletności oraz prawidłowości przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów. W powyższym zakresie za niedopuszczalne uznać należy ewentualne występowanie przez organ architektoniczno - budowlany do innych organów administracji z wnioskiem o zasięgnięcie opinii, czy też, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, o uzyskanie wyjaśnień. Działanie powyższe nie znajduje oparcia w przepisach ustawy. Stąd też, jak prawidłowo wskazał Wojewoda, kwestia zwrócenia się do Wydziału Ochrony Środowiska o wyjaśnienie ewentualnego aspektu środowiskowego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozmienieniu art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a.
Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących braku oceny ewentualnego nakładania się zakresów stacji bazowych, Sąd wskazał, że kwestia powyższa może być podnoszona jedynie przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy, a więc może dotyczyć jedynie prawidłowości dokonywanych przez organ architektoniczno – budowlany ustaleń dotyczących prawidłowości przedłożonych przez inwestora dokumentów.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 czerwca 2011 r., II SA/Po 774/10, wniosła K. B., żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz przyznania wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie tj.
- - art. 71 oraz art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez niezastosowanie powyższych przepisów w sytuacji, gdy przepisy te mają zastosowane w niniejszej sprawie,
- - § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko poprzez niezastosowanie powyższego przepisu w sytuacji, gdy przepis ten ma zastosowane w niniejszej sprawie,
- - art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niesprawdzenie przez właściwy organ zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcia niezbędnych czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy tj. sprawdzenia oddziaływania środowiskowego stacji bazowej telefonii cyfrowej mając na uwadze rozmieszczenie podobnych urządzeń w bliskiej odległości,
- - art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,
- - art. 77 K.p.a. poprzez nie rozpatrzenie sprawy w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności nie uwzględnienie okoliczności przemawiających za brakiem podstaw do stwierdzenia ważności zaskarżonej decyzji,
- - art. 80 K.p.a. poprzez nieuznanie za udowodnioną na podstawie okoliczności sprawy przesłankę, iż inwestor [...] S.A. z siedzibą w Warszawie uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej nr [...] w Poznaniu przy ul. [...] 251, działka nr [...], obręb S. z rażącym naruszeniem prawa. W świetle zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego - co potwierdził wyrokiem z dnia 25 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sygn. akt II SA/Po 13/09) - [...] S.A. uzyskał pozwolenie na budowę bez przeprowadzenia analizy ewentualnego nakładania się zakresów stacji bazowych ulokowanych w bliskiej odległości od miejsca objętego pozwoleniem na budowę co w sposób oczywisty narusza przepisy art. 71 oraz art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko,
- - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędną i niepełną analizę sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że w wyroku z dnia 25 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sygn. akt II SA/Po 12/09), zwrócił uwagę, iż "analiza przedłożonych do wniosku dokumentów wskazuje, że ocena ewentualnego nakładania się zakresów stacji bazowych nie została dokonana." Ani inwestor [...] S.A. ani organy prowadzące niniejsze postępowanie do dnia dzisiejszego nie przeprowadziły wymaganej przez prawo - tj. art. 71 oraz art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko – oceny ewentualnego nakładania się zakresów stacji bazowych usytuowanych w bliskiej odległości od miejsca planowanej inwestycji.
W myśl art. 72 przywołanej ustawy z 3 października 2008 r. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę, czy decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Swoim postępowaniem organy nie tylko dopuściły się naruszenia w/w przepisów ale i wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa – w sposób niezrozumiały dla skarżącej – postąpiły wbrew treści wyroku WSA w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2009 r. W wyniku naruszenia wyżej przywołanych przepisów doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: P.p.s.a.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Zarzuty te nie odnoszą się jednak do postępowania, w ramach którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonywał kontroli działania administracji publicznej, w tym do aktu administracyjnego będącego przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Przypomnieć więc w tym miejscu należy, że przedmiotem skargi do Sądu I instancji było postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej nr [...] w Poznaniu przy ul. [...] 251, działka nr [...], obręb S.. Wojewoda Wielkopolski zaskarżonym postanowieniem uchylił postanowienie Prezydenta Miasta Poznania z dnia 11 czerwca 2010 r. zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej i umorzył postępowanie w tym zakresie (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a.).
Istotą sprawy, którą rozstrzygał Sąd I instancji było więc ustalenie, czy zachodziła konieczność zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w szczególności, czy wystąpiło zagadnienie prejudycjalne, należące do właściwości innego organu lub sądu, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Skarżąca podnosiła bowiem, że przed wydaniem pozwolenia na budowę powinna zostać sporządzona ocena ewentualnego nakładania się zakresów istniejących stacji bazowych z zakresem oddziaływania planowanej stacji bazowej.
Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody Wielkopolskiego, że nie jest to kwestia prejudycjalna i może być podnoszona jedynie przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy, a więc może dotyczyć jedynie prawidłowości dokonywanych przez organ architektoniczno – budowlany ustaleń dotyczących przedłożonych przez inwestora dokumentów w sprawie o wydanie pozwolenia budowlanego.
Tymczasem zarzuty skargi kasacyjnej nie odnoszą się w ogóle do istoty sprawy, tj. do tego, czy w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne w takim znaczeniu, że wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego, którego treścią może być uprawnienie lub obowiązek albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. uzależnione jest przy tym od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, to jest: 1) postępowanie administracyjne musi być w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.
W szczególności skarga kasacyjna w ogóle nie odnosi się do prawidłowości kontroli Sądu Wojewódzkiego nad tym zagadnieniem, nie stawia w tym kontekście (właściwej kontroli) zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., który był podstawą orzekania przy zawieszeniu postępowania w I instancji administracyjnej, ani też poprawności zastosowania przez organ II instancji art. 138 K.p.a. Zarzuty skargi, zarówno te dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i te dotyczące przepisów postępowania, odnoszą się natomiast do samej decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej nr [...] w Poznaniu przy ul. [...] 251, a ta nie była przedmiotem postępowania przed sądem I instancji w niniejszej sprawie. Tak więc Sąd I instancji w niniejszym postępowaniu nie mógł dokonywać oceny, czy art. 71 oraz art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko zostały naruszone przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę oraz czy w tym ostatnim postępowaniu naruszone zostały pozostałe przepisy powołane w skardze kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, nie orzekając o wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.