Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r. sygn. II SA/Łd 195/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. K. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie nakazu wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia [...] października 2012 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz.1623 ze zm.), nakazał M. K. zaniechanie dalszych robót budowlanych prowadzonych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami w parterze, znajdującym się na nieruchomości przy ul. [...] [...] w L. Decyzja ta stanowiła rozstrzygnięcie o skutkach prawnych samowolnie podjętych robót budowlanych przy budynku przy ul. [...] [...], które zostały wstrzymane postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2011 r.
Podczas przeprowadzonych w dniu 4 września 2013 r. oględzin ww. nieruchomości stwierdzono, że od czasu postępowania zakończonego wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] października 2012 r. wykonano w budynku samowolnie roboty budowlane związane z zakończeniem montażu konstrukcji dachowej z pokryciem, wykonaniem ocieplenia budynku z wyprawą elewacyjną, wymienieniem stolarki okiennej, zdemontowaniem elektronicznej tablicy reklamowej wraz z konstrukcją stalową. Na elewacji frontowej (wschodniej) w trakcie oględzin prowadzone były prace wykończeniowe elewacji w poziomie parteru wykonanej z desek. Według oświadczenia M. K., będącego właścicielem budynku, inwestorem robót jest [...] Sp. z o.o., pełniąca funkcję zarządcy budynku.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, nakazał M. K. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych oraz nałożył obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych w budynku przy ul. [...] [...] w L. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podniósł, że przyjęte ustalenia wskazują, że roboty budowlane ww. budynku są prowadzone bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz bez nadzoru odpowiednio uprawnionej osoby, co może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, szczególnie wobec faktu usytuowania przedmiotowego budynku bezpośrednio przy ciągu pieszym wzdłuż ul. [...].
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpatrzeniu zażalenia M. K., stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] września 2013 r., nakazując jednocześnie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 123 k.p.a. M. K. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych wykonywanych po wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...] października 2012 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nakazującej M. K. zaniechanie dalszych robót budowlanych w budynku oraz nakładając obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Łodzi, w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia, ekspertyzy technicznej robót budowlanych, wykonywanych po wydaniu ww. decyzji nr [...] z dnia [...] października 2012 r.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że zmiana zaskarżonego postanowienia była wynikiem stwierdzenia, iż jego sentencja była nieprecyzyjna, albowiem nie wskazano w niej w sposób jednoznaczny, że wstrzymanie robót budowlanych dotyczy w omawianym przypadku jedynie robót budowlanych wykonywanych po wydaniu przez organ I instancji decyzji z dnia [...] października 2012 r. nr [...]. Odnosząc się do podniesionego w zażaleniu zarzutu kwestionującego prawidłowość ustalenia przez organ I instancji podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z zaskarżonego postanowienia organu I instancji, organ odwoławczy wskazał, że znajdujący się na nieruchomości przy ul. [...] [...] w L. budynek stanowi własność M. K., co potwierdza wypis z rejestru gruntów dotyczący przedmiotowej nieruchomości, załączony do akt sprawy. Z akt sprawy wynika równocześnie, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, inwestor, którym według oświadczenia M. K., miał być [...] Sp. z o.o., pełniąca funkcję zarządcy budynku - nie był właścicielem - jak również nie dysponował innym tytułem prawnym (np. legitymował się uprawnieniami wynikającymi z umowy obligacyjnej zawartej z właścicielem).
Oddalając skargę M. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nie wykazała istotnych naruszeń prawa materialnego bądź procesowego, które uzasadniałyby jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, w myśl których w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. W orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie powyższego unormowania ukształtowało się stanowisko, które Sąd w pełni podziela, że przepis art. 50 ust. 1 cyt. ustawy stanowi o wstrzymaniu postanowieniem prowadzenia robót budowlanych "wykonywanych". Przepis ten ma zatem zastosowanie tylko wtedy, gdy roboty budowlane są aktualnie wykonywane (realizowane). W rozpoznawanej sprawie, jak zaznaczył Sąd, okolicznością niesporną było to, że decyzją z dnia [...] października 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, nakazał M. K. zaniechanie dalszych robót budowlanych prowadzonych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami w parterze, znajdującym się na nieruchomości przy ul. [...] [...] w L., kończąc w ten sposób postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w tym budynku.
Pomimo wspomnianego nakazu, w trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 4 września 2013 r., udokumentowanych protokołem z oględzin i dokumentacją fotograficzną stwierdzono jednak, że po wydaniu wspomnianej wyżej decyzji w przedmiotowym budynku wykonywano dalsze roboty budowlane. W przekonaniu Sądu, ustalony stan faktyczny sprawy świadczył tym samym o tym, że roboty budowlane wykonywane na przedmiotowej nieruchomości, po dniu wydaniu decyzji z dnia [...] października 2012 r. prowadzone były bez wymaganego pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ustawy – Prawo budowlane, zwłaszcza jeśli chodzi o montaż konstrukcji dachowej z pokryciem, a nadto prowadzono je bez nadzoru osoby uprawnionej. W sposób bezsporny mogły one spowodować jednocześnie zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, uwzględniając usytuowanie budynku. Ustalony stan faktyczny sprawy uzasadniał więc wydanie przez organ zaskarżonego postanowienia.
Odnosząc się do kwestii błędnego określenia adresata zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podzielił argumentację organu odwoławczego w tym zakresie. Zauważył, że przepisy ustawy - Prawo budowlane nie określają wprost adresatów postanowienia wydawanego na podstawie art. 50 cyt. ustawy, ale z uwagi na to, że jest to postanowienie ściśle związane z decyzjami wydawanymi w oparciu o art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 ustawy, adresatami tego postanowienia nie mogą być podmioty inne niż te, do których kierowane są takie decyzje tj.- zgodnie z art. 52 ustawy - inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Z załączonego do akt sprawy odpisu księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości przy ul. [...] [...] w L. nr [...] oraz kserokopii umowy przeniesienia własności nieruchomości w zamian za zwolnienie z długu (datio in solutum) - aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2008 r. Rep.
A nr [...] wynika, że skarżący M. K. jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Akta administracyjne sprawy dowodzą również, że skarżący w związku z prowadzonymi samowolnie na terenie rzeczonej nieruchomości robotami budowlanymi był adresatem postanowienia PINB z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], decyzji PINB z dnia [...] lutego 2012 r., decyzji ŁWINB z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] oraz decyzji PINB z dnia [...] października 2012 r. nr [...] i dotychczas nie kwestionował prawidłowości ustalenia przez organy administracyjne obu instancji adresata tychże rozstrzygnięć.
Co więcej, jego oświadczenie złożone do protokołu oględzin z dnia 4 września 2013 r., że inwestorem spornych robót budowlanych jest [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L., pełniąca funkcję zarządcy budynku, okazało się gołosłowne, ponieważ skarżący zarówno na etapie postępowania przed PINB, jak i przed WINB nie przedłożył umowy o zarządzanie nieruchomością ani też żadnego innego dokumentu, z którego wynikałoby, że adresatem zaskarżonego postanowienia powinna być wskazana spółka, a nie skarżący.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10, art. 28, art. 80, art. 77 § 1 i art. 138 § pkt 2 k.p.a. i art. 50 ust. 1 i 2 oraz ust. 3 w zw. z art. 52 ustawy - Prawo budowlane - poprzez jego niezastosowanie i odmowę uwzględnienia skargi wniesionej przez skarżącego, a co za tym idzie, odmowę uchylenia zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie zostało wydane zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 w zw. z art. 52 ustawy - Prawo budowlane - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie obowiązków na właściciela nieruchomości, podczas gdy inwestorem pozostał zupełnie inny podmiot, jak również z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 10, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do ustalenia i wyjaśnienia stanu sprawy w zakresie weryfikacji okoliczności podnoszonych przez skarżącego, wskazującego, że inwestorem w rozumieniu przepisu art. 52 ustawy - Prawo budowalne, który wykonał w nieruchomości położonej przy ul. [...] [...] w L. prace kwestionowane przez organ I i II instancji, posiadającym prawo dysponowania przedmiotową nieruchomością jest zupełnie inny podmiot, który winien być adresatem obowiązków wynikających z postanowienia wydanego przez organy na podstawie przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy - Prawo budowalne, co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, albowiem w sytuacji prawidłowego przeprowadzenia postępowania oraz zastosowania przepisów prawa materialnego, postanowienie wydane w niniejszej sprawie zostałoby skierowane do zupełnie innego podmiotu;
- - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i odmowę uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostało skierowane do niewłaściwego podmiotu, a zatem w warunkach nieważności, co czyniło skargę wniesioną przez skarżącego całkowicie usprawiedliwioną;
- - art. 151 p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy roszczenie skarżącego oparte na naruszeniu przepisów art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy - Prawo budowlane oraz przepisów art. 138 § 2 i art. 7, art. 10, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 k.p.a. należało uznać za usprawiedliwione;
- - art. 1 p.u.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności działalności administracji w niniejszej sprawie poprzez uchylenie się od wykonania pełnej kontroli legalności decyzji w zakresie prawa procesowego i materialnego;
- - art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 praz ust. 3 ustawy - Prawo budowalnego w zw. z art. 52 tej ustawy - poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji tego uznanie, iż adresatem postanowienia wydanego na podstawie przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowalne winien być skarżący M. K. pozostający właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] [...] w L., podczas gdy ww. przepis art. 52 wskazuje, że obowiązanym do wykonania obowiązków implikowanych treścią postanowienia wydanego na podstawie powołanego wyżej przepisu, winien być w pierwszej kolejności inwestor realizujący kwestionowane przez organ nadzoru budowlanego prace, co w zestawieniu z twierdzeniami skarżącego podnoszonymi w toku niniejszego postępowania wskazującymi na to, że inwestorem pozostaje zupełnie innym podmiot, a mianowicie Spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w L., posiadająca według oświadczeń właściciela prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością oznacza, że adresatem postanowienia wydanego przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Łodzi w dniu [...] grudnia 2013 r. winien być inwestor, czyli Spółka [...] sp. z o.o., a nie skarżący.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że zarówno organy administracji, jak Sąd I instancji całkowicie pominęły w sprawie, iż w dziale IV wskazywanej wyżej księgi wieczystej dostępnej pod adresem ekw.ms.gov.pl, ujawniona jest m.in. hipoteka umowna kaucyjna do kwoty 2.500.000,00 zł ustanowiona na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. z tytułu roszczenia o zwrot nakładów wynikających z umowy o zarządzanie przedmiotową nieruchomością. Na powyższa okoliczność zarówno organy administracji, jak i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie zwróciły żadnej uwagi. Dokument, z którego organy administracji, jak również Sąd I instancji wywiodły określone skutki prawne, potwierdzał zatem okoliczności wskazywane przez skarżącego, że zarządcą przedmiotowej nieruchomości, a zarazem adresatem nałożonych na skarżącego mocą kwestionowanego postanowienia obowiązków, powinna być Spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionej podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania łączony z nieuwzględnieniem przez Sąd I instancji faktu zaniechania przez organ ustalenia, czy skarżący był inwestorem w rozumieniu przepisu art. 52 ustawy - Prawo budowalne, który wykonał kwestionowane roboty budowlane, nie zasługuje na uwzględnienie. Formułując taki zarzut, wnoszący skargę kasacyjną pominął bowiem tę istotną kwestię, że ani Sąd I instancji, ani orzekające organy nadzoru budowlanego nie przyjęły, że skierowanie zaskarżonego postanowienia do skarżącego było wynikiem ustalenia, że był on inwestorem robót.
Sąd I instancji podzielił argumentację organów orzekających w sprawie, zgodnie z którą w myśl art. 52 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane nie tylko inwestor, ale również właściciel obiektu budowlanego może zostać obciążony obowiązkiem przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych w tym obiekcie, a także może zostać do niego skierowany nakaz wstrzymania robót budowlanych. Za niesporną w sprawie uznać należało zaś okoliczność, że skarżący pozostaje właścicielem nieruchomości przy ul. [...] [...] w L. Rozbieżność jaka powstała w niniejszym postępowaniu, wbrew sugestii wnoszącego skargę kasacyjną, nie odnosiła się zatem do problemu wadliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, co miało prowadzić do naruszenia art. 7, art. 10, art. 12 § 1, art. 28, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a., ile do określenia, czy przyjęty przez Sąd I instancji kierunek wykładni art. 52 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane mógł zostać uznany za poprawny.
Zaistniały spór prawny dotyczył tym samym tego, czy skarżący jako właściciel budynku, w którym zostały przeprowadzone samowolnie roboty budowlane, mógł stać się adresatem postanowienia z dnia [...] września 2013 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych oraz nałożeniu obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny na to pytanie udzielił odpowiedzi twierdzącej, ocenę tę Naczelny Sąd Administracyjny również w całości podziela, albowiem nie ma podstaw, by ją zakwestionować jako prowadzącą do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy – Prawo budowlane.
Stosownie do art. 52 ustawy – Prawo budowlane, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art.
51. Powyższy przepis w zakresie wskazania podmiotu, który powinien stać się adresatem postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, nie zawiera odesłania do art. 50, niemniej, jak trafnie przyjął Sąd I instancji, nie stanowi to przeszkody, by jego treść nie mogła stanowić podstawy pozwalającej określić właściwy podmiot, w stosunku do którego organ nadzoru budowlanego powinien podjąć działania określone w art. 50 Prawa budowlanego. Działania te w znacznym stopniu determinują czynności podejmowane przez organ w trybie art. 51 ustawy – Prawo budowlane, stąd łączność jaka zachodzi pomiędzy tymi przepisami uzasadnia posłużenie się tożsamym sposobem wyznaczania adresata podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięć.
Na tle art. 52 ustawy – Prawo budowlane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że wprowadzone kryterium sprawstwa lub tytułu prawnego do obiektu budowlanego, którym posłużył się ustawodawca, ma charakter elastyczny, stąd przesądzenie, że określone obowiązki powinny obciążać właściciela obiektu budowlanego albo inwestora, niezależnie że te dwie kategorie najczęściej pozostają wspólne i przysługują tej samej osobie, uzależnione jest od okoliczności faktycznych danej sprawy. Przyjęte w przepisie następstwo nie jest przypadkowe, nie można mu jednak nadawać znaczenia, które nakazywałoby przesądzająco rozstrzygać w każdym przypadku, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego odpowiadają za działania podjęte przy obiekcie budowlanym w takiej właśnie kolejności (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. II OSK 741/14). Wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być zawsze determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego.
Argumentem, który decydował w kontrolowanym postępowaniu o tym, że skarżący został wyznaczony adresatem zaskarżonego postanowienia było, jak wskazał Sąd, przede wszystkim to, że akt ten był konsekwencją podjętych wcześniej przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięć, które zostały skierowane do skarżącego celem zgodnego z prawem prowadzenia robót budowlanych przy budynku. Zaskarżone postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2013 r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych i nakładające obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej było skutkiem niewywiązania się przez skarżącego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] października 2012 r. nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych prowadzonych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] [...] w L. Fakt, iż tenże nakaz nie został wykonany, a także, iż wykonywane roboty budowlane ze względu na swój przedmiot i zakres były częścią jednego zamierzenia inwestycyjnego uzasadniało postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych skierować do skarżącego, w tym także jego osobę obciążyć obowiązkiem przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanych bezprawnie robót.
Brak jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jakichkolwiek podstaw, by uznać, że sporne roboty budowlane były prowadzone bez wiedzy i zgody skarżącego jako właściciela budynku, a tylko taka okoliczność mogłaby stanowić uzasadnioną przesłankę, by przyjąć, że określone czynności powinny obciążać wyłącznie inwestora jako sprawcę samowoli budowlanej w rozumieniu art. 52 ustawy – Prawo budowlane. Twierdzenie to odnosić przy tym przede wszystkim należałoby do nakładanego przez organy nadzoru budowlanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, który jak się przyjmuje, ze względu na koszt jaki za sobą pociągają prace rozbiórkowe, powinien obciążać osobę bezpośrednio odpowiedzialną za samowolne działania przy obiekcie budowlanym. Ograniczony zakres założenie to może mieć natomiast w stosunku do aktów, które kreują ogólny, formalny zakaz, a za taki należało uznać wstrzymanie prowadzenia samowolnie wykonywanych robót budowlanych po wydaniu decyzji z dnia [...] października 2012 r. Położenie nacisku w kontrolowanym postępowaniu na ten aspekt sprawy, który ma związek z określeniem osoby ponoszącej administracyjnoprawną odpowiedzialność za to, by żadne roboty budowlane przy budynku nie były prowadzone bez uzyskania pozwolenia na budowę lub bez dokonania skutecznego ich zgłoszenia wiąże się z tym, że pojęcie inwestora, jakim posługuje się ustawa - Prawo budowlane, nie jest pojęciem jednoznacznym.
Interpretując to pojęcie, jak zauważa się w orzecznictwie sądowym, należy posługiwać się wykładnią funkcjonalną, która powinna uwzględniać zarówno to, kto podejmuje się budowy w sensie faktycznym (jest wykonawcą tych robót), jak też brać pod uwagę to, że określonej osobie może zostać przypisane ogólne sprawstwo wynikające z faktu, iż bez jej woli i aktywności nielegalny proces budowlany nie mógłby się rozpocząć i być kontynuowany. W tym ostatnim znaczeniu stroną postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego powinien być podmiot organizujący proces budowlany lub nie sprzeciwiający się mu w celu czerpania w przyszłości korzyści gospodarczych z ukończonej inwestycji, bez którego woli nie może funkcjonować budowa ani w sensie faktycznym, ani prawnym (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2015 r. sygn. II OSK 1912/13; wyrok NSA z dnia 21 maja 2013 r. sygn. II OSK 206/12).
Odrzucić należało twierdzenie, iż jakikolwiek wpływ na kierunek rozstrzygnięcia mogła mieć niedostrzeżona przez Sąd I instancji okoliczność wskazująca na to, że w prowadzonej dla spornej nieruchomości księdze wieczystej była ujawniona hipoteka umowna kaucyjna ustanowiona na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. z tytułu roszczenia o zwrot nakładów wynikających z umowy o zarządzanie przedmiotową nieruchomością. Fakt ten w żaden sposób nie dowodził bowiem tego, że inwestorem samowolnie wykonanych robót budowlanych w przywołanym wyżej rozumieniu była wskazana spółka i to do niej powinien zostać skierowany objęty skargą nakaz.
Uznanie, że adresatem zaskarżonego postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2013 r. mógł być skarżący jako właściciel budynku czyni zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nieuzasadnionym. Przepis art. 1 p.u.s.a. może stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wyjątkowo, gdy sąd administracyjny dokonał kontroli sprawy w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności czy też orzekał w sprawie, która nie podlegała rozpoznaniu przez sądy administracyjne. Z tego względu podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 p.u.s.a. łączony z wykonaniem wadliwej kontroli postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w zakresie zastosowanych przez organ przepisów prawa procesowego i materialnego należało oddalić jako nieuprawniony.
Mając na uwadze powyższe względy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.