Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 130/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalił skargę E. R. i R. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia, decyzji o nakazie rozbiórki.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli E. R. i R. R., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał, że organy prawidłowo stwierdziły, iż w sprawie nie ziściła się przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania, określona przywołanym przepisem k.p.a., a tym samym brak było podstaw do przeprowadzenia oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności do oceny czy zapadła ona z naruszeniem prawa.
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał, że organy prawidłowo zastosowały art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż w sprawie nie występują podstawy do uchylenia decyzji dotychczasowej;
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 151 § 2 k.p.a polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał, że organy prawidłowo, zastosowały art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż w sprawie nie występują podstawy do uchylenia decyzji dotychczasowej, podczas gdy organy winny zastosować art. 151 § 2 "k.p.c." i stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa;
- d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał, że organy prawidłowo, zastosowały art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia dotychczasowej decyzji z uwagi na brak podstaw określonych w art. 145 § 1 k.p.a.
- 2. przepisów prawa materialnego, tj. "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)" w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w roku 1998 (Dz.U. z 1994 r. nr 89, poz. 414 ze zm.), polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał, że organy prawidłowo, nie zastosowały art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w roku 1998, albowiem badanie zastosowania art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie mogło zostać przeprowadzone z uwagi na brak podstaw do wznowienia postępowania.
Na podstawie art. 191 p.p.s.a. strona zaskarżyła również zapadłe na rozprawie w dniu 10 czerwca 2016 r. postanowienie w przedmiocie odmowy dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z wyceny szacunkowej lokali mieszkalnych i pomieszczeń przynależnych z lutego 1996 r., podnosząc przy tym, że wniosek dowodowy winien być uwzględniony w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., ponieważ dotyczy on istotnej kwestii z punktu widzenia postępowania wznowieniowego (wybudowania ganku/przybudówki przed rokiem 1996), a z treści uzasadnienia decyzji nie wynika, iż organ ustalił stan faktyczny obejmujący wybudowanie w roku 1995 przedmiotowej dobudówki.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że prawdą jest, iż w treści uzasadnienia decyzji organu z dnia [...] maja 2006 r. znajduje się stwierdzenie o treści: "w toku postępowania strona Pan R. R. złożyła pisemne oświadczenie z dnia 30.08.2005 r., zgodnie z tym oświadczeniem ganek został wybudowany w 1995 r., bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę". Zarzucili jednakże, że decyzja nie zawiera w tym zakresie żadnych ustaleń faktycznych, brak jest w treści decyzji jednoznacznego stwierdzenia, iż organ ustalił, że przedmiotowy ganek został wybudowany w roku 1995. Z treści decyzji nie wynika również, że organ I instancji uznał za wiarygodny dowód z przesłuchania strony R. R., w ramach którego strona wskazywała, iż ganek został wybudowanych w latach 1994 - 1995.
W ocenie wnoszących skargę kasacyjną, wobec zastosowania przepisu art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, zasadnym pozostaje twierdzenie, że wydając decyzję z dnia [...] maja 2006 r., organ nie wziął pod uwagę, albo nie dał wiary dowodom w postaci zeznań strony i pisemnego oświadczenia (o ile oświadczenie strony może być uznane za dowód w postępowaniu administracyjnym) wskazujących na fakt wybudowania przybudówki (ganku) w roku 1995, albowiem gdyby dowodowy te stanowiły podstawę ustalenia stanu faktycznego przez organ, to wówczas nie zastosowałby on art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień decyzji, lecz art. 49 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym w roku 1998, co wyłączałoby możliwość wydania decyzji o nakazie rozbiórki. W powyższym zakresie nie może ostać się stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż wydając decyzję w dniu [...] maja 2006 r., uznano, że roboty budowlane związane z wybudowaniem ganku (przybudówki) wykonano w 1995 r. W decyzji brak takiego ustalenia.
W uzasadnieniu decyzji zawarte jest tylko odwołanie do pisemnego oświadczenia strony postępowania, bez wskazania czy stanowi ona podstawę ustaleń faktycznych oraz czy organ uznał ten dowód jako wiarygodny.
Skarżący podnieśli, że dowód zgromadzony w postępowaniu wznowieniowym, w postaci operatu pomiarowego [...], ma charakter dowodu istotnego, istniejącego w dniu wydania decyzji, nieznanego organowi który wydał decyzję, albowiem dopiero w oparciu o ten dowód, który ma charakter dokumentu urzędowego, organ może poczynić ustalenia, iż ganek wybudowany został przed 1998 r. co z kolei determinuje zastosowanie określonym przepisów prawa materialnego, mianowicie art. 49 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym w roku 1998.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Skarga kasacyjna powinna - zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które zostało zainicjowane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Zarówno bowiem z art. 183 § 1, jak i z art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że to do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten sąd rozważone czy ocenione. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy, bądź wskazanie na okoliczności nie mające związku z kontrolowanym rozstrzygnięciem, skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji publicznej.
Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało, ewentualnie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jaki miało wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych musi być precyzyjne, gdyż, z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.
Zatem wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku musi zadbać o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu.
Mając na uwadze poczynione rozważania, stwierdzić należy, że wniesiona skarga kasacyjna nie do końca odpowiada ww. warunkom. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są bardzo ogólnie sformułowane i z nieznaczną modyfikacją stosowania zamiennie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stanowią powielenie tożsamych zarzutów, odnoszących się do wyniku postępowania administracyjnego, tj. wadliwego zastosowania art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., czy też nie zastosowania art. 151 § 2 "k.p.c." (stronie zapewne chodziło o przepisy k.p.a.). Wnoszący skargę kasacyjną poza powołaniem się także na przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz zakwestionowaniem, że organy prawidłowo stwierdziły, że w sprawie nie ziściły się przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania, w swoich zarzutach nie odnieśli się do dowodu stanowiącego podstawę wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego.
Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że dowód zgromadzony w postępowaniu wznowieniowym, w postaci operatu pomiarowego [...], ma charakter dowodu istotnego, istniejącego w dniu wydania decyzji, nieznanego organowi, który wydał decyzję, albowiem dopiero w oparciu o ten dowód, który ma charakter dokumentu urzędowego, organ może poczynić ustalenia, iż ganek wybudowany został przed 1998 r. co z kolei determinuje zastosowanie określonych przepisów prawa materialnego, mianowicie art. 49 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym w roku 1998. Analizując uzasadnienie skargi kasacyjnej można spostrzec również, że praktycznie cała argumentacja, zmierza do podważenia ustaleń faktycznych poczynionych przez organ w decyzji z dnia [...] maja 2006 r., że zgodnie z oświadczeniem R. R. ganek został wybudowany w 1995 r. Strona zarzuca organowi, że w uzasadnieniu decyzji zawarte jest tylko odwołanie do pisemnego oświadczenia strony postępowania, bez wskazania czy stanowi ono podstawę ustaleń faktycznych oraz czy organ uznał ten dowód jako wiarygodny.
Powyższe nie odnosi się do zaskarżonej decyzji i jej oceny dokonanej w wyroku z dnia 10 czerwca 2016 r. Wracając do przywołanego operatu pomiarowego, stwierdzić należy, że strona nie wyjaśniła, jaki wpływ na wynik postępowania, miałoby uznanie, że sporny obiekt został wybudowany przed 1998 r. Skarżący w żaden sposób nie podważyli zapatrywania Sądu wojewódzkiego, że zmiany związane z kształtem budynku naniesione na mapach geodezyjnych w 1998 r., na podstawie operatu pomiarowego [...], nie miały wpływu na ocenę stanu faktycznego przyjętego przy podejmowaniu decyzji w dniu [...] maja 2006 r., w której to uznano, że roboty budowlane związane z wybudowaniem ganku (przybudówki) wykonano w 1995 r.
Tym samym zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Za niesłuszny uznać też należało zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w roku 1998 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo zauważył Sąd I instancji, że zarzut nieprawidłowego zastosowania art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przy wydawaniu decyzji w dniu [...] maja 2006 r. nie mógł zostać poddany merytorycznej ocenie, bez uprzedniego, skutecznego wykazania przez strony, iż ziściły się przesłanki wznowienia postępowania. Ponadto, także i w tym przypadku, zabrakło poczynienia rozważań, dlaczego strona skarżąca uważa, że ww. przepis powinien mieć w sprawie zastosowanie, w brzmieniu obowiązującym w 1998 r. Powyższe wydaje się niezbędne z uwagi na okoliczność, że wszczęcie postępowania w sprawie wybudowania przybudówki nastąpiło w dniu 21 lipca 2005 r., a organ administracji publicznej stosuje przepisy obowiązujące na dzień orzekania.
Nadto, z uwagi na fakt, że prawidłowość ustalenia daty powstania samowoli budowlanej i zastosowanego trybu postępowania (art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane) była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 415/13.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można postawić Sądowi wojewódzkiemu zarzutu, iż ten niezasadnie oddalił wniosek dowodowy w przedmiocie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z wyceny szacunkowej lokali mieszkalnych i pomieszczeń przynależnych z lutego 1996 r. Stosownie do art. 191 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, na wniosek strony, rozpoznaje również te postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego, które nie podlegały zaskarżeniu w drodze zażalenia, a miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Skuteczność zgłoszenia takiego wniosku zależy zatem od wykazania, że wydane postanowienie miało wpływ na wynik sprawy. Podobnie jak w przypadku podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, wnoszący skargę kasacyjną nie wykazali takiej zależności. Jak prawidłowo zauważył Sąd I instancji, w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Wnioskowany dokument miałby potwierdzać istnienie przybudówki w roku co najmniej 1996 r., która to okoliczność nie miała żadnego znaczenia w sprawie, skoro w samej decyzji nakazującej jej rozbiórkę z dnia [...] maja 2006 r. przyjęto, że została ona zrealizowana w roku 1995.
Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.