Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 458/13 (dalej wyrok z 28 czerwca 2013 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej WSA albo sąd I instancji) w pkt 1 uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego (zwanego dalej Wojewodą albo organem II instancji) z [...] lutego 2013 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2013 r.) oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Dąbrowskiego (zwanego dalej Starostą albo organem I instancji) z [...] grudnia 2012 r., nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2012 r.), zapadłe w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W 2 pkt wyroku WSA określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Z kolei w pkt III wyroku sąd I instancji zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej Z. D. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok z 28 czerwca 2013 r. zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym:
Decyzją z [...] grudnia 2012 r. Starosta działając na podstawie art. 82 ust. 2 w oparciu o art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pr.bud.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000, nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. S. (dalej zwanej inwestorem) pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego, obejmującego: budowę budynku garażowego na działce nr [...] bezpośrednio w granicy z działką sąsiednią nr [...] zabudową plombową między istniejącymi budynkami.
Od decyzji tej odwołanie wniosła Z. D., domagając się jej uchylenia. Zarzuciła między innymi, że z projektu wynika, że budynek będący przedmiotem pozwolenia na budowę został zaprojektowany niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] w D., sposób zaprojektowania dachu naraża budynek sąsiedni na zamakanie spowodowane opadami atmosferycznymi, a ponadto przyjęte rozwiązania naruszają zasady dobrego sąsiedztwa.
Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., działając na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 pr.bud. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Na decyzję tę skargę do WSA pismem z 11 marca 2013 r. wniosła Z. D. (dalej zwana skarżącą), domagając się jej uchylenia jako naruszającej prawo i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca stwierdziła, że budowa garażu na działce nr [...] jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę z 9 kwietnia 2013 r., nr WN.IV.0552.2.56.2013.WI, Wojewoda wniósł o jej oddalenie opierając się na argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu decyzji z [...]lutego 2013 r.
W uzasadnieniu przedstawionego na wstępie wyroku z 28 czerwca 2013 r. sąd I instancji uznał, że wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem WSA, organy administracji architektoniczno-budowlanej niezasadnie przyjęły, że posadowienie projektowanego obiektu w postaci garażu zgodnie jest z planem miejscowym oraz przepisami normującymi wymogi co do odległości obiektu budowlanego od działki sąsiedniej. Przepisem regulującym tzw. normy odległościowe posadowienia budynków jest § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz.U. 2002 r., nr.
- 75. poz. 690 ze zm., dalej rozporządzenie z 2002 r.).
Uchwała Rady Miejskiej w Dąbrowie Tarnowskiej z dnia 30 listopada 1999 r. nr XII/117/99 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Dąbrowa Tarnowska (dalej uchwała z 30 listopada 1999 r.) stanowi, że teren oznaczony jako A 301 MNUC (czyli działka nr [...] o pow. 660 m2) jest terenem usług komercyjnych z możliwością wykorzystania powierzchni wyższych kondygnacji na cele mieszkaniowe, a usługi komercyjne nie mogą być uciążliwe dla otoczenia. Nowe budynki powinny nawiązywać do sąsiedniej istniejącej zabudowy. Nie dopuszcza się stosowania dachów płaskich.
Zatem zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w żadnym punkcie nie wskazują na możliwość zabudowy działki nr [...] w bezpośredniej granicy z działką sąsiednią. Ponadto z planu nie wynika także, żeby był to teren zabudowy jednorodzinnej. Dlatego realizacja garażu w granicy z działką sąsiednią nie była możliwa, ponieważ, po pierwsze, taka możliwość nie wynikała z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a po drugie z uwagi na fakt, że miał on być sytuowany w terenie usług komercyjnych a nie budownictwa jednorodzinnego.
Jeżeli nawet potencjalnie istnieje możliwość zabudowy w granicy z działką sąsiednią, pozwolenie na budowę może być wydane wyjątkowo, gdy istnieją szczególnie uzasadnione przyczyny. Organ, który otrzymał wniosek o wydanie pozwolenia na budowę przy granicy nieruchomości lub w zbliżeniu do granicy, zwłaszcza wobec kwestionowania takiego usytuowania inwestycji przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, powinien wnioskodawcę, stosownie do art. 9 k.p.a. pouczyć o tym, że proponowane usytuowanie obiektu budowlanego powinno być uzasadnione. Wydając z kolei decyzję organ administracji powinien mieć na uwadze zasadę ogólną wyrażoną w art. 7 k.p.a., wymagającą uwzględnienia słusznego interesu stron postępowania. Nie jest dopuszczalne uwzględnienie interesu tylko jednej ze stron postępowania (inwestora) z wyjaśnieniem, że jego wniosek jest zasadny ze względów optymalnych zagospodarowania działki inwestora, bez szczegółowego wyjaśnienia, czy usprawiedliwione jest wyjątkowe, priorytetowe, potraktowanie tego wniosku.
Niezależnie od powyżej wskazanych argumentów sąd I instancji nadmienił, że w opisie technicznym do projektu zagospodarowania działki nr [...] wskazane jest, że odprowadzanie wód opadowych ma następować na terenie działki własnej. Z kolei na rzucie dachu, który znajduje się w aktach sprawy jest zaznaczone, że woda opadowa będzie odprowadzana do istniejącej studni chłonnej, do której odprowadzana jest woda opadowa z budynku mieszkalnego usytuowanego na działce. Jednak na tym rzucie nie ma naniesionej wspomnianej studni.
Ponadto zgodnie z § 204 ust. 5 rozporządzenia z 2002 r. wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania, a według § 206 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. w przypadku o którym mowa w § 204 ust. 5, budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływanie wywołane wzniesieniem nowego budynku. W rozporządzeniu z 2002 r. nie wyjaśniono co należy rozumieć przez "bezpośrednie sąsiedztwo". Jednakże skoro § 206 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. dotyczy także rozbudowy, to wykluczyć należy rozumienie tego zwrotu w ten sposób, że chodzi jedynie o budynki, które stykają się. Pojęcie to należy pojmować szerzej, a więc także w ten sposób, że chodzi o budynek na działce budowlanej w bezpośrednim sąsiedztwie. W realiach niniejszej sprawy, zdaniem sądu I instancji, taka ekspertyza techniczna powinna być wykonania i dołączona do akt sprawy.
W skardze kasacyjnej z 16 sierpnia 2013 r. inwestor reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył wyrok z 28 czerwca 2013 r. w całości wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi kasacyjnej w trybie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 §1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz strony wnoszącej skargę kasacyjną kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych prawem.
Wyrokowi z 28 czerwca 2013 r. inwestor zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:
- a) art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez błędną wykładnię I niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. przez przyjęcie, że projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Dąbrowa Tarnowska z 30 listopada 1999 r.,
- b) art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 2 pr.bud. przez przyjęcie, że projekt zagospodarowania działki strony wnoszącej skargę jest niezgodny z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi,
- c) art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie §12 ust. 3 pkt 2 lub 4 rozporządzenia z 2002 r. przez bezpodstawne przyjęcie, że przepis ten nie może mieć w tej sytuacji zastosowania, a tylko i wyłącznie w sytuacji zabudowy jednorodzinnej która zdaniem Sądu nie występuje w niniejszej sprawie,
- d) art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie §3 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. poprzez przyjęcie, że przepis ten nie znajduje zastosowania, gdy tymczasem teren działki zarówno strony wnoszącej skargę (działka 838) jak i Z. D. (działka [...]) znajdują się w miejskiej zabudowie jednorodzinnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że istniejący na działce nr [...] budynek usługowo-handlowy z częścią mieszkalną na poddaszu wykorzystywany jest przez właścicieli jako budynek mieszkalny od czasu zakończenia jego budowy, tj. od 2004 r. Budynek ten ma większą powierzchnię mieszkalną, aniżeli usługową. Sąd I instancji błędnie przyjął, że teren urbanistyczny miasta Dąbrowa Tarnowska na którym znajduje się działka nr [...] to teren tylko i wyłącznie usług komercyjnych.
Zdaniem inwestora, z decyzji Starosty z [...] marca 2003 r., nr [...], wynika, że projekt zagospodarowania m.in. działki nr [...] jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr XV/70/86 Rady Narodowej z 19 grudnia 1996 r. oraz wymogami wydanej przez Burmistrza Gminy Dąbrowa Tarnowska decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] stycznia 2002 r., nr [...].
Budowa garażu na działce nr [...] może być sytuowana w granicy z działką sąsiednią jako tzw. zabudowa plombowa, ponieważ taki sposób zabudowy został wymuszony przez zabudowę działki Z. D., która usytuowała swój budynek w granicy z działką strony wnoszącej skargę kasacyjną.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną z 3 września 2013 r. Z. D. wniosła o jej oddalenie podkreślając, że sąd I instancji wydając wyrok w niniejszej sprawie działał zgodnie z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 30 listopada 1999 r. Poza tym, Starosta już w decyzji z [...] listopada 2004 r., nr [...] odmówił budowy garażu na działce nr [...] w granicy z działką nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Dokonując kontroli instancyjnej wyroku sądu I instancji z [...] czerwca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje granicach skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł na skutek wniesionej przez Z. D. skargi od decyzji Wojewody z [...] lutego 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty z [...] grudnia 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącej kasacyjnie pozwolenia na budowę budynku garażowego na działce nr [...] bezpośrednio w granicy z działką sąsiednią nr [...] – zabudowa plombowa pomiędzy istniejącymi budynkami.
W skardze kasacyjnej sformułowane zostały wyłącznie zarzuty naruszenia przez sąd I instancji przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), chociaż w rzeczywistości wszystkie one powinny zostać zakwalifikowane w ramach drugiej podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzucając naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 pr.bud. oraz §3 pkt 2 i §12 ust. 3 pkt 2 lub 4 rozporządzenia z 2002 r. skarżąca kasacyjnie w rzeczywistości zakwestionowała błędne ustalenia przyjętego przez WSA za podstawę kontroli legalności decyzji z [...] lutego 2013 r. stanu faktycznego sprawy, który polegał na uznaniu projektu budowlanego za niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i z przepisami techniczno-budowlanymi oraz nieprawidłowym przyjęciu, że istniejąca na działce nr [...] zabudowa nie odpowiada wymaganiom "zabudowy jednorodzinnej". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyraźnie zwrócono uwagę na błędne ustalenia faktyczne poczynione przez sąd I instancji, wynikające przede wszystkim z uznania za wiarygodne twierdzeń Z. D., wyrażonych w skardze na decyzję z [...] lutego 2013 r. Kwestionowanie przyjętych za podstawę zapadłego wyroku ustaleń faktycznych w drodze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego nie jest dopuszczalne.
Pomimo jednak tego uchybienia w konstrukcji podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując środek odwoławczy odniósł się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (zob. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1), nie podzielając jednak ich zasadności.
Sąd I instancji opierając się na brzmieniu uchwały z 30 listopada 1999 r. prawidłowo wskazał, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie umożliwiają zabudowy działki nr [...] w bezpośredniej granicy z działką nr [...], a teren działki nr [...] oznaczony został w miejscowym planie jako teren usług komercyjnych z możliwością wykorzystania powierzchni wyższych kondygnacji na cele mieszkaniowe. Zapis ten, jak zostało to zauważone w skardze kasacyjnej, pozostaje w zgodności z rzeczywistą zabudową działki nr [...]. Zlokalizowany na niej budynek wykorzystywany jest zarówno na cele mieszkaniowe, jak i usługowe. Przesądzającego w niniejszej sprawie znaczenia nie może odgrywać większa powierzchnia mieszkalna budynku, aniżeli jego część usługowa ani też sam zamiar inwestora wybudowania na działce nr [...] budynku garażowego, który wszakże powinien być zgodny z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi.
Oprócz kwestii odległości budynku garażowego od działki sąsiedniej (nr [...]), sąd I instancji zwrócił uwagę na błędne określenie w opisie technicznym do projektu zagospodarowania działki nr [...] sposobu odprowadzania wód opadowych oraz na konkretne zagrożenia łączące się z budową obiektu garażowego dla znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego. W skardze kasacyjnej oprócz samego jedynie zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 pr.bud. polegającego na błędnym przyjęciu, że projekt zagospodarowania działki strony wnoszącej skargę jest niezgodny z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała konkretnych przepisów techniczno-budowlanych, którym miałby uchybić sąd I instancji. Przepisy tego rodzaju nie zostały również wymienione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości dokonania pełnej weryfikacji tego zarzutu kasacyjnego, który nie został skonstruowany w sposób zupełny w skardze kasacyjnej.
Stosownie do §3 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r., pod pojęciem zabudowy rodzinnej należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Jedynie w odniesieniu do tak zdefiniowanej zabudowy zastosowanie znajduje §12 ust. 3 rozporządzenia z 2002 r. Sąd I instancji trafnie uznał jednak, że przeznaczenie budynku istniejącego na działce nr 838 na usługi komercyjne i to jako przeznaczenie podstawowe niższych jego kondygnacji przesądza, że budynek ten nie może zostać potraktowany jako znajdujący się w zabudowie jednorodzinnej. Skarżąca kasacyjnie wskazując na decyzję z [...] marca 2003 r., nr [...] oraz uchwałę Rady Narodowej z [...] grudnia 1966 r., nr [...], poza samym przypuszczeniem, że wymienione dokumenty mogą mieć wpływ na ocenę legalności wyroku z 28 czerwca 2013 r. nie wyjaśniła ani samego powiązania tych aktów z niniejszą sprawą, ani ich ewentualnego wpływu na treść poddanego kontroli instancyjnej wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny związany z mocy art. 183 §1 p.p.s.a. granicami skargi kasacyjnej nie był uprawniony do samodzielnego poszukiwania i konstruowania w zastępstwie strony skarżącej kasacyjnie treści zarzutów. Tak samo wskazanie w petitum skargi kasacyjnej na naruszenie "§12 ust. 3 pkt 2 lub 4" rozporządzenia z 2002 r. nie spełnia wymogu należytego poziomu precyzji w konstrukcji zarzutu. Innymi słowy, obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjnej było dokładne wskazanie czy swój zarzut oparła na §12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. czy też na §12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia z 2002 r., czy może wreszcie na obu tych regulacjach prawnych. Tym niemniej w świetle powyższych rozważań nieuprawnionym było przyjęcie w skardze kasacyjnej, że działka nr [...] znajduje się w miejskiej zabudowie jednorodzinnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.