Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 206/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalił skargę A. P. i N. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. P. i N. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4, a także art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2016r., poz. 290 ze zm.), poprzez przyjęcie, że skarżący A. P. i N. P. dopuścili się samowoli budowlanej, w związku z budową budynku gospodarczo-warsztatowego, położonego w miejscowości N. nr [...], gmina K., na terenie działki nr [...]. W sytuacji, gdy brak jest przesłanek do stwierdzenia, że budynek gospodarczo-warsztatowy został wzniesiony około 2005 roku, a z istniejących dowodów i faktów wynika, że był wybudowany przed 1993 rokiem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że w ocenie WSA w Szczecinie analiza zgromadzonych dowodów przeprowadzona została prawidłowo i bez naruszenia zasady swobody określonej w art. 80 k.p.a. Wnioski jakie zostały na jej podstawie wysnute są logiczne, przekonujące i nie pozostają w kolizji z zasadami doświadczenia życiowego.
Wszystkie zostały poparte rzeczową argumentacją której trudno odmówić racji. Organy administracji dokonały ustaleń faktycznych na podstawie zeznań świadków i dokumentacji fotograficznej, które jako spójne i uzupełniające się, należało uznać za wiarygodne. Wynika z nich, że jeszcze w 2000r., istniał stary obiekt drewniany, w późniejszym okresie następowała jego destrukcja i około 2005 r. elementy starego budynku już nie istniały, po czym wybudowano od podstaw nowy budynek. Z wyjaśnieniami złożonymi przez świadków koresponduje dokumentacja fotograficzna, z której wynika, że ściany budynku były drewniane, a sam budynek był mniejszy, co wyklucza możliwość dokonania jedynie jego remontu, jak twierdzą skarżący.
W konsekwencji powyższego przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że organy nadzoru budowlanego w tej sytuacji właściwie zastosowały w sprawie art. 48 ust.1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r., nakazując rozbiórkę rzeczonego obiektu i nie ma podstaw do kwestionowania podjętych rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął założenie, że zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a odstępstwo od tej zasady stanowią obiekty i roboty budowlane wymienione w sposób enumeratywny ustawy Prawo budowlane. Z taką oceną materiału dowodowego sprawy skarżący kasacyjnie nie mogą się zgodzić, ponieważ niewątpliwie budynek gospodarczo-warsztatowy, położony w N. [...], gmina K. na działce o numerze geodezyjnym nr [...] został wybudowany przez 1993 rokiem, a więc pod rządem poprzedniej ustawy Prawo budowlane.
Wobec tego cały stan prawny należy oceniać stosując przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r., prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z 1981r., Nr 12, poz. 57z 1983r., Nr 44, poz. 200 i 201, z 1984r., Nr 35, poz. 185 il86, z 1987r., Nr 21, poz. 124, z 1988r., Nr 41, poz. 324 oraz z 1990r., Nr 34, poz. 198). Dlatego mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności należy zdaniem A. P. i N. P. stwierdzić, że wnioski zawarte w skardze kasacyjnej są w pełni uzasadnione.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Sąd II instancji nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że Sąd ten nie może się domyślać argumentacji, czy intencji strony skarżącej. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać więc m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, czyli wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Uwzględniając więc treść przepisu art. 176 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego albo zarzut naruszenia przepisów postępowania, wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, naruszenie którego zarzuca skarżący, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany, zaś w zakresie odnoszącym się do naruszenia przepisów postępowania wykazanie i wyjaśnienie potencjalnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżanego wyroku, powinien zachować więc dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów oraz ich uzasadnienie. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt.1 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego choć nie wskazano tego przepisu w podstawie prawnej.
Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.
W ramach podstawy kasacyjnej nie wskazano na naruszenie przepisów postępowania co oznaczałoby, że skarżący kasacyjnie zgadzają się z ustaleniem stanu faktycznego dokonanego przez organy nadzoru budowlanego, który został zaakceptowany przez sąd I instancji. Lektura lakonicznego uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że jest inaczej bowiem kwestionowana jest data samowoli budowlanej. A. i N. P. podają, że budynek gospodarczo-warsztatowy został wybudowany przed rokiem 1993, a więc pod rządami poprzedniej ustawy prawo budowlane.
Podkreślić należy, że Sąd administracyjny rozpoznając sprawę nie stosuje przepisów k.p.a. czy prawa materialnego może tylko kontrolować ich zastosowanie lub wykładnię przez właściwe organy. Kontroluje zatem legalność zaskarżonej decyzji (zgodność z obowiązującym prawem).
Zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji czy postanowienia. Sądy administracyjne nie stosują bowiem przepisów ustawy prawo budowlane czy kodeksu postępowania administracyjnego, lecz rozpoznając skargi na decyzje (postanowienia) kontrolują, czy w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy czy też k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Czynią to jednak w oparciu o przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z uwagi na zawarte w art. 176 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. wymogi skargi kasacyjnej, dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisu określającego sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd pierwszej instancji, stanowiącego podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, konieczne jest powiązanie zarzutu naruszenia stosowanego przez sąd przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z określonymi przepisami ustawy prawo budowlane czy kodeksu postępowania administracyjnego, które były stosowane przez organ administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na decyzję organu nadzoru budowlanego. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, w każdym zaś przypadku powinna powiązać ich naruszenie, z odpowiednimi przepisami prawa materialnego czy też procedury administracyjnej.
Tak się jednakże nie stało.
Tym niemniej niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje jednak skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Takie stanowisko jest zgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), w której wyjaśniono, że "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych".
Zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy". Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie Sąd I instancji przyjął, iż obowiązek zawarty we wskazanym wyżej przepisie, a polegający na podejmowaniu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, uznać można za zrealizowany. Wszystkie istotne w sprawie okoliczności, w zakresie ustalenia stanu faktycznego zostały wyjaśnione. Z powyższych ustaleń bezspornie wynika, że skarżący zrealizowali przedmiotową inwestycję bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, jak również nie wykonali obowiązków wynikających z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., celem legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy uznać, że nie znajduje on uzasadnienia.
Strona skarżąca kasacyjnie w niniejszej sprawie wskazała na naruszenie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4, a także art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2016r., poz. 290 ze zm.), poprzez przyjęcie, że skarżący A. P. i N. P. dopuścili się samowoli budowlanej, w związku z budową budynku gospodarczo-warsztatowego, położonego w miejscowości N. nr [...], gmina K., na terenie działki nr [...]. W sytuacji, gdy brak jest przesłanek do stwierdzenia, że budynek gospodarczo-warsztatowy został wzniesiony około 2005 roku, a z istniejących dowodów i faktów wynika, że był wybudowany przed 1993 rokiem.
Mając na uwadze dyspozycję art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przyjmuje się że "błędna wykładnia" i "niewłaściwe zastosowanie" to dwie odrębne postacie owego naruszenia. Pierwsza z nich zachodzi wówczas, gdy orzeczenie było wynikiem niewłaściwego rozumienia treści przepisu. Druga natomiast (tzw. błąd subsumpcji) gdy ustalony stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej.
Skarżący kasacyjnie nie wskazali czy chodzi o "błędna wykładnię" czy "niewłaściwe zastosowanie" wskazanych wyżej przepisów. Należy jednak przypuszczać, że ich zdaniem w sprawie niewłaściwie zastosowano normę prawną dotyczącą rozbiórki budynku gospodarczo-warsztatowego. Istota jednak sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się nie do tego czy obiekt budowlany powstał samowolnie gdyż to nigdy nie było kwestionowane przez samych inwestorów (ewidentny brak pozwolenia na jego budowę), ale do daty jego powstania. A. i N. P. wskazują, że "niewątpliwie budynek gospodarczo-warsztatowy, położony w N. [...], gmina K. na działce o numerze geodezyjnym nr [...] został wybudowany przez 1993 rokiem, a więc pod rządem poprzedniej ustawy Prawo budowlane. Wobec tego cały stan prawny należy oceniać stosując przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r., prawo budowlane.
Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić.
Przypomnieć należy, że w przedmiotowej sprawie zapadł już wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie – w dniu 26 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 679/15, którym Sąd uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarczo-warsztatowego. W uzasadnieniu Sąd zawarł ocenę prawną i wskazania dla organów administracji publicznej co do dalszego postępowania. Od rzeczonego wyroku nie została wniesiona skarga kasacyjna i stał się on prawomocny.
Zatem zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest również przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, natomiast wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. We wskazanym wyżej wyroku Sąd, zobowiązał organy rozstrzygające przedmiotową sprawę do dokonania niezbędnych ustaleń w celu pełnego wyjaśnienia i oceny stanu faktycznego sprawy, tj. ustalenia w sposób jednoznaczny zakresu samowolnie wykonanych robót budowlanych oraz daty wykonania spornego obiektu mające istotne znaczenie z uwagi na ocenę prawidłowości zastosowanych przepisów Prawa budowlanego, poprzez przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków z poszanowaniem reguł wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z zapewnieniem stronom czynnego udziału w tej czynności.
Z tych względów powtórnie przesłuchano H. K., G. J., H. J.. Świadkowie ci podtrzymali składane w sprawie wcześniej zeznania. H. K. zeznała, iż obecny budynek został ustawiony w miejscu wcześniej istniejącego i rozebranego budynku o konstrukcji drewnianej około 2005 r., popierając zeznania dokumentacją fotograficzną znajdującą się w aktach sprawy. Podobnie G. J. i H. J. zgodnie oświadczyli, że istniejąca wcześniej w tym miejscu stara szopa poniemiecka była co najmniej do 2000 r., w latach 2002 – 2005 zawaliła się, a na jej miejscu wybudowano od podstaw aktualny budynek.
W konsekwencji prawidłowa jest ocena sądu I instancji, że w oparciu o ponownie przeprowadzone, zgodnie z wytycznymi wyroku sądu z dnia 26 listopada 2015 r. postępowanie dowodowe, za kwestię udowodnioną i przesądzoną uznać należało, że obecnie istniejący murowany budynek gospodarczo-warsztatowy o wymiarach 7,3 x 10,25m na terenie działki nr [...] w miejscowości N. nr [...], gm. K. został wybudowany od podstaw około 2005 r., tj. w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Materiał dowodowy zebrany w sprawie nie potwierdza twierdzeń skarżących o wybudowaniu budynku murowanego przed 1995 r., co uzasadniałoby zastosowanie przepisów ustawy prawo budowlane z 1974 r. Prawidłowo przyjął sąd wojewódzki za organami nadzoru budowlanego, że nie można przyjąć oświadczeń skarżących składanych w tym przedmiocie za wiarygodne, gdyż były one niepełne i sprzeczne, a w roku 1984 r., kiedy według nich nastąpiło zakończenie opisanych przez nich robót budowlanych mieli oni po 2 i 4 lata.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie trafnie uznał, że organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych na podstawie zeznań świadków i dokumentacji fotograficznej, które jako spójne i uzupełniające się, należało uznać za wiarygodne. Wynika z nich bezspornie, że jeszcze w 2000 r. istniał stary obiekt drewniany, w późniejszym okresie następowała jego destrukcja i około 2005 r. elementy starego budynku już nie istniały, po czym wybudowano od podstaw nowy budynek. Z wyjaśnieniami złożonymi przez świadków koresponduje dokumentacja fotograficzna, z której wynika, że ściany budynku były drewniane, a sam budynek był mniejszy, co wyklucza możliwość dokonania jedynie jego remontu. Z tych względów sąd I instancji orzekający w niniejszej sprawie prawidłowo uznał, że organy nadzoru budowlanego w tej sytuacji właściwie zastosowały w sprawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. nakazując rozbiórkę rzeczonego obiektu i nie ma podstaw do kwestionowania podjętych rozstrzygnięć.
Na marginesie już tylko należy zauważyć, że aktualnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego umożliwiają zalegalizowanie takiego obiektu po przedłożeniu przez inwestora określonych dokumentów (art. 48 ust. 3 tej ustawy), oraz uiszczeniu opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1). Niewykonanie nałożonych przez organ obowiązków skutkuje nakazem rozbiórki obiektu (art. 48 ust. 1 i 4). Skarżący kasacyjnie nie wykonali obowiązków nałożonych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. i nie przedłożyli żądanych dokumentów celem doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Dlatego wydanie nakazu rozbiórki było uzasadnione.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uznał, iż podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł odnieść zamierzonego skutku, tym samym skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 p.p.s.a.