Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 984/11, oddalił skargę W. S. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie nakazania przedłożenia ekspertyzy technicznej.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. w związku z prowadzonym postępowaniem dotyczącym budowy budynku inwentarskiego na działce nr [...] w J., gm. J. stanowiącej własność H. S., postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. wydanym na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zobowiązał inwestora do wykonania w zakreślonym terminie ekspertyzy tego budynku w zakresie spełnienia wymagań art. 5 tej ustawy. W uzasadnieniu organ podał, że na wskazanej działce prowadzona jest w oparciu o prawomocną decyzję Starosty L. z dnia [...] marca 2006 r. budowa budynku inwentarskiego wraz ze zbiornikiem na gnojowicę i wody opadowe. Obecnie budynek znajduje się w stanie surowym zamkniętym. Inwestor realizując przedmiotowy budynek dokonał szeregu odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Część z nich dokonał po wcześniejszej akceptacji projektanta, a część z nich bez zachowania tego obowiązku.
Dokonane bez zgody projektanta odstępstwa dotyczą m.in. zastosowania zbrojenia do ław i ścian budynku oraz zmiany klasy betonu, nieznacznej szerokości i długości budynku, rzędnej poziomu izolacji poziomej ścian, materiału użytego do konstrukcji ścian, konstrukcji więźby dachowej, ocieplenia stropu, wymiarów otworów okiennych i drzwiowych i pokrycia dachu. Ponadto inwestor rozplantował ziemię wykopów fundamentowych na teren działki.
Organ wskazał, że do akt sprawy dołączono pozwolenie na budowę kanalizacji sanitarnej we wsi J., z którego wynika, że stabilizacja zwierciadła wód gruntowych znajduje się na poziomie od 0,5 m do 0,8 m p.p.t. i z tego powodu warunki realizacji tej inwestycji są mało korzystne. Natomiast z danych zawartych w obliczeniach geotechnicznych opracowanych na potrzeby przedmiotowej inwestycji wynika, że woda gruntowa występuje na głębokości 3,0-40 m p.p.t., co może w myśl obowiązujących przepisów zmienić kwalifikację rodzaju warunków gruntowych oraz kategorii geotechnicznej. W tej sytuacji z uwagi na znaczny zakres odstępstw, zmianę rozwiązań technologicznych (brak płyty gnojowej), technicznych i materiałów budowlanych, konieczność zweryfikowania rzeczywistego poziomu wód gruntowych dla ustalenia odpowiednich rozwiązań technicznych przed ich wprowadzeniem, istnieją, zdaniem organu, wątpliwości co do jakości robót budowlanych, stanu technicznego i zgodności z normami i przepisami prawa w zakresie spełnienia wymagań określonych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Z tego względu konieczne jest opracowanie ekspertyzy.
Zażalenia na powyższe postanowienie wnieśli inwestor H. S. oraz D. S. i W. S. Inwestor podniósł, że organ obciąża go bezpodstawnie dodatkowymi kosztami. Wskazał, iż opracowanie, na które powołuje się organ nie dotyczy jego działki, a on sam wykonując wykop na głębokość 1,3 m nie stwierdził występowania wód gruntowych. Dodał, że sprawa płyty gnojowej była rozpatrywana przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego i Sąd administracyjny, a kwestię zmiany rozwiązań technicznych likwiduje jego zdaniem opinia techniczna oraz kwalifikacja zmian wykonana przez uprawnionego projektanta S. O., którą dołączono do zażalenia. Kwalifikacja ta nie stwierdza istotnych odstępstw. Zmiany konstrukcyjne są wykonane za zgodą autora projektu i polegają na wzmocnieniu konstrukcji. Przed ich wprowadzeniem były konsultowane z projektantem i kierownikiem budowy, a wykorzystane materiały budowlane posiadają odpowiednie certyfikaty.
D.S. i W. S. podnieśli natomiast, że pracownicy nadzoru budowlanego błędnie ustalili stan faktyczny sprawy odnośnie dokonanych odstępstw przy budowie budynku inwentarskiego. Dlatego też w ekspertyzie technicznej winny być uwzględnione wszystkie odstępstwa od projektu budowlanego, a ekspertyza ta powinna być uzgodniona z biurem projektowym.
Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w całości i na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na H. S. obowiązek wykonania w terminie do 30 listopada 2011 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej bezpieczeństwa konstrukcji budynku inwentarskiego z uwzględnieniem faktycznego poziomu wód gruntowych w miejscu jego posadowienia wraz z pomiarem rzędnych terenu wokół inwestycji i wzdłuż granicy z działką nr [...] i określeniem kierunku spadków terenu na działce inwestora nr [...].
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie znajduje uzasadnienie w przepisach Prawa budowlanego, a jego uchylenie nastąpiło w celu dokładnego sprecyzowania nałożonego obowiązku. Organ stwierdził, iż na obecnym etapie budowy brak jest podstaw do stwierdzenia, że inwestor odstąpił w sposób istotny od warunków pozwolenia na budowę. Przedłożona przez inwestora opinia techniczna projektanta jest jednak niewystarczająca dla oceny bezpieczeństwa konstrukcji, gdyż nie zawiera obliczeń statycznych dla zmienionej konstrukcji tuczami oraz nie weryfikuje przyjętego do obliczeń geotechnicznych poziomu wód gruntowych. Z uwagi na rozplantowanie nadmiaru ziemi z wykopów pod fundamenty i podwyższenie terenu wokół tuczami, uzasadnione jest również wykonanie pomiarów wysokościowych.
Skargą W. S. zaskarżył powyższe postanowienie podnosząc, że organ pominął, iż ekspertyza techniczna winna spełniać wymogi art. 5 Prawa budowlanego a nie tylko bezpieczeństwa konstrukcji budynku. Ponadto w postanowieniu nie uwzględniono bardzo istotnych odstępstw popełnionych podczas budowy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Wskazał, że pomijając kwestię kwalifikacji dokonanych odstępstw, tj. stopni ich istotności, w sprawie bezspornym jest, że inwestor szeregu takich odstępstw się dopuścił – m.in. zwiększył długość i szerokość budynku, zmienił rodzaj materiału użytego do konstrukcji ścian zewnętrznych i wewnętrznych zmieniając ich grubość, wprowadził zmiany w zakresie zbrojenia ław i ścian budynku oraz zmienił klasę betonu, zmienił sposób ocieplenia stropu, zmienił wysokość otworów drzwiowych, wprowadził dodatkowe dwa okna w ścianie szczytowej wschodniej, zmienił poziom izolacji poziomej ścian fundamentowych oraz zmienił konstrukcję słupów podtrzymujących strop.
Mając na uwadze powyżej dokonane odstępstwa nie budzi zastrzeżeń Sądu konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego właśnie za pomocą instrumentu przewidzianego w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, celem ustalenia stanu bezpieczeństwa konstrukcji spornego budynku. Zdaniem Sądu oceny tej nie zmienia w żaden sposób opinia dołączona do akt sprawy przez inwestora. Po pierwsze opracowania te są niewystarczające do oceny bezpieczeństwa konstrukcji obiektu z uwagi na dokonanie szeregu odstępstw. Zawierają one jedynie kwalifikację dokonanych odstępstw oraz zgodę na ich dokonanie, nie odnosząc się do kwestii bezpieczeństwa konstrukcji obiektu jako całości. W szczególności niewystarczające jest lakoniczne stwierdzenie, że zmienione elementy konstrukcyjne zostały wykonane prawidłowo.
Po drugie ustawa Prawo budowlane nie przewiduje trybu dokonania przez projektanta oceny stopnia odstępstw już po ich wykonaniu. W takiej sytuacji kwalifikacji odstępstw dokonuje organ nadzoru budowlanego, oczywiście po dogłębnym i wszechstronnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy, a temu ma służyć ekspertyza techniczna.
Sąd podkreślił, że dokonana przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego aktu ocena odstępstw nie jest w żaden sposób wiążąca i nie może odnosić skutków na kolejne etapy postępowania. Przede wszystkim art. 81 c Prawa budowlanego nie jest właściwym trybem do wyrażania tego typu ocen – tryb ten ma zastosowanie w wypadku pojawienia się wątpliwości organu co do bezpieczeństwa obiektu ze względu na przyjęte rozwiązania techniczne, odmienne niż to przewidywał zatwierdzony projekt budowlany i ma wątpliwości te potwierdzić lub rozwiać. Dopiero ukształtowane w ten sposób stanowisko organu może stanowić podstawę do prowadzenia dalszego, zależnego od tych ustaleń kierunku postępowania.
Sąd wskazał, że z tych względów podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 25 czerwca 2010 r. (II OSK 1273/09), iż przed wszczęciem postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, organy powinny skorzystać z możliwości jakie stwarza przepis art. 81 c ust. 2 tej ustawy, tj. żądając przedstawienia niezbędnych ocen technicznych lub ekspertyz. Dopiero kompleksowa ekspertyza pozwoli na udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy przyjęte w wyniku odstępstw rozwiązania konstrukcyjne nie stanowią zagrożenia dla życia i mienia, na co wielokrotnie zwracał uwagę skarżący. Rozwiązania te nie zostały bowiem przyjęte w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Konieczność dokonania takich ustaleń niezależna jest przy tym od oceny dokonanych w sprawie odstępstw. Lektura akt sprawy pozwala sądzić, iż kwestia ta pozostaje nadal otwarta, co nakłada na organ obowiązek zajęcia w tym zakresie stanowiska we właściwym trybie.
Z akt sprawy nie wynika bowiem by zostało rozpatrzone zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 18 sierpnia 2008 r. wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, a tym samym by sprawa w tym zakresie została ostatecznie zakończona. Przy czym brak istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nie oznacza, że nie ma innych powodów do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, i że postępowanie należy umorzyć, gdyż stało się bezprzedmiotowe. Przy tylu różnych odstępstwach odnotowanych w tym przypadku, niezależnie od tego jak zostaną zakwalifikowane, postępowanie nie może być bezprzedmiotowe i podlegać umorzeniu. W przypadku braku istotnych odstępstw organy powinny rozważyć, czy nie mają tu miejsca przyczyny wstrzymania robót budowlanych określone w art. 50 ust. 1 pkt 1 lub 2, a następnie, czy nie powinien mieć zastosowania np. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Odnośnie zarzutu skarżącego dotyczącego zakresu ekspertyzy technicznej Sąd wskazał, że nie jest zasadne twierdzenie, iż ekspertyza techniczna powinna spełniać wymogi art. 5 Prawa budowlanego - biegły nie jest uprawniony do dokonania oceny prawnej określonego stanu faktycznego ani rozstrzygania zagadnień prawnych. Jego powinnością jest jedynie naświetlenie wyjaśnianych okoliczności z punktu widzenia wiadomości specjalnych przy uwzględnieniu zebranego i udostępnionego mu materiału sprawy. Wybór właściwego rozstrzygnięcia kwestii prawnych należy do organu. Niezasadne są również zarzuty skarżącego dotyczące kwalifikacji zawodowych projektanta S.O. oraz nie objęcia zakresem ekspertyzy zbiornika na gnojowicę. Ani bowiem zbiornik na gnojowicę ani płyta gnojowa nie zostały zrealizowane, brak zatem podstaw do dokonywania oceny technicznej tych obiektów. Natomiast kwestia uprawnień projektanta nie była przedmiotem rozważań organu, gdyż pozostaje bez związku z zaskarżonym rozstrzygnięciem.
Sąd nie podzielił również zarzutów w zakresie naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło bowiem dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności.
Sąd podkreślił, że nie rozstrzyga, czy dokonane odstępstwa są istotne czy też nie mają takiego charakteru - jest bowiem związany przedmiotem zaskarżenia, co oznacza, że nie może wypowiadać się w tym zakresie ograniczając się jedynie do wskazania, że organ wydając zaskarżone postanowienie nie był uprawniony do wyrażania stanowiska w sprawie kwalifikacji dokonanych przez inwestora odstępstw.
Skargą kasacyjną W. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i przyjęcie, że organy rozpoznając sprawę i wydające postanowienia (zarówno zaskarżone jak i w I - szej instancji) oraz wyrok nie dopuściły się naruszenia prawa;
- 2) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270, dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 170 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd w sytuacji, gdy wyrok NSA z dnia 25.06.2010 r. sygn. akt II OSK 1273/09 wydany w niniejszej sprawie nałożył obowiązek przeprowadzenia przez nadzór budowlany szeregu czynności i ekspertyz, które to nie zostały przez organ wykonane.
Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, wg norm przepisanych, które to koszty nie zostały pokryte ani w całości ani w części.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wprawdzie w zaskarżonym wyroku Sąd stwierdził, że dopiero kompleksowa ekspertyza pozwoli na udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy przyjęte w wyniku odstępstw rozwiązania konstrukcyjne nie stanowią zagrożenia dla życia i mienia, jednakże nie znalazło to swojego odzwierciedlenia w sentencji wyroku. Organ I instancji wskazał w swoim postanowieniu, że ekspertyza techniczna winna spełniać wymogi art. 5 Prawa budowlanego, co było zgodne z wyrokiem NSA, jednakże wskutek błędnej opinii inwestora organ odwoławczy dokonał zmiany tego postanowienia zawężając ekspertyzę tylko do bezpieczeństwa konstrukcji, tj. tylko do jednego podpunktu art. 5 ww. ustawy, co stoi w jawnej sprzeczności z zaleceniami NSA.
Nie można zgodzić się, zdaniem skarżącego, ze stanowiskiem Sądu I instancji, że niezasadne jest twierdzenie, iż ekspertyza ta winna spełniać wymogi art. 5 Prawa budowlanego a ocena spełnienia przez sporny obiekt wszystkich wymogów z art. 5 należy do organu, a nie do biegłego - to właśnie organ winien wskazać jaki zakres i czego ma dotyczyć przeprowadzona ekspertyza. Jeżeli ma być ona kompleksowa, jak Sąd stwierdził w zaskarżonym wyroku, to nie może ona dotyczyć wyłącznie bezpieczeństwa konstrukcji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W związku z tym, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p. p. s. a., można oprzeć jedynie na dwojakiego rodzaju podstawach: naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu prawa procesowego, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga natomiast prawidłowego ich określenia. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżący wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (bez określenia aktu prawnego, w którym przepis ten się znajduje), przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i przyjęcie, że organy rozpoznające sprawę i wydające postanowienia oraz wyrok nie dopuściły się naruszenia prawa. Takie sformułowanie zarzutu w istocie uniemożliwia odniesienie się do niego. Jeżeliby jednak uznać, że zarzut ten odnosi się do przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270, dalej: p.p.s.a.), to wskazać należy, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi, że podstawą uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji jest stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec tego skarżący, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie niniejszego przepisu, zobligowany jest wskazać konkretne przepisy postępowania, którym uchybił organ administracji publicznej, a które to uchybienie zostało zaakceptowane przez Sąd. Nadto skarżący musi wykazać prawdopodobieństwo oddziaływania naruszenia prawa procesowego na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej, poza wskazaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (p.p.s.a.), nie wskazał żadnych przepisów postępowania administracyjnego, których naruszenie jego zdaniem nieprawidłowo zaakceptował Sąd pierwszej instancji i w związku z tym nie wykazał, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Zarzucenie naruszenia wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie jest wystarczające do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania i to takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wobec tego omawiany zarzut należało uznać za bezzasadny.
Jako kolejny zarzut wskazano naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 170 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd w sytuacji, gdy wyrok NSA z dnia 25.06.2010 r. sygn. akt II OSK 1273/09 wydany w niniejszej sprawie nałożył obowiązek przeprowadzenia przez nadzór budowlany szeregu czynności i ekspertyz, które to nie zostały przez organ wykonane.
Zarzut ten nie może być uwzględniony. Art. 151 p.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Stosownie natomiast do przepisu art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w prawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2010r. sygn. akt II OSK 1273/09 wydany był w sprawie ze skargi W. S. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2008 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego wstrzymania robót budowlanych i nałożenia określonych obowiązków.
Natomiast przedmiotem oceny Sądu I instancji w zaskarżonym wyroku była legalność postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek wykonania i przedłożenia w określonym terminie ekspertyzy technicznej. Postanowienie to zostało wydane przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 80 ust. 2 pkt. 2 oraz art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Postanowienie to ma charakter dowodowy i nie załatwia sprawy co do istoty w rozumieniu art. 104 k.p.a. Jest to jedynie element postępowania wyjaśniającego w związku z czym zawarte w wyroku NSA z dnia 25 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1273/09 wytyczne co do dalszego postępowania w tamtej sprawie nie mogły być naruszone przedmiotowym postanowieniem.
Ponadto, skoro skarżący nie podniósł zarzutu naruszenia art. 81c Prawa budowlanego, który stanowił materialnoprawną podstawę postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi, nie może kontrolować zakresu obowiązku nałożonego tym postanowieniem.
Chybiony jest w związku z tym zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a.
Wobec tego, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zatem pełnomocnik strony skarżącej ze stosownym oświadczeniem winien wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.