Uzasadnienie
Pismem z dnia 3 grudnia 2019 r. Powiat Rzeszowski działający przez Zarząd zaskarżył uchwałę Rady Miasta Rzeszowa z dnia 22 października 2019 r. nr XX/395/2019 w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr 190/2/2010 w rejonie "Miłocin-Park" w Rzeszowie w części B/1 - w części dotyczącej działek o nr 357/18, 357/22, 357/23, 357/24, 357/25 oraz 357/27, stanowiących własność Powiatu Rzeszowskiego położonych w obr. 226, na których usytuowane są m. in. zabudowania: stajnie, obory, garaże oraz silos betonowy, a nadto zabudowania związane z prowadzeniem działalności rehabilitacyjno-edukacyjnej.
Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 28/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił powyższą skargę.
Skargą kasacyjną Powiat Rzeszowski zaskarżył powyższy wyrok w całości.
Pismem z dnia 21 kwietnia 2021 r. M. B. zwrócił się z wnioskiem o dopuszczenie go - na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 25 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi kasacyjnej Powiatu Rzeszowskiego w charakterze uczestnika. W piśmie tym wskazano, że w dniu [...] listopada 2020 r. M. B. nabył od Powiatu Rzeszowskiego działkę o nr [...], położoną w obr. [...]. Działka ta, stanowiąca użytki rolne, w całości weszła w skład prowadzonego przez wnioskodawcę gospodarstwa rolnego. W związku z powyższym prowadzone postępowanie dotyczy interesu prawnego wnioskodawcy, który w trakcie niniejszego postępowania stał się właścicielem jednej z działek objętych zakresem złożonej przez Powiat Rzeszowski skargi kasacyjnej. Okoliczność dotycząca zmiany zagospodarowania tej nieruchomości zaskarżonym planem z terenów zabudowy usługowej na tereny publiczne dostępnego samorządowego parku, wywiera wpływ na sferę interesów właścicielskich wnioskodawcy, uniemożliwiając mu prowadzenie na działce nr [...] gospodarstwa rolnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. W świetle powyższego przepisu dopuszczenie podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania może mieć miejsce wyłącznie w postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi jest "następstwem" postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca w cytowanym przepisie posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 k.p.a. Jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowania administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się art. 33 § 2 p.p.s.a. statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z regułami wykładni należy przyjąć, że racjonalny ustawodawca posługuje się pojęciami prawnymi w sposób świadomy i konsekwentny, nadając im tożsame znaczenie w ramach danej gałęzi prawa.
Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie została podjęta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 k.p.a., ale podjęto ją w procedurze uchwałodawczej przewidzianej w przepisach ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506, 1309 i 1696, dalej: u.s.g.) i ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.). W sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego (nawet w szerokim znaczeniu tego pojęcia) w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie takie jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, z którą to skargą mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Pogląd ten jest już utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. postanowienia NSA: z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 3943/19; z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OZ 353/16; z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OZ 345/15; z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II OZ 1160/14; z dnia 25 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 722/14; z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II OZ 3/14; z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II OZ 524/13; z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II OZ 903/12; z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OZ 703/10; z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OZ 657/10; z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II OZ 1361/07 [w:] CBOSA).
Nadmienić także należy, że z brzmienia art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność aktu podjętego z zakresu administracji publicznej, kształtowany jest na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W przeciwieństwie bowiem do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (art. 101 ust. 1 u.s.g.). Wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia stwarza dopiero możliwość przeprowadzenia merytorycznej oceny rodzaju tego naruszenia wobec podmiotu kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność planu. Wskazany przepis nie daje natomiast podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego pomiotu, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego.
Ocena bowiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Inny podmiot, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w takim postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ewentualne naruszenie interesu prawnego wnioskodawcy może natomiast stanowić podstawę złożenia przez niego odrębnej skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Natomiast przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. interpretowany w powiązaniu z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstaw do dopuszczenia wnioskodawcy jako uczestnika postępowania w tej sprawie.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. odmówił wnioskodawcy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.