Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 czerwca 2020 r. sygn akt II SA/Rz 116/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę [...] na decyzję [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] [...] (zwany dalej "[...]") na postawie art. 10 § 2, art. 104 i art.108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r, poz. 2096 z późn. zm. - dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 81 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.b."), nakazał [...] usunąć stwierdzone nieprawidłowości w budynku usytuowanym na działce nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...] poprzez:
- 1) usunięcie szkła z rozbitych szyb w oknach ściany południowej, w terminie do dnia 30 października 2019 r.,
- 2) stabilne zamocowanie rury spustowej do ściany wschodniej budynku, w terminie do dnia 30 października 2019 r.
Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na grożące niebezpieczeństwo dla ludzi.
Po rozpoznaniu odwołania złożonego przez [...],[...] (zwany dalej "[...]") decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] uchylił decyzję [...] w części dotyczącej terminu wyznaczonego na wykonanie obowiązku wskazanego w pkt 1 i 2, i w tym zakresie wyznaczył termin do dnia 31 grudnia 2019 r., zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji [...] stwierdził, iż przedmiotowy budynek jest w takim stanie, że w istocie występują nieprawidłowości o jakich mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b., stanowiące podstawę do wydania decyzji nakazującej ich usunięcie. Odnosząc się do stanowiska [...] o błędnym wskazaniu adresata decyzji [...] stwierdził, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają walor dokumentu urzędowego i stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Ewidencja gruntów i budynków jest niewątpliwie urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych, a w świetle art. 61 p.b., obowiązki z zakresu prawidłowego utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego należą do jego właściciela lub zarządcy.
W skardze [...] zarzucił decyzji [...] naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 61 p.b. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg (Dz.U. z 1986 r. Nr 28 poz. 141). [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 czerwca 2020 r. sygn akt II SA/Rz 116/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że w sprawie nie ma sporu co do tego, że budynek znajdujący się na działce nr [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...] znajduje się w stanie uzasadniającym podjęcie przez organy nadzoru budowlanego ingerencji w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 p.b. - z uwagi na nieodpowiedni stan techniczny zagraża życiu lub zdrowiu ludzi. Adresatem decyzji zobowiązującej do usunięcia nieprawidłowości, które owo zagrożenie powodują jest właściciel lub zarządca nieruchomości. Z treści znajdującego się w aktach sprawy wypisu z ewidencji gruntów i budynków wynika, że właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa. Po myśli powołanego przez organy art. 23 ust. 1 u.g.n. nieruchomościami wchodzącymi do zasobu Skarbu Państwa gospodarują starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Stosownie do postanowień art. 91 i art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz. U. 2020 r. poz. 920 miasto na prawach powiatu - a takim miastem jest Rzeszów - jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie. Funkcje organu wykonawczego miasta na prawa powiatu wykonuje prezydent miasta.
Sąd zaznaczył, że wypis z ewidencji gruntów ma walor dokumentu urzędowego, o jakim mowa w art. 76 § 1 k.p.a. Wprawdzie ewidencja gruntów i budynków nie stanowi dowodu prawa własności, albowiem funkcję tę pełnią Księgi Wieczyste, jednakże zawarte w wypisie z ewidencji informacje co do właściciela nieruchomości mają walor dokumentu urzędowego w tym znaczeniu, że potwierdzają, iż w ewidencji jako właściciel danej nieruchomości figuruje dany podmiot, in casu, jako właściciel działki [...] figuruje Skarb Państwa. Dla celów postępowania administracyjnego wykazanie prawa własności nieruchomości przy pomocy wypisu z ewidencji gruntów jest praktyką powszechną i niekwestionowaną. Treść ewidencji w tym zakresie odzwierciedla treść Ksiąg Wieczystych, bądź innych dokumentów źródłowych wobec prawa własności.
Dalej Sad I instancji wskazał, iż [...] próbował wykazać, że nie jest właścicielem działki nr [...] przy pomocy zaświadczenia Sądu Rejonowego w Rzeszowie Dz. Odp. [...] wydane dnia [...] września 2012 r., z którego wynika, że w zamkniętym z urzędu wykazie hipotecznym [...] gm. kat. [...] wpisana jest parcela [...] ogród. Na Karcie B przedmiotowego wykazu, jako właściciel figuruje A. K. syn J. Z mapy synchronizacyjnej wynika, że parcela [...] odpowiada aktualnej działce [...].
Adekwatnie do postanowień § 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg (Dz. U. 1986 r. nr 28 poz. 141) księgi dawne (wykazy hipoteczne) utraciły moc prawną z dniem 1 stycznia 1989 roku. Oznacza to tym samym, że nie stanowią one dowodu prawa własności na analogicznych zasadach, jak obecne księgi wieczyste, a zatem nie korzystają z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Wprawdzie w § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia postanowiono, że księgi dawne, które utraciły moc zachowują znaczenie dokumentów, co jednak oznacza jedynie tyle, że mają moc dokumentu urzędowego w standardowym znaczeniu, wykładanym w oparciu o art. 76 § 1 k.p.a.
Działka nr 727 nie ma założonej księgi wieczystej, nie doszło więc do zmigrowania danych z wykazów hipotecznych, a zatem nie ma dokumentu przesądzającego o prawie własności do tej działki. Ustalenia w tym zakresie poczyniono w oparciu o wypis z ewidencji gruntów, a zatem w oparciu o dokument urzędowy. Przedstawione przez stronę skarżącą zaświadczenie sądu rejonowego posiada analogiczny walor dowodowy - również jest dokumentem urzędowym. Rozstrzygając o tym, który z ww. dokumentów powinien stanowić podstawę ustaleń należy kierować się zasadą aktualności. Przedstawione przez stronę skarżącą zaświadczenie jest miarodajne na dzień 1 stycznia 1989 roku. Wypis z ewidencji gruntów co do właściciela działki nr [...] posiada natomiast walor "bieżącej aktualności" i nie przedstawiono jednocześnie żadnego przeciwdowodu, który by ją podważał. Z tych powodów Sąd I instancji podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że to [...] powinien być adresatem decyzji.
Sąd zaznaczył przy tym, że zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi powodowane złym stanem technicznym budynku na działce nr [...] jest realne. Stopień kosztochłonności i czasochłonności prac wytypowanych przez organ z pewnością nie jest znaczny, a wstrzymywanie się z pracami zmierzającymi do usunięcia przedmiotowego zagrożenia jest niepożądane. Nie można też wykluczyć, że w perspektywie dojdzie do ustalenia innego właściciela działki nr [...], od którego prezydent będzie mógł domagać się zwrotu nakładów na drodze cywilnej.
W skardze kasacyjnej [...] uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
[...] zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
- 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 76 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2019 r. poz 725 ze zm.; zwanej dalej "u.p.g.k.") oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg (Dz.U. 1986 nr 28 poz. 141; zwanego dalej "rozporządzeniem z 1986 r.") poprzez niezasadne oddalenie skargi wskutek uznania, iż w oparciu o zapis co do osoby właściciela znajdujący się w wypisie z ewidencji gruntów i budynków można, w opozycji do treści dawnej księgi wieczystej, która zachowała znaczenie dokumentu urzędowego, wiążąco ustalić kto jest właścicielem nieruchomości ponieważ w tym zakresie wypis jest "dokumentem urzędowym w tym znaczeniu, że (zawarte w nim informacje) potwierdzają, iż w ewidencji jako właściciel danej nieruchomości figuruje dany podmiot" a nadto ma walor "bieżącej aktualności";
- 2. naruszenie przepisu postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 20 ust. 2 pkt 1 u.p.g.k. oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia z 1986 r. poprzez niezasadne nieuwzględnienie skargi wskutek uznania, iż w oparciu o zapis co do osoby właściciela znajdujący się w wypisie z ewidencji gruntów i budynków można, w opozycji do treści dawnej księgi wieczystej, która zachowała znaczenie dokumentu urzędowego, wiążąco ustalić kto jest właścicielem nieruchomości ponieważ w tym zakresie wypis jest "dokumentem urzędowym w tym znaczeniu, że (zawarte w nim informacje) potwierdzają, iż w ewidencji jako właściciel danej nieruchomości figuruje dany podmiot" a nadto ma walor "bieżącej aktualności"'.
- 3. naruszenie przepisu postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi wskutek uznania, iż wypis z rejestru gruntów i budynków dla działki nr [...] obr. [...] jest obdarzony "walorem bieżącej aktualności" podczas gdy w stanie na dzień wydawania przez organ II instancji decyzji w ewidencji gruntów i budynków jako właściciel nieruchomości od dnia 22 października 2019 r. figurował A. K., s. J.
- 4. naruszenie przepisu postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne nieuwzględnienie skargi wskutek uznania, iż wypis z rejestru gruntów i budynków dla działki nr [...] obr. [...] jest obdarzony "walorem bieżącej aktualności" podczas gdy w stanie na dzień wydawania przez organ II instancji decyzji w ewidencji gruntów i budynków jako właściciel nieruchomości od dnia 3 października 2019 r. figurował A. K., s. J. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.
Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, akceptującego ustalenia organów nadzoru budowlanego, w zakresie stanu faktycznego sprawy odnoszącego się do aktualnego właściciela nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...].
W ocenie Sądu I instancji o słuszności nałożenia na [...] obowiązków wskazanych w decyzji z dnia 25 września 2019 r. świadczy treść wypisu z ewidencji gruntów i budynków, w którym jako właściciel nieruchomości uwidoczniony jest [...]. Uznając jednocześnie, że wypis ten zawiera dane aktualne, Sąd I instancji przyjął, że przedstawione przez [...] zaświadczenie Sądu Rejonowego w Rzeszowie z dnia [...] września 2012 r. Dz.Odp. 758/12, z którego wynika, że w zamkniętym wykazie hipotecznym dla nieruchomości odpowiadającej aktualnej działce nr [...] widnieje A. K. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy stanowisko Sądu I instancji nie znajduje uzasadnienia.
Ustalając adresata obowiązku nałożonego decyzją [...] po pierwsze należało mieć na uwadze, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia z 1986 r. księga dawna zachowuje znaczenie dokumentu urzędowego, a wobec tego - w myśl art. 76 § 1 k.p.a. - stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone. Domniemanie zgodności treści dokumentu urzędowego z prawdą nakazuje do czasu jego obalenia uznać, że zaświadczony tam stan prawny nieruchomości jest zgodny z rzeczywistym. Organy nadzoru budowlanego w toku postępowania administracyjnego dysponowały przedłożonym przez [...] zaświadczeniem Sądu Rejonowego w Rzeszowie Dz. Odp. 758/12 wydane dnia [...] września 2012 r., z którego wynika, że w zamkniętym z urzędu wykazie hipotecznym Iwh [...] gm. kat. [...] wpisana jest parcela [...] ogród. Na Karcie B przedmiotowego wykazu, jako właściciel figuruje A. K. syn J. Parcela [...] odpowiada aktualnej działce [...]. Sąd I instancji odmówił wiarygodności omawianego zaświadczenia uznając, że w ewidencji gruntów jako właściciel spornej widnieje [...],
Wprawdzie stosownie do art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.g.k. w ewidencji gruntów i budynków wskazuje się właścicieli nieruchomości, lecz nie oznacza to, że następuje to dla potrzeb postępowań administracyjnych dotyczących nieruchomości. W toku dokonywania ustaleń faktycznych dotyczących właściciela nieruchomości objętej postępowaniem organ oczywiście może posiłkować się danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków, jednak nie powinien tego czynić automatycznie i bezrefleksyjnie. Oczywiście, dokonując ustaleń dotyczących właściciela nieruchomości można korzystać z danych zawartych w ewidencji, ale wedle takich samych reguł jak ze wszystkich innych materiałów dowodowych. W razie jakichkolwiek wątpliwości co do aktualności czy też wiarygodności danych zawartych w ewidencji, organ powinien skonfrontować treść tych danych z pozostałym materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Kierując się zasadą prawdy obiektywnej organ powinien więc ocenić te dane w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, zwłaszcza gdy istnieją wątpliwości, że ewidencja nie odzwierciedla rzeczywistego stanu faktycznego.
Wpis ewidencyjny co do właściciela nieruchomości ani nie korzysta z domniemania prawdziwości (jak odpowiednie wpisy w księdze wieczystej), ani też nie mówi się o rękojmi wiary publicznej tych wpisów (w przeciwieństwie do rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych).
Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że z przedłożonego przez skarżącego kasacyjnie aktualnego wypisu z rejestru gruntów z dnia z dnia 6 sierpnia 2020 r. jako właściciel działki nr [...] uwidoczniony został A. K. Dokument ten nie był przedmiotem oceny Sądu I instancji bowiem przedłożony został wraz ze skargą kasacyjną. Dlatego też ponownej oceny przez Sąd I instancji wymagała trafność stanowiska organów nadzoru budowlanego w zakresie adresata obowiązku wynikającego z decyzji [...]. Nie zostało bowiem jednoznacznie przesądzone, że [...] należy do kręgu potencjalnych adresatów decyzji wydanej na podstawie art. 66 p.b.
Podkreślenia jednocześnie wymaga, że żadnego normatywnego uzasadnienia nie znajduje także, zaakceptowane przez Sąd I instancji stanowisko organów nadzoru budowlanego, że wobec powstałych wątpliwości w kwestii własności nieruchomości, zasadnym jest nałożenie obowiązków na [...], który ewentualnie będzie mógł dochodzić swoich roszczeń w drodze postępowania cywilnego. Sformułowane w uzasadnieniu decyzji [...] argumenty, mające przemawiać za nałożeniem obowiązków na [...], a dotyczące czasochłonności ustalania stanu prawnego nieruchomości nie mają jakiegokolwiek umocowania w powszechnie obowiązujących przepisach i świadczą, iż organ nadzoru budowlanego wydając decyzję zdawał sobie sprawę, że okoliczności faktyczne sprawy nie zostały należycie wyjaśnione.
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji dokonując kontroli decyzji [...] uwzględni dokumenty przedłożone przez [...] wraz ze skargą kasacyjną.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.