Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 320/21 oddalił skargę M. C. G. (dalej skarżący) na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 18 marca 2021 r., nr WOP.7722.17.2021.EL w przedmiocie wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia 2 lutego 2021 r. odmówił wszczęcia, na wniosek skarżącego, uproszczonego postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu budowlanego - budynku inwentarskiego, zlokalizowanego w [...], gmina [...], na działce o nr ewid. gruntu [...]. Organ wskazał, że prowadzi już postępowanie administracyjne o sygnaturze PINB/IB/70040/45/2015 dotyczące tego obiektu budowlanego. Natomiast zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471; dalej ustawa zmieniająca) do spraw uregulowanych ustawą Prawo budowlane wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, to jest przed dniem 19 września 2020 r., przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Wobec tego postępowanie zgodnie z wnioskiem nie może być wszczęte, skoro już jest w toku.
Na skutek zażalenia skarżącego, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 18 marca 2021 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ odwoławczy wskazał, że Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, decyzją z dnia 5 maja 1997 r. zatwierdził projekt budowlany [...] i udzielił pozwolenia na budowę tego obiektu na działce o nr ewid. gruntu [...] w [...], gmina [...]. Następnie, Starosta [...] decyzją z dnia 20 czerwca 2003 r. udzielił skarżącemu pozwolenia na użytkowanie[...]. Z kolei, Wojewoda Pomorski stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 5 maja 1997 r. o pozwoleniu na budowę uznając, że obiekt nie mieści się w wyznaczonych przez decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania granicach i został przesunięty o około 46,5 m w kierunku południowo-zachodnim oraz o około 14 m w kierunku południowo-wschodnim, w kierunku jeziora.
Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 17 grudnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego, a WSA w Warszawie prawomocnym postanowieniem z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 357/08 odrzucił skargę na tę decyzję. W konsekwencji, PWINB decyzją z dnia 14 czerwca 2016 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia 20 czerwca 2003 r. udzielającej skarżącemu pozwolenia na użytkowanie [...], zlokalizowanej w m. [...], na działce nr [...] (działka powstała w wyniku podziału działki o nr ewid. gruntu [...]), jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Organ II Instancji stwierdził, że PINB pismem z dnia 25 stycznia 2016 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ww. obiektu budowlanego – [...] i, zlokalizowanej na działce o nr ewid. gruntu [...] w m. [...], gm. [...], po czym decyzją z dnia 21 lipca 2017 r. nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do dnia 29 grudnia 2017 r. określonych dokumentów.
Dalej organ uznał, że skarżący uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie pozwolenie na użytkowanie. Rozstrzygnięcia te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, jednak nie można uznać, że obiekt jest samowolą budowlaną. Zatem w odniesieniu do tego obiektu, który nie jest samowolą budowlaną, nie mogą być zastosowane przepisy ustawy Prawo budowlane po nowelizacji, to jest po dniu 19 września 2020 r., gdyż tryb, którego dotyczy wniosek, stosuje się do obiektów wybudowanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, a w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Ponadto w dniu 25 stycznia 2016 r. zostało wszczęte postępowanie, które ma na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i jest ono w toku.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł skarżący, kwestionując zasadność jej wydania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w zaskarżonym wyroku wskazał, że istota sprawy sprowadza się do oceny, czy organy prawidłowo, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej k.p.a.), odmówiły wszczęcia postępowania legalizacyjnego w trybie i na zasadach wynikających z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu uwzględniającym nowelizację dokonaną ustawą zmieniającą, która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r.
Zdaniem Sądu I instancji ustawodawca dopuścił wdrożenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego z uwagi na zagrożenie, jakie niosą za sobą stare obiekty posadowione w warunkach samowoli budowlanej. Wobec prawnej dopuszczalności takiej procedury Sąd oceniał, czy orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego zasadnie odmówiły skarżącemu wszczęcia tego postępowania. Zarazem jednak, istotne w przedmiotowej sprawie są przepisy przejściowe, wynikające z ww. ustawy zmieniającej, a w szczególności art. 25, który stanowi, że do spraw uregulowanych ustawą Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
Sąd wskazał, że postępowanie dotyczące doprowadzenia do zgodności z przepisami prawa budowlanego ww. obiektu budowlanego na działce nr [...] jest w toku i ma ono charakter postępowania legalizacyjnego.
Sąd odnosząc się do twierdzeń skarżącego wskazujących na brak tożsamości spraw administracyjnych ze względu na odmienność podstaw prawnych, wynikających z art. 49f (po nowelizacji) i 51 ustawy Prawo budowlane (w oparciu, o którą toczy się postępowanie dotyczące analizowanego obiektu budowlanego) wskazał, że oczywistym jest, że skoro art. 49f został wprowadzony ustawą nowelizacyjną, a wcześniej takiego przepisu ustawa Prawo budowlane nie zawierała, to organy nie mogły na jego podstawie prowadzić sprawy skarżącego, która toczyła się na podstawie obowiązujących wówczas przepisów, zmierzających do doprowadzenia do zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych. Wśród przepisów, stanowiących prawne podstawy do zalegalizowania robót budowlanych, wykonanych niezgodnie z prawem pod rządem ustawy Prawo budowlane sprzed nowelizacji Sąd wymienił art. 48, art. 49b i 51-51 ustawy Prawo budowlane. Ustawodawca bowiem w oparciu o różne kryteria, wynikające z ww. przepisów kształtuje hierarchię samowoli budowlanych, czemu dał wyraz w zróżnicowanym określeniu skutków naruszeń prawa właśnie w art. 48–49b oraz w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane.
W ocenie Sądu, w jednym i drugim przypadku przewidziano jednak najdalej idące sankcje w postaci nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, czy też nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych, bądź doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego (art. 48–49b, art. 51), co jest związane z samowolą budowlaną. W konsekwencji, fakt zawisłości postępowania, toczącego się na podstawie jednego z wyżej wskazanych przepisów prawa stanowi przeszkodę do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, na co wprost wskazuje brzmienie art. 25 ustawy nowelizacyjnej w zw. z art. 61a k.p.a.
Sąd zauważył, że odmowa wszczęcia postępowania, na co wskazywał skarżący, czyniła niedopuszczalną jakąkolwiek ocenę organów w zakresie przesłanek prowadzenia postępowania uproszczonego, wynikających z art. 49f ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji dywagacje organu odwoławczego na temat tego, czy przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę, czy też nie - w ramach zastosowania przesłanki z art. 49f ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - były niedopuszczalne, jako dokonywane poza procedurą postępowania administracyjnego, której wszczęcie było niedopuszczalne. Powyższe uchybienie organu odwoławczego, zdaniem Sądu, nie miało jednak wpływu na ostateczną prawidłowość wydanych w sprawie postanowień.
Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając ten wyrok w całości. Jednocześnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotnych wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargi [...], podczas gdy decyzja organu została wydana z naruszeniem art. 61 a k.p.a., poprzez jego zastosowanie pomimo, że nie zostały spełnione określone w tym przepisie przesłanki;
- - art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w związku z przepisami art. 6 i art. 8 k.p.a. ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, mimo powinności wyeliminowania rozstrzygnięć organów, uznał je za prawidłowe, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach.
W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i zwrócenie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm prawem przepisanych. Oświadczył także, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego można było dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Rozpoznając wniesioną sprawę w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw, a orzeczenie Sądu I instancji pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Analiza treści zarzutów kasacyjnych wskazuje, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy możliwe było wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego (art. 49f ustawy) w sytuacji, gdy przed wejściem w życie tego przepisu, w stosunku do tego samego obiektu budowlanego prowadzone było postępowanie naprawcze w ramach, którego wydano decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. W ocenie organów obu instancji oraz Sądu wojewódzkiego wykluczał to art. 25 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), zgodnie z którym do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Analiza treści art. 1 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, że nie obejmuje on swoją regulacją art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, bowiem nie wprowadza w tym zakresie żadnych zmian, co jednocześnie wyklucza zastosowanie w sprawie art. 25 ustawy zmieniającej.
W tej sytuacji powołany przepis art. 25 ustawy zmieniającej nie mógł stanowić podstawy do odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego i stanowisko organów nadzoru budowlanego oraz sądu wojewódzkiego w tym zakresie było błędne. Natomiast sama decyzja odmawiająca wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, była co do zasady prawidłowa, bowiem należy odróżnić postępowanie legalizacyjne od postępowania naprawczego. Procedura zawarta w art. 49f ustawy dotyczy postępowania legalizacyjnego, a więc sytuacji gdy doszło do budowy (odbudowy, rozbudowy i nadbudowy) obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia (art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy).
Natomiast postępowanie naprawcze, które regulują przepisy art. 50-51 ustawy, dotyczy innych przypadków niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f ustawy, co wprost wynika z treści art. 50 ust. 1 ustawy. W niniejszej sprawie poza sporem jest okoliczność, która nie wymagała żadnej analizy, że obiekt budowlany, którego dotyczyła decyzja wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy został wybudowany i oddany do użytku w oparciu o pozwolenia na budowę oraz pozwolenie na użytkowanie, zatem doprowadzenie takiego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem wymagało postępowania naprawczego, a nie legalizacyjnego.
Stąd też argumenty podniesione w skardze kasacyjnej nie odnoszą się do stanu faktycznego, który w niej zaistniał, tylko dotyczą rozważań w zakresie możliwości wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego i możliwości dokonania przez organy oceny spełnienia przesłanek z art. 49f ustawy przed jego formalnym wszczęciem, w sytuacji, gdy przepis ten w ogóle nie znajduje w sprawie zastosowania, co wprost wynika z treści art. 50 ust. 1 ustawy i nie wymaga żadnej wykładni.
Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, gdy ocena tej kwestii nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (np. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 330/17, LEX nr 2429358), a "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego – do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (np. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 1706/17, LEX nr 2424216). W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, jakim w przypadku żądania wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest ocena pod kątem spełnienia przesłanek wymienionych w art. 49f ustawy, natomiast może odmówić wszczęcia takiego postępowania jeżeli wprost z przepisów ustawy wynika, że nie jest ono dopuszczalne w stosunku do trybu naprawczego uregulowanego w art. 50-51 ustawy.
Z przytoczonych powyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.