Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 960/17, oddalił skargę G. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], nakazującą G. G., w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290), całkowitą rozbiórkę tablicy reklamowej wraz z fundamentem betonowym, zlokalizowanej na terenie działki nr ew. [...] przy Al. [...] [...] we wsi S. [...], gmina R. Sąd I instancji podejmując swoje rozstrzygnięcie wskazał, iż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy organy administracji publicznej prawidłowo uznały, że reklama będąca przedmiotem sporu stanowi obiekt budowlany objęty obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Nośnik reklamowy stanowi obiekt znacznych rozmiarów w postaci tablicy reklamowej o wymiarach 2,5 m x 3,5 m oraz wysokości ok. 8-10 m, połączonej z fundamentem z bloków betonowych.
Niewątpliwy jest też fakt trwałego związania spornej reklamy z gruntem. Cecha ta sprowadza się bowiem do posadowienia obiektu na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć, spowodować przesunięcie czy przewrócenie. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, wykonanie takiego urządzenia w określonym miejscu stanowi budowę, a nie instalację w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane.
Sąd I instancji zauważył także, że poza sporem jest, że G. G. zobowiązana przez organ powiatowy do złożenia dokumentów umożliwiających legalizację omawianej reklamy (postanowienie z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...]), nie wywiązała się z powyższego, ani w wyznaczonym przez ten organ terminie, ani do dnia wydania kontrolowanej decyzji. To zaś oznacza, że PINB zasadnie nakazał rozbiórkę tablicy reklamowej, na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a organ II instancji prawidłowo utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Sąd Wojewódzki uznał, że wbrew zarzutom skargi, organy administracji nie uchybiły wymienionym w niej przepisom prawa. Prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i dokonały jego trafnej oceny. Pominięcie zaś zgłoszonych przez skarżącą wniosków dowodowych pozostaje bez wpływu na prawidłowość dokonanego przez nie rozstrzygnięcia.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła G. G., wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu powiatowego, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 3 i art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż tablica reklamowa usytuowana na nieruchomości skarżącej podlega nakazowi rozbiórki jako posadowiona bez wymaganego pozwolenia na budowę;
- b) art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż tablica reklamowa posadowiona na nieruchomości skarżącej nie spełnia warunków określonych w tym przepisie;
- 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skarżącej zawartych w złożonej skardze, w szczególności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego;
- b) art. 106 § 5 i art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niedokonanie przez Sąd I instancji wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi;
- c) art. 1 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na popełnieniu błędu w ustaleniach faktycznych sprawy, poprzez błędne i niepoparte żadnymi dowodami przyjęcie, iż tablica reklamowa na nieruchomości skarżącej nie została posadowiona w wyniku wykonywania robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane.
W piśmie procesowym z dnia 8 kwietnia 2021 r. G. G. zarzuciła ponadto:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez brak ustalenia inwestora (właściciela) urządzenia reklamowego znajdującego się na nieruchomości skarżącej, co spowodowało błędne określenie adresata decyzji rozbiórkowej;
- 2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 1 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na błędnych ustaleniach faktycznych sprawy, poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż to skarżąca jest podmiotem zobowiązanym do usunięcia tablicy reklamowej z działki nr ew. [...];
- b) art. 106 § 5 i art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niedokonanie przez Sąd I instancji wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy, w szczególności zaniechanie wyjaśnienia i zebrania dowodów na okoliczność ustalenia właściciela (inwestora) nośnika reklamowego znajdującego się na działce skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na uwzględnienie nie zasługują zarzuty naruszenia przepisów postępowania, zawarte w punkcie 2 a), b), c) opisanej wyżej skargi kasacyjnej.
Art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Na przykład, okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia.
Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego.
W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie. Sąd Wojewódzki w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli instancyjnej. Ponadto, podnieść należy, że poprzez swoje zarzuty, autor skargi kasacyjnej w gruncie rzeczy zmierza do podważenia ustalonego w sprawie stanu faktycznego i dokonanej jego subsumpcji pod hipotezę określonej normy prawa materialnego. Nie może tego jednakże skutecznie uczynić, tak w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jak i art. 134 § 1 i art. 106 § 5 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić, lub rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy, lub nie rozpoznał istoty sprawy.
W rozpoznawanej sprawie żaden z powyższych przypadków nie zachodzi. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Ponadto, zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. powinien być powiązany z odpowiednim przepisem k.p.c., czego w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zabrakło. Przepis zaś art. 1 p.p.s.a. (nie składa się on z paragrafów) ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa zakres regulacji p.p.s.a. Wniesiony środek odwoławczy nie zawiera natomiast adekwatnych zarzutów mających na celu wykazanie wadliwości w działaniu organu w zakresie wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. zarzutów związanych z naruszeniem przez organy nadzoru budowlanego przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Samo wskazanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że materiał dowodowy nie został zebrany w sposób wyczerpujący, z uwzględnieniem zawartych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego standardów prowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie czyni zadość obowiązkowi, który wymaga wskazania w skardze kasacyjnej przepisów prawa, które w ocenie jej autora, zostały naruszone. Powyższe zaś prowadzi do konkluzji, iż wobec brak skutecznego zakwestionowania stanu faktycznego sprawy, został on ustalony przez organy i oceniony przez Sąd I instancji prawidłowo.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazanych w punkcie 1 a) i b) przedmiotowej skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym.
Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach wielokrotnie wskazywał, że art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane dotyczy jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 tej ustawy. Na gruncie przepisów wskazanej ustawy wyróżnia się co najmniej dwa rodzaje urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane – "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Wyjaśnić przy tym należy, że o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się bowiem do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce.
Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których wymagane jest jedynie dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. W odniesieniu do powyższego, przyjdzie zauważyć, że pojęcie "instalowania" nie jest zdefiniowane w ustawie Prawo budowlane, jednakże jest przez ustawodawcę używane zawsze w sposób zakładający związek instalowanego elementu (urządzenia) z istniejącym już obiektem np. instalowanie krat na obiektach budowlanych, instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych. Definicje słownikowe pojęcia "instalowania czegoś", jak również jego potoczne rozumienie, także zakłada każdorazowo związek techniczny lub funkcjonalny z istniejącym (funkcjonującym) wcześniej obiektem (rzeczą) – zob. wyroki NSA: z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 1150/17; z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1066/18 i powołane w nich orzecznictwo.
Omawiany nośnik reklamowy ze względu na swoje rozmiary oraz sposób połączenia z gruntem, czego skutecznie nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej, tworzy wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Taki zaś stan faktyczny dawał podstawy do kwalifikacji przedmiotowego nośnika reklamowego jako budowli, powstałej w ramach budowy, na którą wymagane jest pozwolenie na budowę. Słusznie zatem zauważył Sąd Wojewódzki, że nie budzi wątpliwości prawidłowość dokonanej przez organy kwalifikacji, zgodnie z którą, wykonanie przedmiotowego nośnika reklamowego jest budową wolnostojącego, trwale związanego z gruntem obiektu budowlanego, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę oraz że w związku z niewywiązaniem się przez skarżącą z nałożonego obowiązku, zmierzającego do legalizacji spornego nośnika, zachodziła konieczność dokonania jego rozbiórki.
W odniesieniu natomiast do pisma procesowego strony z dnia 8 kwietnia 2021 r., wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, możliwość przytoczenia nowego uzasadnienia dotyczy jednak zgłoszonych już w skardze kasacyjnej podstaw. Niedopuszczalne jest wskazywanie nowych podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem po terminie przewidzianym do wniesienia skargi kasacyjnej, czyli po upływie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Dopuszczalne jest wyłącznie przedstawienie nowego uzasadnienia, czy jego uzupełnienia, ale tylko w zakresie podstaw kasacyjnych już sformułowanych we wniesionym środku zaskarżenia (zob. wyrok NSA z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1235/18). Złożenie w niniejszej sprawie przez skarżącą pisma rozszerzającego zarzuty skargi kasacyjnej, po upływie terminu na wniesienie skargi kasacyjnej, wynikającego z art. 177 § 1 p.p.s.a., należało zatem uznać za niedopuszczalne, a nowe zarzuty w nim podniesione, związane z wadliwym określeniem adresata decyzji rozbiórkowej, za niepodlegające rozpoznaniu.
Zapatrywania tego nie zmienia okoliczność przywołania przepisów postępowania, zawartych w uprzednio wniesionej skardze kasacyjnej, gdyż "nowa kwestia" powiązana jest ściśle z nowym zarzutem kasacyjnym (naruszenia art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane), a ponadto, aktualne pozostają rozważania wyrażone na tle rozpatrywania zarzutów naruszenia przepisów p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875).