Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 15 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę L.L., M.L. i Ł.L. (dalej jako "skarżący") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zawierciu z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego budynku.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym postanowieniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zawierciu wstrzymał użytkowanie niezakończonej budowy mostku – kładki pieszo-jezdnej na działce nr [...] i działce niezewidencjonowanej oraz zobowiązał do przedłożenia określonych dokumentów przez inwestora Skarb Państwa – Śląski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Katowicach.
Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że skargę można wnieść tylko na takie postanowienia, które są zaskarżalne i został wyczerpany tok instancyjny (wniesiono zażalenie do organu II instancji). Przedmiotowe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zawierciu z dnia [...] kwietnia 2013 r. zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm. – dalej jako "ustawa Prawo budowlane"). Postanowieniem tym organ nadzoru budowlanego wstrzymał użytkowanie niezakończonej budowy obiektu i nałożył na inwestora określone obowiązki, które inwestor zobowiązany był spełnić w wyznaczonym terminie. Z treści przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane nie wynika, żeby na to postanowienie przysługiwało zażalenie. Stosownie zaś do treści art. 141 § 1 k.p.a., zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi.
Ustawa Prawo budowlane zawiera zamknięty katalog przypadków, w których na postanowienie wydane w I instancji służy zażalenie do organu odwoławczego. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 48 ustawy. Prawidłowość przedmiotowego postanowienia może być natomiast przez stronę kwestionowana wraz z odwołaniem od ewentualnej decyzji o nakazie rozbiórki (art. 142 k.p.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli skarżący.
Zarzucili naruszenie przepisów postępowania:
Po pierwsze, art. 3 § 1 i § 2 pkt 4, art. 58 § 1 pkt 1 i 6, art. 141 § 1 i § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") poprzez brak rozważenia, czy kwestionowane postanowienie nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących nabytych przez skarżących uprawnień.
Po drugie, art. 184 Konstytucji RP.
Po trzecie, art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez brak rozważenia przez Sąd I instancji wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz wnoszących skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Oznacza to, że skarga do sądu administracyjnego na inne postanowienie wydane w toku postępowania administracyjnego, które nie zostały wymienione w cytowanym przepisie, jest niedopuszczalna.
W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że zaskarżone postanowienie nie jest zaskarżalne w drodze zażalenia oraz nie jest postanowieniem kończącym postępowanie. Postanowienie to nie rozstrzyga ponadto sprawy co do istoty, ma ono bowiem charakter incydentalny, stanowiąc jeden z elementów postępowania zmierzającego do legalizacji bądź rozbiórki obiektu budowlanego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji możliwość kwestionowania tego postanowienia powstaje dopiero, gdy sprawa zostanie rozstrzygnięta decyzją administracyjną (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1541/06).
Po pierwsze, brak jest podstaw do uznania, że postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest innym niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Systematyka przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a., określającego zakres kognicji wojewódzkich sądów administracyjnych nie jest przypadkowa. Skarga przysługuje więc po pierwsze na decyzje administracyjne, po drugie na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty i po trzecie, na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepisy art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. określają więc katalog aktów z zakresu administracji publicznej, które podlegać mogą zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego i które posiadają formę decyzji administracyjnej bądź postanowienia.
Natomiast przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie innych niż decyzje bądź postanowienia aktów lub czynności organów administracji publicznej. Oznacza to, że skoro przepisy konkretnej ustawy regulującej działalność administracji publicznej wprost przewidują, że określona kwestia rozstrzygana jest w formie postanowienia, to dopuszczalność skargi na to rozstrzygnięcie uzależniona jest od tego, czy postanowienie w tym przedmiocie mieści się w katalogu wynikającym z art. 3 § 2 pkt 2 – 3 p.p.s.a. Jak już wyżej wskazano, postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nie jest jednym z postanowień, o których mowa w cytowanym przepisie art. 3 § 2 pkt 2 – 3 p.p.s.a. Z tych przyczyn na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 4, art. 58 § 1 pkt 1 i 6, art. 141 § 1 i § 4 p.p.s.a.
Po drugie, na uwzględnienie nie zasługuje ponadto zarzut naruszenia art. 184 Konstytucji RP, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Niewątpliwie cytowany przepis określa kognicję sądów administracyjnych odsyłając jednocześnie do zakresu określonego w ustawie, a więc przede wszystkim art. 3 § 2 p.p.s.a., który jak już wskazano nie został w niniejszej sprawie naruszony. Wyjaśnić przy tym należy, że powyższy zarzut nie został szczegółowo uzasadniony.
Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a., który umożliwia wstrzymanie wykonania zaskarżonych do sądu aktów i czynności. Oczywistym jest, że przepis ten może znaleźć zastosowanie wyłącznie jeśli dojdzie do skutecznego wniesienia skargi, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.