Uzasadnienie
II OSK 2547 / 11
Wyrokiem z dnia 12 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi M. M. i C. M. uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia [...] listopada 2010 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodziskim Grodzisk Mazowiecki na wniosek inwestorów B. i K. W. zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku gospodarczo- garażowego zrealizowanego na działce nr ewid. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w M. Rozpoznając odwołanie wniesione od powyższej decyzji przez M. i C. M., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2008 r. na mocy art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. W wyniku wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 139/09) uchylił obie decyzje organów I i II instancji uznając, iż M. i C. M. winni być stroną przedmiotowego postępowania.
Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] września 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 83 ust. 1, art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził, złożony przez inwestorów B. W. i K. W. projekt budowlany zamienny budynku gospodarczo- garażowego zrealizowanego na ww. działkach.
We wniesionym odwołaniu M. i C. M. zarzucili skarżonej decyzji brak należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Ponadto skarżący wskazali, że stronami w sprawie powinni być także właściciele pozostałych nieruchomości sąsiadujących z przedmiotową inwestycją. Dodatkowo w odwołaniu zawarto wniosek o dopuszczenie dowodu z akt postępowania prowadzonego przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2000 r. i wzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności podnoszonych w składanych w tym postępowaniu pismach.
Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając, że zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego w sprawie nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami, zaś organowi I instancji nie można było zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego lub procesowego, która uzasadniałaby odmienne rozstrzygnięcie. Przedłożony projekt, w ocenie organu został sporządzony przez osoby ze stosownymi uprawnieniami i zgodnie z wymogami określonymi w Prawie budowlanym.
W złożonej na powyższą decyzję skardze M. i C. M. wnieśli o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego oraz podniesiono, że stronami postępowania powinni być także właściciele pozostałych nieruchomości sąsiadujących z inwestycją.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając powyższą skargę wskazał na to, że jest związany stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 90/08) zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.). W wyroku tym stwierdzono, że właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem przedmiotowej inwestycji są stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, co przesądza jednocześnie o tym, że są oni też stroną postępowania o stwierdzenie nieważności tego pozwolenia.
Nie można w żadnym razie zdaniem Sądu uznać, iż w sprawie o pozwolenie na budowę (a także o stwierdzenie nieważności tego pozwolenia) właściciel nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji jest stroną postępowania tylko wówczas, gdy inwestycja ta jest realizowana z naruszeniem przepisów regulujących warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W konsekwencji powyższego Sąd pierwszej instancji podzielił zarzut skargi, że stronami przedmiotowego postępowania powinni być również właściciele nieruchomości położonej przy ulicy [...], czyli również bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji (położonej przy ulicy [...]). Z akt sprawy wynika, że właściciele nieruchomości położonej przy ulicy [...] nie brali udziału w postępowaniu, nie byli o nim zawiadamiani i nie doręczono im decyzji wydanych w sprawie. Z niezrozumiałych przyczyn po uchyleniu wyroku przez "Naczelny Sąd Administracyjny" organy za stronę postępowania uznały tylko skarżących, pomijając właścicieli nieruchomości graniczącej z inwestycją z drugiej strony działki inwestora.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż brak było "podstaw do traktowania tych zaleceń tylko literalnie i potraktowania jako strony tylko osób z imienia i nazwiska wskazanych w treści wyroku NSA i wyroku WSA. Organ orzekający w sprawie powinien był ustalić krąg podmiotów, będących stroną, stosownie do wiążących wytycznych i potraktować jako stronę również właścicieli nieruchomości przy ul. [...]."
Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak na wstępie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. i C. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, co przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organy nadzoru budowlanego może skutkować wydaniem orzeczenia bez uwzględnienia argumentów zawartych w skardze;
- 2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269- zwanej dalej P.u.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 15 i art. 138 § 1 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 35 Prawa budowlanego w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez brak wnikliwej oceny legalności zaskarżonej decyzji tj. z punktu widzenia naruszenia przepisów wskazanych w odwołaniu oraz w skardze do WSA.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o nieobciążanie ich kosztami postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
W uzasadnieniu wniesionej kasacji wskazano, że Sąd przedstawiając zarzuty podniesione w skardze, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego bez wskazania, w czym skarżący upatrują te naruszenia. Tymczasem w skardze powołano się na naruszenie szeregu konkretnych przepisów prawa materialnego i procesowego. Jak podkreślili skarżący, organy nie wyjaśniły, które roboty zostały wykonane w ramach samowoli budowlanej, a które w ramach istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, co doprowadziło do zalegalizowania dużej części inwestycji powstałej w ramach samowoli budowlanej (rozbudowa obiektu). Przy związaniu organu wskazaniami Sądu jedynie w omówionej wyżej części organ nie uwzględni, a nawet nie oceni zarzutów zawartych w odwołaniu, a następnie w skardze.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Stwierdzić trzeba, iż zgodnie z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania". Uzasadnienie skarżonego wyroku uchybia powyższej normie z następujących względów.
Jedyną okolicznością w oparciu, o którą Sąd pierwszej instancji zakwestionował legalność zaskarżonej decyzji było niepełne określenie katalogu stron tego postępowania i nie uwzględnienie w nim pozostałych właścicieli nieruchomości graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji. Stwierdzić trzeba, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ani nie określono, jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę orzekania, ani pomimo wyraźnych zarzutów skargi nie dokonano jakiejkolwiek kontroli kwestionowanej decyzji. Istotne przy tym pozostaje i to, że zaskarżone rozstrzygnięcie stanowiło merytoryczną ocenę okoliczności sprawy, a nie jedynie jej formalne zakończenie, jak w przypadku umorzenia postępowania odwoławczego. Wymagało to, zatem od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dokonania pełnej kontroli kwestionowanej decyzji, a nie jedynie powołania się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego zresztą przedmiot stanowiło inne, niż w niniejszej sprawie, postępowanie, tj. stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (sygn. akt II OSK 90/08).
Nie sposób również nie dostrzec tego, że krąg stron przedmiotowego postępowania jest przede wszystkim zależny od tego, jaki zakres robót budowlanych stanowi przedmiot sprawy. Zauważyć trzeba, iż w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2009 r. (sygn. akt II SA/Wa139/09), poprzedzającym wydanie wyroku skarżonego wskazano tylko na skarżących małżonków M., jako te podmioty, które zostały pominięte jako strony postępowania. Na brak udziału w sprawie innych osób w wyroku tym nie wskazywano, a tym samym przypisywanie temuż wyrokowi innych wskazań aniżeli zostały w nim zawarte było nieuprawnione. Stwierdzić też należy, iż ewentualne podważenie ustaleń organu, w przypadku zaistnienia w sprawie, po wydaniu wyroku, zmiany okoliczności faktycznych, odnośnie kręgu stron przedmiotowego postępowania nie uniemożliwiało Sądowi przeprowadzenia dalszej kontroli zaskarżonej decyzji, szczególnie w zakresie ustalonego stanu faktycznego.
Zważywszy na powyższe za trafny uznać należało przedstawione we wniesionej kasacji zarzuty dotyczące naruszenia skarżonym wyrokiem art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a., a także art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 15 i art. 138 § 1 K.p.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. w zakresie, w jakim podważono prawidłowość przeprowadzonej kontroli sądowej jako niepełnej.
Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokona oceny całości okoliczności niniejszej sprawy, z uwzględnieniem wskazanych wyżej wytycznych.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu punktu pierwszego i drugiego zaskarżonego wyroku.