Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 czerwca 2016 r. sygn. IV SA/Wa 321/16 uwzględnił skargę A. P., K. P. i K. P. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z... r. nr... w przedmiocie wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych i uchylił zaskarżoną decyzję.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Starosta O. decyzją z...r. Nr... po rozpatrzeniu wniosku P. S.A. z siedzibą w K. (dalej P.) zezwolił na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych klasy IV-VI o pow. 0,1170 ha, wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, położonych na działkach z obrębów ewidencyjnych B. i O. gm. L., przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy L. pod budowę linii energetycznej 400 kV O. M. (pkt I sentencji decyzji). Jednocześnie umorzył postępowanie w sprawie wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych klasy VI o pow. 0,0324 ha, wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, położonych na działkach z obrębu ewidencyjnego O. gm. L., przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy L. pod budowę linii energetycznej 400 kV O. M. (pkt II) oraz ustalił należność z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej gruntów objętych ww. wnioskiem.
Wskutek odwołania wyniesionego przez A. i K. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z... r. utrzymało w mocy decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Kolegium wskazało, że ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.; dalej uogrl), nie wskazuje wprost podmiotów uprawnionych do uzyskania decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. W swoich zapisach definiuje co prawda pojęcie "właściciela", przez co rozumie również posiadacza samoistnego, zarządcę lub użytkownika, użytkownika wieczystego i dzierżawcę (art. 4 pkt 4), jednakże w regulacjach tyczących się do wyłączenia z produkcji użytków rolnych mowa jest o "osobie ubiegającej się o wydanie decyzji" (art. 11 ust. 5). Stąd też zdaniem Kolegium uprawnionym do wystąpienia z takim żądaniem jest nie tylko właściciel nieruchomości (gruntu), ale również inne podmioty, jeżeli jest to podyktowane ich interesem prawnym (art. 28 Kpa).
Zdaniem Kolegium zasadnie spółce udzielono zezwolenia na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych klasy IV-VI o łącznej pow. 0,1170 ha, w skład których wchodzą objęte wnioskiem części działek skarżących.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli skarżący. Skarżący zarzucili naruszenie interesu prawnego skarżących polegające na bezzasadnym wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntów, przez co w znaczny sposób ograniczone zostało prawo własności skarżących do ww. nieruchomości. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy w zw. z art. 28 Kpa, art. 11 ust. 1 uogrl w zw. z art 107 § 1 Kpa oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, art. 97 § 1 pkt 4 Kpa oraz art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wówczas (Dz. U. z 2014r., poz. 518 ze zm.; dalej ugn).
W odpowiedzi na skargę SKO w O. wniosło o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 22 czerwca 2016 r. powyższą skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję.
W ocenie Sądu I instancji przy stosowaniu ustawy wtórne znaczenie ma kwestia własności gruntu, który ma podlegać wyłączeniu z produkcji rolniczej. Wniosek o wyłączenie z produkcji rolniczej nie musi być złożony przez właściciela gruntu. Poszukiwanie i ocena interesu prawnego spółki powinna odbywać się na gruncie uprawnień nabytych przez tę spółkę w drodze nie bezpośrednio norm prawa materialnego, lecz wyjątkowo ów interes należy wyprowadzić z indywidualnych aktów administracyjnych jakimi są decyzje administracyjne, a dalej z uprawnienia do korzystania z cudzego gruntu w określonym celu wynikającego z zapisu w księdze wieczystej. Słusznie zatem Kolegium w pierwszej kolejności upatruje w tym przypadku owego interesu prawnego w decyzjach administracyjnych wydanych na gruncie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r., poz. 518 ze zm.), oraz norm prawnych zawartych w tej ustawie. Dotyczy to w szczególności art. 9 ugn Sąd I instancji stanął na stanowisku, że taką decyzją jest jedynie decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 ugn, nie zaś na podstawie art. 124 ust. 1 a ugn.
Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1a ugn dotyczy jedynie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji ograniczającej sposób korzystania. Nie kreuje ona zatem żadnych praw o charakterze materialnym, lecz jedynie umożliwia szybkie, bez oczekiwania na przymiot ostateczności decyzji ograniczającej sposób korzystania, wejście na teren nieruchomości w celu założenia np. przewodów energetycznych. Nawet gdyby taka decyzja nie została wydana, to spółka i tak miałaby możliwość wejścia na nieruchomość i przeprowadzenia przewodów, jednakże dopiero po uzyskaniu przymiotu ostateczności przez decyzję wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 ugn.
Tymczasem, w aktach znajduje się postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 września 2015 r. oraz z... r. o wstrzymaniu wykonania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości dotyczących nieruchomości skarżących. W chwili zatem procedowania przez SKO decyzje te nie podlegały wykonaniu.
Ponadto, jak wskazał Sąd I instancji, istotne znaczenie ma art. 9 ugn przewidujący wstrzymanie z urzędu wykonania m.in. decyzji wydanej na podstawie art. 124 ugn, jeżeli została zaskarżona do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organ nie wydał takiego postanowienia, niemniej sąd wojewódzki uwzględnił wniosek o wstrzymanie.
Od powyższego wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjne
P. zaskarżając ww. wyrok w całości, zarzuciło naruszenie
- 1) przepisów prawa procesowego tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającej na błędnej ocenie stanu faktycznego sprawy dokonanej przez organ II instancji i przyjęcie, że organ II instancji nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego, co doprowadziło Sąd od ustaleń sprzecznych z treścią zebranego materiału dowodowego i błędnego przyjęcia, że P. nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości, w sytuacji kiedy w obrocie prawnym pozostawały decyzje Starosty O. w przedmiocie niezwłocznego zajęcia nieruchomości objętych wnioskiem o wyłączenie.
- 2) naruszenie prawa materialnego
- a) art. 11 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 4 uogrl poprzez błędną wykładnię i uznanie, że osoba ubiegająca się o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej musiała legitymować się interesem prawnym na podstawie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 ugn, podczas gdy należało stwierdzić, że brak jest podstaw do takiego żądania w postępowaniu w sprawie wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych na podstawie uogrl, jak również brak jest podstaw do żądania legitymowanie się w tym postępowaniu innym tytułem dającym prawo do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U.)
- b) art. 28 Kpa w zw. z art. 3 pkt 11 Pb, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 124 ust. 1a ugn nie kreuje żadnych praw o charakterze materialnym, tym samym nie można z niej wywodzić interesu prawnego do ubiegania się o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, podczas gdy decyzja taka jest szczególnym prawem do dysponowania nieruchomości na cele budowlane, z którego można wywodzić interes prawny wnioskodawcy.
W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., zaskarżają ww. wyrok w całości zarzuciło naruszenie
- 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 11 ust. 1 i ust. 4 uogrl w zw. z art. 28 Kpa, poprzez błędne przyjęcie, że interes prawny P. do wystąpienia z wnioskiem o zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej należy wywodzić z uprawnienia nadanego przez decyzję ograniczającą sposób użytkowania, podczas gdy legitymacja do złożenie wniosku w przedmiotowej sprawie przysługiwała P. ze względu na realizację celu publicznego - planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie dwutorowej, napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu znamionowym 400 kv zgodnie z obowiązującym planem miejscowy;
- 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa przez błędne oparcie wyroku uchylającego decyzję Kolegium na uznaniu, że zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 ust. 1 uogrl w zw. z art. 28 Kpa;
- b) art. 141 § 4 Ppsa przez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu, polegające na braku wskazania co do dalszego postępowania wobec uwzględnienia skargi, w wyniku którego sprawa ma być ponownie rozpatrzona;
- c) art. 151 Ppsa przez niezastosowanie normy tego przepisu, kiedy skarga jako nieuzasadniona winna być oddalona.
W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargi kasacyjne są zasadne.
Usprawiedliwione okazały się wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Po pierwsze, Sąd I instancji błędnie zinterpretował charakter instytucji niezwłocznego zajęcia nieruchomości i relacji decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1a ugn do decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1, co doprowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 11 ust. 1 uogrl.
Wstrzymanie wykonania decyzji o ograniczeniu prawa własności (ustanowieniu służebności publicznej) nie ma jakiegokolwiek wpływu na wykonanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Nie ma też jakiegokolwiek związku z ostatecznością, czy też nie decyzji o ograniczeniu. Celem tego unormowania jest umożliwienie wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu w sytuacji, kiedy pierwotna decyzja o ograniczeniu nie jest jeszcze wykonalna. Przepis ten musi być odczytywany w zestawieniu z art. 9 ugn, który przewiduje że wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Ratio legis tego przepisu jest więc dokładnie odwrotne od tego, które w uzasadnieniu wyroku przedstawia Sąd I instancji.
Decyzja o niezwłocznym zajęciu wydawana w trybie art. 124 ust. 1a ugn daje możliwość rozpoczęcia procedury mającej na celu przeprowadzenie prac inwestycyjnych (np. wystąpienie o pozwolenie na budowę, prace geodezyjne), ale tylko w zakresie rozstrzygniętym w decyzji o ograniczeniu, mimo że decyzja ograniczająca własność (prawo rzeczowe) nie jest jeszcze ostateczna lub wykonalna. Tym samym w sposób oczywisty decyzja wydana w trybie art. 124 ust. 1a ugn uprawnia inwestora do ubiegania się o uzyskanie zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej.
Jednak idąc dalej należy podzielić argumentację Kolegium, że już samo przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym na cel publiczny o znaczeniu krajowym jakim jest budowa linii 400 Kv, dawało P. jako jedynemu w Polsce operatorowi systemu przesyłowego elektroenergetycznego uprawnienie do wystąpienia w trybie art. 11 ust. 1 uogrl o zezwolenie na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej. Nie sposób wyprowadzić z treści art. 11 ust. 1 uogrl zakazu wystąpienia przez podmiot mający realizować cel publiczny z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Ustawa ponadto przewiduje możliwość rezygnacji z uzyskanego prawa do wyłączenia.
Tym samym stanowisko Sądu I instancji co do braku interesu prawnego P. w wystąpieniu z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej narusza art. 28 Kpa.
Z tego powodu konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku i zbędne stało się odnoszenie do pozostałych zarzutów. Przy tym samo uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej Ppsa) i umożliwiało kontrolę zaskarżonego wyroku.
Jednocześnie jednak Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znana jest z urzędu okoliczność objęcia nieruchomości skarżących reżimem ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1812, dalej specustawa przesyłowa) - por. wyrok NSA z 8 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 3072/17 dotyczący decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2016 r. nr... w przedmiocie ustalenia lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 14 lutego 2017 r., znak:... oraz decyzja Wojewody M. z 3 października 2016 r., nr...
Zgodnie zaś z art. 19 specustawy przesyłowej do gruntów objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej nie stosuje się przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Obecnie prowadzenie postępowania z wniosku P. z 2015 r. o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej i ustalanie opłat jest więc całkowicie bezprzedmiotowe.
W związku z tym, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok. Ponadto z uwagi na treść art. 19 specustawy przesyłowej i bezprzedmiotowość dalszego postępowania w sprawie uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, i umorzono postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 3 Ppsa.
Na podstawie art. 207 Ppsa odstąpiono do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.