Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2548/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na przewlekłość postępowania Burmistrza C. w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie pojedynczej elektrowni wiatrowej na nieruchomości nr [...] w miejscowości C., stwierdził prowadzenie postępowania w sprawie w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Burmistrza C. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 8 marca 2013 r. [...] Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Burmistrza C. w sprawie z wniosku Spółki z dnia 7 maja 2012 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie pojedynczej elektrowni wiatrowej o mocy do 3,2 MW na nieruchomości nr [...] w miejscowości C., gmina C. W treści skargi Spółka wniosła o zobowiązanie Burmistrza C. do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w terminie czternastu dni, zobowiązanie Burmistrza C. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a.", wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. i o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że Burmistrz C. prowadzi wiele postępowań z wniosków Spółki o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację na terenie gminy 18 sztuk pojedynczych turbin wiatrowych oraz o ustalenie warunków zabudowy dla ich budowy. We wszystkich przypadkach postępowania są prowadzone bardzo przewlekle, co znalazło potwierdzenie w uwzględnianych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zażaleniach i odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji.

W odniesieniu zaś do kwestionowanego niniejszą skargą postępowania, Spółka wskazała, że wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji został złożony w piśmie sporządzonym 7 maja 2012 r. i do dnia złożenia skargi (tj. 11 marca 2013 r.) nie został załatwiony. Dalej Spółka opisała sposób postępowania organu w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz C. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaprzeczył, jakoby postępowanie prowadzone było przez niego przewlekle oraz wskazał, że postępowanie prowadzone jest zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ podkreślił, że w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2012 r. (znak: [...]) Kolegium stwierdziło brak wydania przez organ postanowienia w trybie art. 63 ust. 1 lub ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, co stanowiło asumpt do wydania przez organ w dniu [...] września 2012 r. postanowienia (nr [...]) nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Organ podkreślił, że zarówno wniosek jak i raport były dotknięte brakami formalnymi, dlatego w międzyczasie wzywano stronę do ich uzupełnienia.

Postępowanie przedłużyło się również wobec konieczności rozpoznania wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie Stowarzyszenia [...]. Organ poinformował także, że wpłynęły liczne protesty od lokalnej społeczności przeciwko budowie elektrowni wiatrowych na terenie gminy, po rozpatrzeniu których Burmistrz C. wydał obwieszczenie-zawiadomienie o wyznaczeniu ostatecznego terminu załatwienia sprawy na dzień 10 kwietnia 2013 r. Ponadto organ wskazał, że wyznaczenie obszaru pod budowę farm wiatrowych wymaga wyznaczenia odpowiedniej strefy buforowej od istniejących i potencjalnych zabudowań, zależnej od oddziaływania urządzeń na środowisko.

W dniu 17 czerwca 2013 r. wpłynęło do tut. Sądu pismo przygotowawcze pełnomocnika Burmistrza C. z dnia 14 czerwca 2013 r., w którym wniósł on o odrzucenie skargi, ewentualnie o umorzenie postępowania, ewentualnie o oddalenie skargi. Nadto organ podał, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] sierpnia 2012 r. uwzględniające zażalenie Spółki na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania nie dotyczyło przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, albowiem wyklucza to sentencja niniejszego postanowienia. Taka konstrukcja uzasadnia stanowisko, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozważyło i nie rozstrzygnęło kwestii przewlekłego prowadzenia sprawy, a jedynie odniosło się do wniosku o bezczynność organu. Wobec powyższego, w ocenie pełnomocnika organu, strona nie wyczerpała środków zaskarżenia przed złożeniem przedmiotowej skargi (art. 52 § 1 P.p.s.a.), a powyższe uzasadnia odrzucenie skargi.

Ponadto organ poinformował, że w dniu [...] kwietnia 2013 r. organ wydał decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia, wobec czego postępowanie przed sądem stało się bezprzedmiotowe i winno zostać umorzone.

W piśmie z dnia 17 czerwca 2013 r. skarżąca Spółka potwierdziła stanowisko organu co do wydania decyzji przez Burmistrza oraz wskazała, że w dniu 25 kwietnia 2013 r. Rada Miejska w C. podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym planowane inwestycje skarżącej znalazły się w strefach z zakazem zabudowy. Spółka poinformowała także, iż w dniu [...] czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło decyzję organu z dnia [...] kwietnia 2013 r. i odmówiło wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ze względu na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w sprawie brak było podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na niewyczerpanie trybu, albowiem z treści postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2012 r. wynika wyraźnie, że dotyczy ono zażalenia Spółki na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. Nadto wyjaśnił pojęcie przewlekłości postępowania i wskazał, że ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to jest konieczne, zawsze powinna być dokonywana na podstawie akt administracyjnych i w aspekcie potrzeby przeprowadzania poszczególnych czynności dla załatwienia wniosku strony.

Dalej Sąd podniósł, że z akt administracyjnych wynika następujący obraz działań organu:

1. 1. w dniu 7 maja 2012 r. wpłynął do organu wniosek wraz z załącznikami w postaci: karty informacyjnej przedsięwzięcia, odpisu z KRS, planu sytuacyjnego, mapy ewidencyjnej, wypisu uproszczonego z rejestru gruntów oraz wydruku polecenia przelewu (uiszczenia opłaty skarbowej od decyzji środowiskowej);
2. 2. w piśmie z dnia 29 maja 2012 r. Burmistrz wezwał skarżącą Spółkę, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., do usunięcia braków formalnych wniosku z dnia 7 maja 2012 r. poprzez przedstawienie pełnego wykazu właścicieli nieruchomości znajdujących się w strefie oddziaływania elektrowni wiatrowej – w terminie 7 dni od otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania; Spółka złożyła odpowiedź na niniejsze wezwanie dnia 8 czerwca 2012 r.
3. 3. w piśmie z dnia 11 czerwca 2012 r. Burmistrz wezwał skarżącą Spółkę, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., do usunięcia braków formalnych wniosku z dnia 7 maja 2012 r. poprzez uiszczenie opłaty skarbowej w kwocie 205 zł, w terminie 7 dni od otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania;
4. 4. wystąpienie organu w pismach datowanych na dzień 12 czerwca 2012 r. do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. o wyrażenie opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i ewentualnego zakresu raportu (opinie o braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wpłynęły 2 i 3 lipca 2012 r.); pismem z dnia 21 czerwca 2012 r. organ uzupełnił braki złożonego wniosku do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w B. (w postaci wniosku złożonego przez Spółkę o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), a postanowieniem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. został wezwany do usunięcia braków w złożonym wniosku poprzez złożenie wniosku inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;
5. 5. w pismach z dnia 28 czerwca 2012 r. oraz z dnia 23 lipca 2012 r. Burmistrz zawiadomił Spółkę, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., iż wskutek nieusunięcia braków formalnych wniosku z dnia 7 maja 2012 r. wniosek pozostanie bez rozpoznania;
6. 6. w dniu [...] sierpnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uwzględniło zażalenie skarżącej Spółki na bezczynność Burmistrza C.w załatwieniu wniosku o wydanie decyzji środowiskowej. W wydanym postanowieniu wskazano, że wezwanie organu do uzupełnienia wniosku Spółki o wykaz stron było bezpodstawne, a wniosek jest kompletny;
7. 7. postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. organ nałożył na Spółkę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia;
8. 8. w dniu 17 września 2012 r. został przedłożony raport;
9. 9. w dniu 24 września 2012 r. organ wezwał Spółkę do usunięcia braków raportu;
10. 10. w dniu 8 października 2012 r. organ wezwał Spółkę do podpisania wszystkich uzupełnień raportu;
11. 11. postanowieniem z dnia 18 października 2012 r. Burmistrz dopuścił do udziału na prawach strony w postępowaniu Stowarzyszenie [...];
12. 12. w dniu 26 października 2012 r. organ zwrócił się do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia;
13. 13. realizacja przedsięwzięcia została zaopiniowana pozytywnie w dniu 7 listopada 2012 r. i w dniu 10 stycznia 2013 r.;
14. 14. w dniu 21 stycznia 2013 r. organ wyłożył raport do publicznego wglądu;
15. 15. w dniu 25 lutego 2012 r. organ zawiadomił strony postępowania o terminie rozprawy wyznaczonym na dzień 12 marca 2013 r.; w dniu 2 lutego 2013 r. odwołano wyznaczoną rozprawę;
16. 16. w dniu 27 lutego 2012 r. organ wezwał Spółkę do uzupełnienia raportu;
17. 17. w dniu 15 marca 2013 r. (po wpłynięciu skargi na przewlekłość, co miało miejsce 11 marca 2013 r.) Burmistrz C. zawiadomił strony o zebranych w sprawie dokumentach i materiałach.

W ocenie Sądu opisany powyżej ciąg czynności podejmowanych przez organ w przedmiotowym postępowaniu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że Burmistrz C. prowadził postępowanie opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia wniosku strony. Świadczą o tym następujące okoliczności:

1. - organ dwukrotnie, oddzielnymi pismami wzywał Spółkę do uzupełnienia braków złożonego wniosku, przy czym pierwsze wezwanie nastąpiło po upływie 22 dni od chwili złożenia wniosku, a kolejne po upływie dalszych 13 dni,
2. - organ występując do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W., dopuścił się trzydziestosześciodniowej zwłoki; wnioski organu były ponadto obarczone brakami formalnymi, podczas gdy organ wielokrotnie już kierował analogiczne pisma do ww. organów (także w sprawach z innych wniosków Spółki);
3. - pomimo wielokrotnych, opartych na przepisach prawnych, wyjaśnieniach Spółki w zakresie braku obowiązku dostarczenia, wymaganego przez organ, pełnego wykazu właścicieli nieruchomości, organ zadecydował o pozostawieniu wniosku Spółki bez rozpoznania z uwagi na ww. brak (podczas gdy opinie o braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wpłynęły już 2 i 3 lipca 2012r.);
4. - organ dopiero w dniu 13 września 2012 r. nałożył na Spółkę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, podczas gdy już w czerwcu wystąpił do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o wyrażenie opinii, co do potrzeby jej przeprowadzenia;
5. - po złożeniu przez Spółkę raportu w dniu 17 września 2012 r. organ trzykrotnie wzywał do jego uzupełnienia w dniach 24 września 2012 r., 8 października 2012 r. i 27 lutego 2013 r.;
6. - wyznaczony przez organ termin rozprawy na dzień 12 marca 2013 r. został odwołany.

Powyżej opisane czynności, w ocenie Sądu, wskazują, że organ przedłużał postępowanie w sposób nieuzasadniony, nie podając powodów. Nie budzi wątpliwości Sądu, że to "przeciąganie w czasie" rozpoznania wniosku miało związek z prowadzonymi w gminie pracami planistycznymi oraz ze zgłaszanymi przez społeczeństwo lokalne protestami przeciwko budowie turbin wiatrowych. Niewątpliwie zatem organ wiązał konieczność wydania decyzji środowiskowej z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednak Sąd zauważył, że uchwała intencyjna została podjęta dopiero 22 maja 2012 r., podczas gdy wniosek o wydanie decyzji środowiskowej wpłynął do organu kilka tygodni wcześniej. W takiej sytuacji faktycznie mało prawdopodobne było uchwalenie planu przed wydaniem decyzji środowiskowej, zwłaszcza że organ miał obowiązek wydać ją jak najszybciej z uwagi na to, że upłynęły już terminy procesowe.

Sąd wskazał także na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zajęte w orzeczeniach z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Bk 62-65/12 ze skarg skarżącej na przewlekłość Burmistrza C. Od wyroków tych zostały oddalone skargi kasacyjne – sygn. akt II OSK 924-927/13.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., stanu przewlekłości postępowania o znamionach rażącego naruszenia prawa. Sąd jednak nie uwzględnił wniosku strony o wymierzenie organowi grzywny, albowiem cel instytucji z art. 154 § 6 P.p.s.a. został osiągnięty. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. stanu przewlekłości postępowania ze znamionami rażącego naruszenia prawa. O zwrocie kosztów postępowania między stronami orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Burmistrz C. zaskarżając go w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Burmistrza C.z pominięciem etapu kontroli dopuszczalności wniesienia tego pisma, w sytuacji gdy:
2. - skarga Spółki winna być przez Sąd odrzucona z powodu niewyczerpania administracyjnych środków zaskarżenia przez stronę, a
3. - prowadzone postępowanie sądowoadministracyjne umorzone jako bezprzedmiotowe - co miało niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem stan faktyczny obligujący Sąd do odrzucenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wyłącza w istocie kompetencje sądu administracyjnego w przedmiocie merytorycznego rozpoznawania sprawy;
4. 2) art. 149 § 1 P.p.s.a. - poprzez wyrokowanie o przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego mającym miejsce z rażącym naruszeniem prawa przed wypowiedzeniem się sądu o obowiązku organu wydania aktu (decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie pojedynczej elektrowni wiatrowej w miejscowości C., na działce o nr ew. [...]), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż powołany przepis wyklucza rozstrzygnięcie o przewlekłym prowadzeniu postępowania, jak również ocenę, czy prowadzone postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przed wypowiedzeniem się Sądu w przedmiocie obowiązku organu wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
5. 3) art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. - poprzez:

uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie pojedynczej elektrowni wiatrowej w miejscowości C. na działce o numerze nr ew. [...], bez oceny skomplikowania sprawy i stopnia przyczynienia się strony do wydłużenia prowadzonego postępowania, przyjęcie, iż: dwukrotne wezwanie Spółki do uzupełnienia braków złożonego wniosku, trzydziestosześciodniowa zwłoka z wystąpieniem do organów opiniujących (RDOŚ i PPIS), pozostawienie wniosku Spółki bez rozpoznania, nałożenie na Spółkę obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, wezwanie do uzupełnienia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko oraz odwołanie wyznaczonej uprzednio rozprawy stanowią znamiona rażącego naruszenia prawa, gdy tymczasem wszechstronna ocena zgromadzonych w sprawie akt (w tym ocena działań skarżącej Spółki), zawiłości sprawy (w tym analiza problemów jurydycznych związanych z inwestycją w odnawialne źródła energii) oraz uwzględnienie wiedzy i doświadczenia życiowego w zakresie czasu prowadzenia innych podobnych postępowań w kraju i regionie - nie pozwalają przypisać działaniom organu znamion rażącego naruszenia prawa;

4) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. – poprzez oczywiście bezzasadne i nieznajdujące podstaw faktycznych i prawnych przypisanie Burmistrzowi C. woli przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w celu wdrożenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie C., podczas gdy ani granice danej sprawy, ani analiza zgromadzonych w sprawie akt nie dają powodów do takich ustaleń faktycznych, zaś uchybienie to mogło mieć przesądzające znaczenie dla przypisania działaniom Burmistrza C. znamion rażącego naruszenia prawa;

Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto obszerne uzasadnienie na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca Spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. okoliczności skutkujących nieważnością zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie nie stwierdzono, należało ograniczyć się do podstaw skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności zbadania wymagał zarzut naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi, podczas gdy skarga powinna być odrzucona a postępowanie umorzone. Jest to zarzut najdalej idący. W myśl bowiem art. 189 P.p.s.a., jeżeli skarga podlegała odrzuceniu lub istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoją wypowiedź do kwestii formalnej.

Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Najpierw skonstatować trzeba, że nie ma podstaw do jednoczesnego odrzucenia skargi oraz umorzenia postępowania. Wnosząca skargę kasacyjną Gmina nie wskazała zresztą, ani w podstawie kasacji, ani w jej uzasadnieniu, okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Niezależnie od tej wadliwości, stwierdzić należy, że nie doszło do naruszenia art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a.

Zażalenie wnoszone przez stronę w trybie art. 37 K.p.a. nie ma charakteru środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, lecz służy jedynie zakwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy (art. 35 i art. 36 K.p.a.). Rozpoznanie omawianego zażalenia następuje w formie postanowienia (art. 123 K.p.a.). Jednakże jest to postanowienie incydentalne, które nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie. Na postanowienie takie nie przysługuje zażalenie, co wynika z art. 141 § 1 w zw. z art. 37 K.p.a. Strona nie ma zatem uprawnień do podważenia tego postanowienia w trybie procesowym. Nie podlega ono także zaskarżeniu do sądu administracyjnego, bowiem taki przedmiot zaskarżenia nie mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli sądowej. W sprawach bezczynności organu istotne znaczenie ma nie tyle sposób rozpatrzenia zażalenia złożonego w trybie art. 37 K.p.a., ale sam fakt dopełnienia takiej czynności przez stronę.

Złożenie takiego zażalenia wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. Warunek zawarty w art. 52 § 1 P.p.s.a., tj. wyczerpanie środków zaskarżenia, powinien być więc rozumiany w postępowaniu ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jako złożenie środka prawnego w postaci zażalenia przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a. Warunek ten należy uznać za spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu, do którego wniesiono ten środek prawny (patrz: postanowienie NSA z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 1046/12; postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1478/12 postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1413/05; postanowienie NSA z dnia 4 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1877/07; wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 572/99).

Skoro skarżąca się na przewlekłe postępowanie organu Spółka, w dniu 24 lipca 2012 r. (pismem z dnia 23 lipca 2012 r.), wniosła zażalenie na przewlekle prowadzenie postępowania, to należało, tak jak Sąd pierwszej instancji, uznać, że nie było podstaw do odrzucenia skargi. Tym samym niezbędne było rozpoznanie wniesionej skargi, co też prawidłowo uczyniono w tej sprawie

Również zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. nie jest usprawiedliwiony. Przed dalszymi uwagami konieczne jest spostrzeżenie, że opis naruszenia sformułowany w podstawie kasacji nie jest precyzyjny. Uchybienie, według skarżącego, polega na niedopuszczalnym wyrokowaniu o przewlekłości, mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przed "wypowiedzeniem się Sądu o obowiązku organu wydania aktu (decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach)". Dopiero z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że nie chodzi o wypowiedź zawartą w uzasadnieniu wyroku orzekającego w przedmiocie przewlekłości, ale o sentencję wyroku zobowiązującą, w oparciu o dyspozycję art. 149 § 1 P.p.s.a., do wydania aktu w określonym terminie lub umarzającą postępowanie w tej części jako bezprzedmiotowe z racji wydania decyzji. Kontrowersja dotyczy zatem tego, czy wojewódzki sąd administracyjny, rozpoznający skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, może, bez jednoczesnego zobowiązania do wydania aktu lub umorzenia postępowania w tym zakresie jako bezprzedmiotowego, stwierdzić o przewlekłym prowadzeniu postępowania, mającym miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie opowiada się za poglądem, według którego przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 P.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 K.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu.

Należy przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12; postanowienie NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1953/12).

Uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 P.p.s.a., jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 P.p.s.a., jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi, bądź umorzenia postępowania sądowego (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, ONSA i WSA 2013/1/7).

O tym, że organ miał obowiązek wydania aktu nie świadczy zatem wyłącznie zawarcie w wyroku rozstrzygającym skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania orzeczenia o zobowiązaniu organu do wydania aktu lub orzeczenia o umorzeniu postępowania w tym zakresie z uwagi na wydanie aktu po wniesieniu skargi do sądu. O istnieniu takiego obowiązku przesądza zawarte w wyroku sądu orzeczenie stwierdzające, że przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Nie zasługuje na uwzględnienie teza o naruszeniu art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi bez oceny skomplikowania sprawy i stopnia przyczynienia się strony do wydłużenia prowadzonego postępowania. Najpierw skonstatować można, że opis naruszenia nie ma związku z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie znaczenie ma dyspozycja rozstrzygania przez sąd w granicach sprawy. Granice te, w sprawach skarg na akty administracyjne, określają wydane w sprawie akty, które wyznaczają zakres sądowej kontroli administracji (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawach ze skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania zakres kontroli sądowej wyznaczają granice sprawy administracyjnej, w której istnieje obowiązek wydania aktu wymienionego w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Postępowanie w którym, zdaniem skarżącej, organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, mieści się w tym katalogu. W myśl art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia określa decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Zaskarżony wyrok został wydany w granicach tej sprawy.

Jeśli chodzi o ocenę skomplikowania sprawy wskazać trzeba przede wszystkim, że sprawy szczególnie skomplikowane także powinny być załatwione w określonym ustawowo terminie. W myśl art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej powinno nastąpić nie później, niż w terminie dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeśli zaś stopień skomplikowania skutkuje niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a., organ ma obowiązek, wynikający z art. 36 § 1 K.p.a., zawiadomienia strony o przyczynie zwłoki i podania nowego terminu załatwienia sprawy. Organ jednak w tej sprawie nie kierował do wnioskodawczyni takiego zawiadomienie. O ile zaś za komplikację można uznać konieczność dokonania czynności wynikających z przepisów szczególnych, to pamiętać trzeba o regulacji art. 35 § 5 K.p.a. Wbrew zarzutowi, Sąd rozważył wpływ potrzeby wykonania raportu oraz jego uzgodnienia na zachowanie przez organ terminu załatwienia sprawy.

Skarżąca podniosła zarzut przyczynienia się strony do wydłużenia prowadzonego postępowania, ale tej okoliczności nie wykazała. Za takie przyczynienie się, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może być uznany wskazywany w skardze kasacyjnej fakt kwestionowania przez wnioskodawcę działań organu w drodze przysługujących środków prawnych.

Sąd pierwszej instancji przedstawił sześć zasadniczych powodów (strona 8 i 9 wyroku), dla których uznał, że zachodzi przewlekłe prowadzenie postępowania. Jest to ocena wszechstronna i wyczerpująca. Wskazane przez Sąd przejawy zachowania się organu rzeczywiście pozwalają na zakwalifikowanie postępowania jako prowadzonego w sposób przewlekły. Po pierwsze, organ dwukrotnie, oddzielnymi pismami wzywał Spółkę do uzupełnienia braków złożonego wniosku, przy czym pierwsze wezwanie nastąpiło po 22 dniach od chwili złożenia wniosku, zaś kolejne po upływie 13 dni.

Po drugie, organ występując do RDOŚ oraz PPIS dopuścił się trzydziestosześciodniowej zwłoki, przy czym wnioski organu w tym zakresie obarczone były brakami formalnymi, podczas gdy organ wielokrotnie już kierował analogiczne pisma do ww. organów w sprawach z innych wniosków Spółki. Po trzecie pomimo wielokrotnych, opartych na przepisach prawa wyjaśnieniach Spółki w zakresie braku konieczności dostarczenia pełnego wykazu właścicieli nieruchomości, organ zdecydował pismem z dnia 28 czerwca 2012 r. o pozostawieniu wniosku Spółki bez rozpoznania z uwagi na ten brak.

Po czwarte dopiero 13 września 2012 r. organ nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Po piąte, organ trzykrotnie wzywał wnioskodawcę do uzupełnienia raportu (24 września 2012 r., 8 października 2012 r. i 27 lutego 2013 r.). Po szóste organ wyznaczył termin rozprawy na dzień 12 marca 2013 r., a następnie ją odwołał. Podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzowały się więc koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania. Miały w części charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Organowi można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie oraz zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Wyczerpane zostały zatem przesłanki przewlekłości postępowania (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12).

Sąd trafnie ocenił, że okoliczności te jednocześnie wystarczająco wykazują zaistnienie rażącego naruszenia prawa. Taki stopień naruszenia wynika w szczególności z faktu braku zawiadomienia o przedłużeniu postępowania, wymaganego przez art. 36 § 1 i 2 K.p.a. Nadto, o rażącym naruszeniu prawa świadczy bezpodstawne przewlekanie postępowania z powodu trwających w gminie prac planistycznych.

W związku z tym ostatnim zagadnieniem wskazać należy na bezzasadność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. Wola prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dopiero po wdrożenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została wprost wyrażona w innych tożsamych sprawach dotyczących przewlekłości Burmistrza C., a rozpoznawanych na jednej sesji przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Okoliczność ta wynika zatem z analizy akt innych spraw ze skarg kasacyjnych Burmistrza C. w tożsamych sprawach - w szczególności w piśmie podpisanym przez Zastępcę Burmistrza Gminy z dnia 5 kwietnia 2012 r., stanowiącym odpowiedź na pierwsze zażalenie skarżącej złożone w trybie art. 37 K.p.a. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w sprawie II OSK 2523/13).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Odstąpienie, na mocy art. 207 § 2 P.p.s.a., od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości wynika z tego, że nakład pracy związany ze sporządzeniem odpowiedzi na skargę kasacyjną był ten sam w odniesieniu do wszystkich spraw ze skarg kasacyjnych Burmistrza C. rozpoznanych przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawach w dniu 15 stycznia 2014 r. Koszt sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną w sprawie niniejszej został uwzględniony w sprawie o sygn. akt II OSK 2521/13.