Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 359/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. C. na zarządzenie Wójta Gminy G. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Kierownika Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej, stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.
W uzasadnienia wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Wójt Gminy G. zarządzeniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz § 8 ust. 1 Statutu Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w G. uchwalonego w dniu [...] listopada 2007 r. przez Radę Gminy G. uchwałą nr [...], odwołał z dniem [...] lipca 2012 r. S. C. ze stanowiska Kierownika Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w G. Zarządził, że dotychczas ustalone wynagrodzenie S. C. będzie otrzymywał do dnia [....] października 2012 r. Z dniem [...] lipca będzie pełnił obowiązki Inspektora w Gminnym Zakładzie Gospodarki Komunalnej w G., a obowiązujący w tym czasie zakres czynności, uprawnień i obowiązków zostanie ustalony w odrębnym piśmie p.o. Kierownika GZGK w G. Po upływie tego okresu organ zaproponował S. C. dalsze świadczenie pracy na stanowisku Inspektora w Gminnym Zakładzie Gospodarki Komunalnej w G. na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony z wynagrodzeniem zasadniczym 2.700,00 zł.
W dalszej części zarządzenia Wójt powierzył pełnienie obowiązków Kierownika Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w G. od dnia [...] lipca 2012 r. do czasu powołania nowego kierownika W. S. - pracownikowi Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w G. i upoważnił go do reprezentowania Zakładu. Wykonanie zarządzenia organ powierzył Kierownikowi Referatu Rolnictwa, Budownictwa i Gospodarki Komunalnej w G. – S. K. Pismem z dnia 29 listopada 2012 r. S. C. wezwał Wójta Gminy G. do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie powyższego zarządzenia. Wskazał, że organ naruszył art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), ponieważ nie zwrócił się do Rady Powiatu S., której Radnym jest S. C., o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy.
W odpowiedzi na powyższe Wójt Gminy G. w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. stwierdził, że nie znajduje podstaw do uwzględnienia żądania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe zarządzenie wniósł S. C., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:
- 1) art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, poprzez błędne zastosowanie tego przepisu polegające na odwołaniu skarżącego ze stanowiska Kierownika Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w G. oraz powierzenia pełnienia obowiązków Kierownika Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w G. innej osobie w sytuacji, gdy stosunek pracy z kierownikiem gminnej jednostki organizacyjnej (jaką jest m.in. Gminy Zakład Gospodarki Komunalnej w G.) nawiązuje się poprzez zawarcie umowy (zaś ustaje w drodze rozwiązania tej umowy) - a nie jak przyjął to Wójt, na podstawie odpowiednio powołania albo odwołania,
- 2) art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez niezastosowanie tego przepisu i niezwrócenie się przez Wójta Gminy G. do Rady Powiatu S., której skarżący jest członkiem, o zgodę na zmianę warunków pracy i płacy skarżącego, pomimo iż przepis obligował pracodawcę skarżącego do zachowania tej procedury.
Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia Wójta Gminy G. nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy G. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zaskarżone zarządzenie było de facto wypowiedzeniem zmieniającym, gdyż wraz z "odwołaniem" zaoferowano skarżącemu stanowisko inspektora w tym samym GZGK. Stanowisko to wiązało się jednak z obniżeniem wynagrodzenia. Dalej wskazał, że z inicjatywy skarżącego organ wraz ze skarżącym rozwiązali umowę o pracę za porozumieniem w dniu [...] sierpnia 2012 r., a następnie sukcesywnie regulowali wszelkie kwestie związane z zakończeniem stosunku pracy. Organ przyznał, że zarządzenie można by uznać za wadliwe, gdyż organ nie uzyskał wymaganej zgody Rady Powiatu w S. (której skarżący był wówczas członkiem), jednakże zostało ono wyeliminowane z obrotu przez rozwiązanie umowy o pracę za porozumieniem stron. Stwierdzono, że rozwiązanie umowy o pracę za porozumieniem stron konwalidowało braki zaskarżonego zarządzenia. Nie jest zatem możliwe uchylenie aktu, który został wyeliminowany z obrotu i prawnie nie istnieje, zatem skargę należy, w ocenie organu, uznać za bezprzedmiotową.
W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), wprowadza szczególną ochronę stosunku pracy osoby piastującej mandat radnego, gwarantującą większą, niż w przypadku pracowników objętych ochroną powszechną, zasadę trwałości zatrudnienia. Rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaga uzyskania uprzedniej zgody rady powiatu, wyrażonej w drodze uchwały, a złożenie pracownikowi oświadczenia woli zmierzającego do rozwiązania łączącego strony stosunku prawnego bez zgody rady stanowi czynność dokonaną z naruszeniem prawa.
Sąd wskazał, że bez zgody rady powiatu niedopuszczalna jest zmiana warunków pracy w drodze wypowiedzenia zmieniającego pracownika samorządowego będącego radnym rady powiatu, zatrudnionego zarówno na podstawie umowy o pracę, jak i mianowania. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący był radnym powiatowym, a przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia będącego wypowiedzeniem zmieniającym warunki pracy z dnia [...] lipca 2012 r. Wójt Gminy G. nie zwrócił się do Rady Powiatu w S. o wyrażenie stosownej zgody. Zatem zaskarżone zarządzenie, w ocenie Sądu, zostało wydane z naruszeniem art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.
Odnosząc się do wywodów organu, że zaskarżone zarządzenie nie znajduje się już w obiegu prawnym, ponieważ zostało ono zastąpione wnioskiem skarżącego o rozwiązanie umowy o pracę za porozumieniem stron, który został przez Wójta Gminy (pracodawcę) zaakceptowany, Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do zadań wójta należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Zatem legitymację do nawiązywania i rozwiązywania stosunków pracy ma wójt gminy. Jednak odwołanie ze stanowiska kierownika gminnej jednostki organizacyjnej (rozwiązanie stosunku pracy, zmiana warunków pracy), należy rozumieć jako sprawę publiczną o znaczeniu lokalnym, a zarządzenie wójta w tej sprawie jest aktem o charakterze administracyjnoprawnym, który może być unieważniony jedynie rozstrzygnięciem nadzorczym organu sprawującego nadzór bądź też wyrokiem sądu administracyjnego (art. 91 ust. 1 i 4 cytowanej ustawy).
Nie ma innej możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego zarządzenia wójta, a zatem skutków takich nie może wywierać złożony w sprawie wniosek skarżącego o rozwiązanie umowy o pracę za porozumieniem stron.
Reasumując Sąd stwierdził, że w obrocie prawnym pozostało zarządzenie wójta wydane z naruszeniem art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, dlatego też podlega ono stwierdzeniu nieważności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1) naruszanie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), poprzez niezasadne uznanie, że zawieranie, zmiana i rozwiązywanie umów o pracę z osobami wskazanymi w cytowanym przepisie, nie stanowi umów o pracę w rozumieniu prawa pracy, lecz stanowi akt o charakterze administracyjnoprawnym,
- 2) naruszanie art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 147 § 1 w z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270) poprzez uchylenie oświadczenia woli stanowiącego wypowiedzenie zmieniające w rozumieniu prawa pracy, mimo iż sprawa ta należała do właściwości sądu pracy a ponadto w chwili orzekania już nie istniała w obrocie prawnym gdyż została zastąpiona przez inną umowę zawartą w tym przedmiocie przez te same strony.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie poprzez jego uchylenie i oddalenie skargi S. C. W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym jest przepisem ogólnym, regulującym zakres kompetencji wójta gminy. W ocenie skarżącego nie można z tego przepisu wywodzić, że każde rozstrzygnięcie wójta gminy, będące realizacją jego uprawnień wynikających z art. 30 ustawy, jest aktem o charakterze administracyjnoprawnym. Pozbawienie wójta gminy możliwości realizacji swoich uprawnień również za pomocą umów cywilnoprawnych byłoby bezzasadnym ograniczeniem jego uprawnień i pozbawiało go oraz stronę umowy dochodzenia swoich praw przed sądami. Konsekwencją przyjęcia cywilnoprawnego charakteru umowy o pracę z kierownikiem GZGK jest konieczność dochodzenia wszelkich roszczeń wynikających z tej umowy wyłącznie przed sądem pracy. Z faktu oznaczenia formy swojego oświadczenia woli "zarządzeniem", będącym wypowiedzeniem zmieniającym w rozumieniu prawa pracy, nie można wywodzić zmiany jego cywilnoprawnego charakteru na administracjnoprawny. Sąd pominął nadto okoliczność, że wypowiedzenie zmieniające, utraciło moc obowiązującą, ponieważ zostało zastąpione przez nową umowę stanowiącą rozwiązanie stosunku pracy za porozumieniem stron.
Kasator podkreślił, że niewątpliwie realizacja zadań na terenie gminy przez zakład gospodarki komunalnej jest formą działalności publicznoprawnej gminy, jednak dotyczy to jedynie decyzji podejmowanych przy realizacji tych zadań. Umowa o pracę zawarta w oparciu o przepisy prawa pracy nie może tracić swojego cywilnoprawnego charakteru umowy tylko dlatego, że jedną ze stron tej umowy jest określony podmiot.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. C. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego na rzecz strony kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew zarzutom i twierdzeniem strony skarżącej - odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach sprawy Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował normy art. 30 ust. 2 pkt 5, art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej ustawa o samorządzie gminnym.
Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Na podstawie tego przepisu organ wykonawczy gminy ma legitymację prawną do nawiązywania i rozwiązywania stosunków pracy. Odwołanie ze stanowiska kierownika gminnej jednostki organizacyjnej (rozwiązanie stosunku pracy, zmiana warunków pracy), jest zatem sprawą publiczną o znaczeniu lokalnym, a zarządzenie wójta w tej sprawie jest aktem o charakterze administracyjnoprawnym podlegającym nadzorowi weryfikacyjnemu wojewody.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że odwołanie kierownika gminnej jednostki organizacyjnej, chociaż wywołuje skutki w sferze stosunku pracy, to jednak generalnie nie jest czynnością prawa pracy. W wyroku z dnia 8 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 805/10, (LEX nr 645315) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarządzenie wójta w sprawie odwołania z funkcji dyrektora szkoły jest aktem o charakterze administracyjnoprawnym. Jako taki podlega kontroli wojewody oraz właściwości sądów administracyjnych, a nie powszechnych. W wyroku z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie o sygn. akt OSK 439/04 (dostępny [w:] CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym zarządzenia obok decyzji administracyjnych są prawną formą w jakiej wójt może podejmować władcze rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu powołanie bądź odwołanie dyrektora szkoły w drodze zarządzenia jest sprawą z zakresu administracji publicznej z wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody.
Dlatego zarządzenie burmistrza w sprawie odwołania dyrektora szkoły podlega nadzorowi wojewody. Zarówno akt powierzenia nauczycielowi stanowiska dyrektora szkoły, jak i odwołanie z tego stanowiska, mają charakter administracyjnoprawny, nie są natomiast czynnościami z zakresu prawa pracy. Także w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 6/96 (ONSA 1997 r. nr 2, poz.
48) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że akt odwołania, podobnie jak powierzenia stanowiska dyrektora szkoły traktować należy jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do jego zadań publicznych. Akty te winny być postrzegane jako akty administracyjne, które dodatkowo wywołują prawne skutki w sferze regulowanej prawem pracy. W związku z tym odwołanemu dyrektorowi służą również roszczenia odszkodowawcze, jako następstwa odwołania ze stanowiska, których może dochodzić przed właściwym sądem pracy. Jednakże sam fakt, że akt administracyjny wywiera skutki w sferze prawa pracy, z tego powodu nie przestaje być aktem administracyjnym, podlegającym kontroli pod względem zgodności z prawem.
Nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania jednostek samorządu gminnego, powiatowego i wojewódzkiego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisy obowiązujące powszechnie w krajowym porządku prawnym nie dają podstaw do przyjęcia, że nadzorem nie jest objęta cała działalność samorządu terytorialnego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02 (OTK-A 2003 r., nr 9, poz. 100) wyjaśnił wątpliwości w odniesieniu do zakresu nadzoru nad działalnością samorządu gminnego w sprawie mającej charakter z zakresu prawa pracy (ta sprawa dotyczyła zmiany wynagrodzenia burmistrza). Wskazał, że sprawowany nadzór administracyjny służy badaniu uchwały jako aktu administracji w celu zapewnienia zgodności z prawem w interesie zarówno państwa, jak i osób zainteresowanych, podczas gdy kontrola sądowa uruchamiana tylko na wniosek osób zainteresowanych ma na celu jedynie ochronę ich praw.
W wyroku tym zwrócono uwagę na problem swoistego "dualizmu" orzekania w tego rodzaju sprawach przez sąd administracyjny i sądy powszechne. Podkreślono, że sądowa ochrona samodzielności gminy przed sądem administracyjnym nie oznacza utraty przez inne podmioty prawa do obrony ich interesów przed innymi sądami.
W świetle brzmienia art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym legalność zarządzenia organu wykonawczego gminy o zatrudnieniu lub zwolnieniu kierownika gminnej jednostki organizacyjnej może być kwestionowana tylko w postępowaniu uregulowanym w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym albo bezpośrednio przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi zainteresowanego. Zupełnie inną kwestią natomiast jest dochodzenie przed sądem powszechnym, przez odwołanego dyrektora, innych roszczeń w związku z następstwami odwołania w sferze stosunku pracy.
Stosownie do art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaga uzyskania uprzedniej zgody rady powiatu, wyrażonej w drodze uchwały, a złożenie pracownikowi oświadczenia woli zmierzającego do rozwiązania łączącego strony stosunku prawnego bez zgody rady stanowi czynność dokonaną z naruszeniem prawa.
W związku z powyższym nie mają usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi dotyczące charakteru prawnego oświadczeń składanych przez organ wykonawczy gminy. Przede wszystkim należy zauważyć, że przepisy stanowiące podstawę prawną zaskarżanego orzeczenia nie stanowią, że oświadczenie o rozwiązaniu umowy o pracę lub złożenie tzw. wypowiedzenia zmieniającego nie jest oświadczeniem o rozwiązaniu stosunku pracy w rozumieniu prawa pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie postawił takiej tezy i nie przyjął takiej interpretacji przy wydaniu zaskarżanego wyroku. Powołane w uzasadnieniu wyroku przepisy określają jedynie warunki, jaki spełnić musi pracodawca przed złożeniem takiego oświadczenia. Bezsporne w ustalonym stanie faktycznym jest, że Wójt Gminy G. przed złożeniem oświadczenia o zmianie warunków pracy i płacy z S. C., nie uzyskał wymaganej przepisami, zgody Rady Powiatu S., a zatem nie miał uprawnienia do skutecznego złożenia takiego oświadczenia. Każde zarządzenie wójta, w tym zarządzenie dotyczące odwołania kierownika gminnej jednostki organizacyjnej, sprzeczne z prawem, jest nieważne.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust.
1) przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy). Natomiast sąd administracyjny uwzględniając skargę stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości, lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a).
Wobec powyższego, bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd pierwszej instancji właściwie ustalił stan faktyczny sprawy oraz dokonał prawidłowej subsumpcji stanu normatywnego. Naturalną konsekwencją takiego stanu rzeczy było zastosowanie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i stwierdzenie, że przedmiotowe zarządzenie Wójta Gminy G. dotknięte jest nieważnością.
Mając na uwadze powyższe względy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.