Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 lipca 2010 r. (VII SA/Wa 886/10) oddalił skargę D. S. i M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r., którą utrzymano w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2010 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] września 2009 r., którą z kolei po wznowieniu postępowania uchylono decyzję tego organu z [...] września 2006 r. o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego.
Wyrok Sądu pierwszej instancji zapadł w następujących istotnych okolicznościach faktycznych.
Decyzją z [...] września 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, powołując się na art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał U. B. rozebrać przepust drogowy na działce nr 21/9 w Warszawie przy ul. [...].
Podaniem z 7 lipca 2009 r. m.in. D. S. oraz M. S., wnieśli o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z [...] września 2006 r., podnosząc, że byli stronami postępowania zakończonego tą decyzję i bez swej winy nie brali w nim udziału.
Postanowieniem z 21 lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., wznowił postępowanie administracyjne zakończone wskazaną wyżej decyzją i następnie decyzją z [...] września 2009 r., powołując się m.in. na art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił swoją decyzję z [...] września 2006 r.
Uzasadniając decyzję z [...] września 2009 r. wskazano, że wystąpiły przesłanki wznowienia postępowania, gdyż z dokumentów przedstawionych przez strony wynika, że w chwili wydania decyzji z [...] września 2006 r. Urszula B. nie była stroną postępowania. Ponadto stwierdzono, że organ administracji przeprowadzi ponownie postępowanie w sprawie z udziałem stron postępowania.
Decyzją z [...] stycznia 2010 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie, powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z [...] września 2009 r. przyjmując, że decyzja ta rażąco narusza art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż wbrew temu przepisowi nie rozstrzyga na nowo o istocie sprawy.
Decyzją z [...] marca 2010 r., wydaną na skutek odwołania M. S., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z [...] stycznia 2010 r. Organ odwoławczy uznał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z [...] września 2009 r. rażąco narusza art. 148 oraz art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Ten ostatni przepis z tego powodu, o którym wspomniał organ pierwszej instancji, zaś pierwszy ze wskazanych przepisów dlatego, że nie wyjaśniono czy został zachowany termin do złożenia podania o wznowienie postępowania.
W skardze skarżący twierdzili, że zaskarżona przez nich decyzja narusza ich prawa, przy czym przedstawiali okoliczności związane z tym, że rozebranie przepustu drogowego uniemożliwi im dostęp do nieruchomości, na których mieszkają.
Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów administracji, według którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, wydając decyzję z [...] września 2009 r. rażąco naruszył art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż uchylił własną decyzję z dnia [...] września 2006 r. i nie wydał nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.
W skardze kasacyjnej skarżący jako jej podstawę przytoczyli naruszenie prawa materialnego. W szczególności zarzucili, że naruszenie prawa materialnego polegało na niezastosowaniu "zasady wynikającej z Konstytucji RP t.j. wynikającej z art. 2 ustawy zasadniczej, stanowiącego, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej" oraz na pominięciu "w rozważaniach Sądu zasady wynikającej z art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli".
Uzasadniając skargę kasacyjną zaznaczono, że należałoby przyznać rację Sądowi pierwszej instancji, jeżeliby sprawę rozpoznawać wyłącznie z uwzględnieniem literalnego brzmienia przepisów. Jednakże podniesiono, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z [...] września 2006 r. była błędna i z tego powodu oraz z uwagi na zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawa musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.
Odwołując się do twierdzeń zawartych w skardze do Sądu pierwszej instancji, twierdzili, że powołana decyzja narusza ich prawa, godzi w ich interes prawny oraz jest sprzeczna z interesem społecznym. Uzasadniając to twierdzenie wskazali na okoliczności powodujące, że rozebranie przepustu drogowego pozbawi ich dostępu do nieruchomości, na których mieszkają. Powołując się na te oraz inne okoliczności twierdzili, że sprawa nie powinna być rozpatrywana "czysto literalnie", lecz że należało działać tak, aby urzeczywistniać zasady sprawiedliwości społecznej oraz aby brać pod uwagę słuszny interes obywateli.
W oparciu o tak przytoczone podstawy skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (naruszenie prawa materialnego).
Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tych granicach NSA uznał, że nie jest ona zasadna.
Skarżący w skardze kasacyjnej nie kwestionują, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z [...] września 2009 r. jest sprzeczna z literalnym brzmieniem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Uważają jednakże, że mimo tego nie można było stwierdzić jej nieważności, gdyż decyzją tą uchylono niekorzystną dla nich, sprzeczną z ich i społecznym interesem oraz przede wszystkim niezgodną z prawem decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z [...] września 2006 r. W związku z tym uważają, że stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 2009 r. narusza powołane w skardze kasacyjnej przepisy. Stanowisko skarżących nie jest trafne.
Wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej nie można rozumieć w ten sposób, że wadliwe decyzje organów administracji, w szczególności rażąco naruszające prawo decyzje administracyjne należy pozostawić w obrocie prawnym tylko dlatego, że uchylają one niekorzystne dla innych osób decyzje administracyjne. Podobnie jest z wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadą, według której organy administracji mają obowiązek rozpatrywania spraw administracyjnych z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ani w interesie społecznym, ani w słusznym interesie obywatela nie leży to, aby decyzje rażąco naruszające prawo pozostawały w obrocie prawnym. Zaznaczyć przy tym należy, że słuszny interes prawny obywatela to nie tylko to co jest dla obywatela korzystne, ale to co jest dla niego korzystne i jednocześnie zgodne z prawem.
Skarżący twierdzą, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z [...] września 2006 r. o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego (przepustu drogowego) była niezgodna z prawem i dlatego słusznie ją uchylono decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z [...] września 2009 r. Zastrzegają jednakże, że to ich zdaniem decyzja ta była niezgodna z prawem. Istota decyzji z [...] września 2009 r. polega na tym, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy uznał, iż postępowanie administracyjne, w którym wydano decyzję z [...] września 2006 r. dotknięte było co najmniej jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Jednakże w decyzji tej organ administracji nie rozstrzygnął o istocie sprawy, czyli o tym czy wspomniany obiekt budowlany należy rozebrać. Nie rozstrzygnięto więc o tym czy to co skarżący uważają za naruszające prawo oraz ich i społeczny interes (nakaz rozbiórki przepustu drogowego) było zgodne z prawem.
Przedwcześnie więc skarżący twierdzą, że decyzja z [...] września 2006 r. naruszała prawo. Kwestia zgodności z prawem rozebrania przepustu drogowego nie została jeszcze rozstrzygnięta. Zostałaby definitywnie rozstrzygnięta, gdyby Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylając dotychczasową decyzję (decyzję z [...] września 2006 r.) wydał także nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. jest na tyle jasny, że nie ulega wątpliwości, iż wydanie po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją, decyzji, którą się jedynie uchyla dotychczasową decyzję, a rozstrzygnięcie o istocie sprawy odkłada się na przyszłość, jest niedopuszczalne. Taka decyzja rażąco narusza powołany przepis i musi być wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skutkiem stwierdzenia nieważności będzie to, że organ administracji wyda zgodną z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję, a więc decyzję, która również rozstrzygnie o istocie sprawy. Dzięki wydaniu zaskarżonej decyzji zostanie więc wydana decyzja, w której zostanie rozstrzygnięte czy nakazanie rozbiórki przepustu drogowego jest zgodne z prawem. Żadne więc względy, na które zwracają uwagę skarżący poprzez przytoczoną podstawę skargi kasacyjnej, nie przemawiają za tym, aby uznać, że stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z [...] września 2009 r. było niezgodne z prawem.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją.