Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 117/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę L. K. i T. K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 21 grudnia 2021 r., nr WOP.7722.158.2021.MN utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 14 września 2021 r., nr PINB.7141.124.2021 o odmowie wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do dobudowanej części budynku przy ul. [...] w Gdańsku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli L. K. i T. K. zarzucając naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") przez jego zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt "5" [zapewne miało być "1"] lit. a P.p.s.a. przez jego niezastosowanie, polegające na oddaleniu skargi pomimo, że postanowienie Wojewódzkiego Inspektora zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) polegającym na wydaniu zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471, dalej "nowel.P.b."), który jest niezgodny z wymienionymi przepisami Konstytucji ustanawiającymi zasadę równości wobec prawa oraz zasadę sprawiedliwości.
W ocenie skarżących art. 32 nowel.P.b. w nieuzasadniony sposób różnicuje sytuację prawną osób, które zachowały się identycznie, to jest bez wymaganego pozwolenia na budowę rozpoczęły i zakończyły przed 19 września 2000 r. budowę podlegających rozbiórce obiektów budowlanych, to jest różnicuje tę sytuację w zależności od tego, czy w ich sprawach zapadły, czy też nie zapadły ostateczne decyzje rozbiórkowe, która to okoliczność była niezależna od tych osób.
Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o pominięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny niekonstytucyjnego, w ich ocenie, art. 32 nowel.P.b. w ramach tak zwanej rozproszonej kontroli konstytucyjności prawa przez sądy, ewentualnie o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności tego przepisu z Konstytucją.
Skarżący wystąpili także o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Zwrócili się także o orzeczenie w wyroku o kosztach postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
W tym miejscu przypomnieć należy, że w sprawie jest poza sporem, że uproszczone postępowanie legalizacyjne, którego wszczęcia domagali się skarżący, dotyczyć miało dobudowanej części budynku przy ul. [...] w Gdańsku objętej ostatecznym nakazem rozbiórki. Decyzję w tym zakresie wydał 26 kwietnia 2000 r. Inspektor Powiatowy, a 26 czerwca 2000 r. utrzymał ją w mocy Wojewódzki Inspektor.
Skarżący domagając się przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego względem wyżej opisanego obiektu nie zaprzeczają, że jest on objęty nakazem rozbiórki, lecz w ich ocenie pomimo to ten tryb legalizacji powinien być przeprowadzony. Stoją oni na stanowisku, że nie powinien stać temu na przeszkodzie art. 32 nowel.P.b., gdyż jest on niezgodny z art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 Konstytucji.
Zgodnie z art. 32 nowel.P.b.: "Nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki".
Powyższa regulacja nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. W ocenie L. K. i T. K. przepisu tego nie powinno się jednak stosować, gdyż w sposób nieuzasadniony różnicuje on sytuację osób, które zrealizowały obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę przed 19 września 2020 r., w zależności od tego, czy w odniesieniu do danego obiektu wydano ostateczną decyzję rozbiórkową, czy takiej decyzji nie wydano.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela rozumowania skarżących.
Uproszczone postępowanie legalizacyjne, wprowadzone do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej "P.b.") i zawarte w art. 49f i nast. jest specyficznym rozwiązaniem prawnym zakładającym stosowanie określonego trybu legalizacji względem obiektów samowolnie zrealizowanych, których statusu w kontekście Prawa budowlanego (w płaszczyźnie formalnej) nie uregulowano przez okres 20 lat.
W uzasadnieniu projektu nowel.P.b. (Druk sejmowy nr 121 Sejmu IX kadencji) wyjaśniono, że wprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego okazało się konieczne ze względu na wymóg zachowania standardów w zakresie bezpieczeństwa obiektów budowlanych. Ustalono bowiem, że w Polsce istnieje i jest użytkowanych szereg obiektów budowlanych samowolnie wybudowanych przed wieloma laty, co do których organy nadzoru budowlanego nie mają wiedzy, natomiast właściciele zwykle nie podejmują próby legalizacji z obawy przed wysokimi opłatami legalizacyjnymi, a także obawiając się wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce – przede wszystkim ze względu na ich niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trudne do zaaprobowania jest rozumowanie skarżących, którzy postrzegają uproszczone postępowanie legalizacyjne jako przywilej faworyzujący osoby, które dopuściły się samowoli budowlanej, która nie zostały objęte decyzją rozbiórkową, a gorzej traktują osoby, którym nakazano rozbiórkę obiektów zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia. Na zagadnienie poruszone w skardze kasacyjnej należy spojrzeć zupełnie inaczej.
Przede wszystkim należy uświadomić sobie, że realizacja obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę jest działaniem w warunkach poważnego naruszenia prawa. Określona w art. 48 P.b. i nast. P.b. procedura legalizacji, dziś przede wszystkim tak postrzegana, jest procedurą która wyewoluowała z restrykcyjnej procedury zmierzającej do rozbiórki samowoli budowlanej (w pierwotnym brzmieniu ustawy). Procedura z art. 48 i nast. P.b. nadal jednak zachowuje elementy sankcyjne: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego musza liczyć się z obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli obiekt narusza prawo, ale też, między innymi, gdy budowa jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 49b ust. 2 pkt 1 i art. 49 ust. 1 pkt 2 P.b.). Wreszcie podmioty zainteresowane legalizacją obiektu, muszą ponieść wysoką opłatę legalizacyjną – pod rygorem orzeczenia o rozbiórce obiektu (art. 49e pkt 5 P.b.).
Powyższe dotkliwe wymogi są jednakowo stosowne wobec wszystkich sprawców samowoli budowlanych. Innymi słowy, w każdym przypadku istnienia samowoli budowlanej, zainteresowane podmioty (określone w art. 52 P.b.) muszą liczyć się z możliwością przeprowadzenia wobec nich procedury z art. 48 i nast. P.b.
Uproszczona procedura legalizacyjna, wprowadzona na mocy nowel.P.b., nie jest w zamyśle alternatywą dla trybu z art. 48 i nast. P.b. Jest to nadal legalizacja samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego, tyle tylko, że złagodzoną i skoncentrowaną już nie na weryfikacji zgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy przepisami techniczno-budowlanymi, ale na sprawdzeniu bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Ujmując to inaczej, wprowadzenie jej opiera się na założeniu, że Państwo – w sytuacji, jeżeli nie przeprowadzono względem samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego stosownego postępowania przez 20 lat od zakończenia budowy – rezygnuje z obarczania zainteresowanych podmiotów ryzykiem nakazu rozbiórki (z uwagi na niezgodność inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi oraz niezgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i dotkliwymi obowiązkami (opłata legalizacyjna), które wynikają z art. 48 i nast. P.b.
Jakkolwiek w omawianym przypadku nie mamy w tym przypadku do czynienia z przedawnieniem w sensie prawnym, co podkreślano w uzasadnieniu do projektu nowel.P.b., to można dopatrywać się pewnych podobieństw, jeśli chodzi o sens zastosowanego rozwiązania.
Mając na uwadze powyższe, nie budzi wątpliwości rozwiązanie przyjęte w P.b., że uproszczone postępowanie legalizacyjne nie może być wszczęte, jeżeli przed upływem 20 lat od zakończenia samowolnej budowy organ nadzoru budowlanego wszczął procedurę z art. 48 P.b. (z konkretnie: wydał postanowienie o wstrzymaniu budowy). Stanowi o tym art. 49f ust. 5 P.b. W rezultacie więc obiekty budowlane bądź to objęte wstrzymaniem budowy, a tym bardziej objęte nakazem rozbiórki wydanym w jego następstwie, nie będą mogły podlegać uproszczonemu postepowaniu legalizacyjnemu.
Tym bardziej jako zasadne należy ocenić rozwiązanie przyjęte w podniesionym w skardze kasacyjnej przepisie przejściowym – art. 32 nowel.P.b. Przepis ten wyklucza prowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do obiektów budowlanych objętych nakazem rozbiórki. Regulacja ta znajduje usprawiedliwienie w podstawowych założeniach procedury uproszczonej, która adresowana jest w odniesieniu do obiektów, których formalnego statusu w kontekście przepisów prawa budowlanego nadzór budowlany z urzędu nie uregulował przez 20 lat od zakończenia budowy.
Ponadto art. 32 nowel.P.b. można uzasadnić także w oparciu o zasady ugruntowane w systemie prawa administracyjnego. Dostrzec trzeba, że gdyby przyjąć założenie przeciwne temu przepisowi, to jest dopuścić legalizację obiektów objętych ostatecznym nakazem rozbiórki, to w istocie rzeczy doszłoby do zachwiania zasady trwałości decyzji ostatecznych. Trudno natomiast zidentyfikować dostateczne racje przemawiające za takim podejściem, które sprowadzałoby się do formy abolicji podmiotów zobowiązanych do rozbiórki.
Podsumowując przedstawione rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w jego ocenie art. 32 nowel.P.b. nie jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 2 Konstytucji. Nie traktuje on przede wszystkim sprawców samowoli budowlanych, wobec których orzeczono nakaz rozbiórki, gorzej aniżeli inne podmioty, co do których takich decyzji nie wydano. W świetle przepisów P.b., każdy kto dopuści się naruszenia prawa w postaci samowoli budowlanej, musiał i musi liczyć się z ryzykami i dolegliwościami procedury z art. 48 P.b. Sporny w niniejszej sprawie obiekt został taką procedurą objęty, przy czym zakończyła się ona niepowodzeniem – orzeczono nakaz rozbiórki. Fakt, że wiele lat później – współcześnie, w drodze nowel.P.b. wprowadzono złagodzoną procedurę dotyczącą obiektów budowlanych, których status pomimo upływu 20 lat od zakończenia budowy nie został uregulowany i która nie może dotyczyć obiektów objętych wcześniej nakazem rozbiórki, nie świadczy, że skarżący są gorzej traktowani od innych osób.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach skargi kasacyjnej i uznając podniesione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione, oddalił wniesioną skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Niniejszy wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.