Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi J.P., M.P. i M.P. (dalej jako "skarżący") uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Ponadto Sąd I instancji oddalił skargę w pozostałym zakresie oraz zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] października 2013 r. Wójt Gminy Borzęcin odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pod nazwą "Wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego Borzęcin - Hankówka w granicach projektowanego obszaru górniczego Borzęcin - Hankówka pole A i pole B".
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.P.
Decyzją z [...] grudnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli skarżący.
Wyrokiem z 21 maja 2014 r. sygn. II SA/Kr 302/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy Borzęcin decyzją z [...] lutego 2015 r. ponownie odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący.
Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Organ odwoławczy wskazał, że na etapie postępowania prowadzonego przez organ l instancji przedłożone zostało pełnomocnictwo udzielone 20 września 2013 r. przez skarżących radcy prawnemu K.K. Pomimo tego, organ l instancji nie doręczał korespondencji w sprawie pełnomocnikowi.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli skarżący. Zdaniem skarżących organ odwoławczy błędnie przyjął, że skierowanie korespondencji do stron postępowania, z pominięciem pełnomocnika może stanowić samoistną podstawę do uchylenia decyzji administracyjnej, nawet w sytuacji gdy zostanie wykazane pełne uczestnictwo pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym oraz wniesienie przez pełnomocnika odwołania od decyzji.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy a priori uznał, że wadliwe doręczenie decyzji I instancji musi powodować uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy Wójtowi Gminy Borzęcin bez odniesienia się do jakichkolwiek okoliczności występujących w sprawie. Oznacza to, że organ odwoławczy pominął jedną z przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie naruszyło ten przepis w sposób istotny, mający wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji podkreślił, że art. 40 § 2 k.p.a. ma przede wszystkim charakter gwarancyjny i od wnioskodawcy zależy, czy naruszenie tego przepisu skutkować będzie przedłużeniem postępowania w wyniku przekazania sprawy organowi I instancji.
Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że skarga podlegała oddaleniu w zakresie w jakim skarżący wnosili o uchylenie decyzji organu I instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.
Organ zaskarżył wyrok Sądu I instancji w zakresie, w jakim uchylono zaskarżoną decyzję (pkt 1 wyroku) i zasądzono koszty (pkt 2 wyroku).
Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a.") i art. 40 § 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że pominięcie pełnomocnika stron w postępowaniu może być konwalidowane w sytuacji, gdy w postępowaniu uczestniczą strony.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 138 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że pominięcie w postępowaniu pełnomocnika stron nie jest podstawą do wydania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji kasacyjnej przez organ II instancji.
Organ wniósł o uchylenie w zaskarżonej części wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy pominięcie w toku postępowania przez organem I instancji ustanowionego w sprawie pełnomocnika i doręczanie pism bezpośrednio stronie, w każdy przypadku oznacza konieczność uchylenia decyzji wydanej przez ten organ i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji (art. 138 § 2 k.p.a.), czy też tylko w sytuacji, kiedy zarzut w tym przedmiocie podniesie na etapie postępowania odwoławczego strona wskazując na naruszenie art. 40 § 2 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji. Obowiązek doręczania wszelkiej korespondencji skutecznie ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi stanowi formę zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa więc za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a wobec tego również wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracji prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Kwestia ta pozostaje poza sporem i Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje powołane przez organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poglądy wyrażane w orzeczeniach sądów administracyjnych, dotyczące braku skuteczności doręczenia pism stronie, która ustanowiła pełnomocnika.
Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje zatem, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., czego nie kwestionował również Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Odrębną kwestią pozostaje natomiast, czy naruszenie tego przepisu uzasadniało w tej sprawie uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. ma bowiem charakter gwarancyjny i ma służyć interesom stron postępowania. Jeżeli strona nie kwestionuje skuteczności doręczenia i pomimo pominięcia pełnomocnika w sposób skuteczny wnosi odwołanie, bez ujemnych skutków prawnych, to nie ma podstaw do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ten sposób dochodzi bowiem do naruszenia interesów strony, która jest zainteresowana załatwieniem sprawy przez organ odwoławczy, a nie jej ponownym rozpoznaniem przez organ I instancji. Trafnie zatem wskazał Sąd I instancji, że w tej sprawie spełniona została tylko jedna z przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., bowiem decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania.
Natomiast nie można przyjąć, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna organu odwoławczego oznaczała w tej sprawie jedynie, że organ I instancji ponownie wydałby decyzję tożsamej treści, ale doręczył ją pełnomocnikowi strony, a nie bezpośrednio stronie. Tego rodzaju postępowanie stanowi nie tylko naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., którego zastosowanie uzależnione jest od wystąpienia wskazanych w nim przesłanek, ale również zasady szybkości postępowania sformułowanej w art. 12 § 1 k.p.a.
Z tego powodu na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 40 § 2 k.p.a., jak również w związku z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji trafnie przyjął, że w sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej przyczyny zastosowanie w sprawie miał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) stanowiący podstawę prawną zaskarżonego wyroku.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.